高质效基层刑事检察分案机制的构建

于仲君 李卫东 高智恒

摘 要：当前，“随机分案为主、指定分案为辅”的分案机制在全面准确落实司法责任制的同时，还存在着“案人不匹配”等现实难题，未能充分适应高质效办案的基本价值追求。因此，有必要在现有分案机制基础上，结合基层刑事检察工作实际，梳理分案机制高质效运行的内涵与思路，实现案件和检察人员的科学分类与分组，将相应的案件类别与办案组对应，并在办案组内进行随机分案或指定分案，做到“案人相适”，实现基层刑事检察分案機制的高质效运行。

关键词：高质效办案 分案机制 基层刑事检察 案人相适

党的二十大报告提出“全面准确落实司法责任制”。这一背景下，“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制（以下简称“分案机制”）有效确保了案件分配的公开透明，推动刑事检察工作顺利开展。最高检应勇检察长强调：“坚持高质效办好每一个案件，努力实现办案质量、效率与公平正义的有机统一。”［1］这为刑事案件办理工作指明了方向。分案是办案的重要环节。分案机制的高质效运行是高质效办案的前提。基层检察院作为整个检察机关的基础，更应当重视分案机制的有效运行。但是，当前分案机制未能充分实现待办案件与检察人员的合理匹配，制约了案件高质效办理。因此有必要剖析基层刑事检察分案机制存在的现实难题，提出分案机制高质效运行的基本路径，服务保障高质效办好每一个案件。

一、基层刑事检察分案机制的价值意义和现实难题

当前绝大多数刑事案件承办人员由全国检察机关统一业务应用系统（以下简称“业务系统”）随机分案，少数重大疑难复杂案件由人工指定分配。这有效弥补了过去仅由人工进行指定分案的不足，同时也面临“案人不匹配”等现实难题。

（一）当前基层刑事检察分案机制的价值意义

1.是全面准确落实司法责任制改革的需要。分案机制规范了分案程序，推动检察人员依法履职、秉公用权，突出检察官办案的主体地位，让检察官在职权范围内对所办案件作出决定，对办案质量终身负责。

2.实现了分案的公平公正。分案机制为待办案件与检察人员之间搭建起一道“防火墙”，［2］在制度层面压缩了分案过程中权力寻租与滥用的空间，避免“人情案”“关系案”，确保检察权在法治轨道上运行。

3.优化了司法资源配置。一方面，随机分案既减轻人工分案压力，又能缩减原有分案程序，提高分案效率。另一方面，重大疑难复杂案件由人工指定分案，既能够对随机分案起到补充作用，又能够将专业的办案资源进一步优化集中。

（二）当前基层刑事检察分案机制的现实难题

目前，基层检察院承办的刑事案件存在着简易案件数量大而办案速度快、复杂案件数量少而办案速度慢等特征。但当前的分案机制无法较好适应这一特征，产生了“案人不匹配”等现实难题。

1.案件分配层面的现实难题。第一，随机分案未能考虑办案难度。业务系统主要将检察人员承办案件的数量作为考虑因素进行随机分案。这通常难以兼顾案件数量与办案难度的平衡，既可能导致不同检察人员之间工作量不均衡，又会使同一检察人员在同时承办简易案件与复杂案件时无法较好把握办案节奏，影响办案质效。

第二，指定分案标准尚未明确。对于指定分案中“重大疑难复杂”的判断要件，当前尚无明确规定。这往往导致不同检察院之间、检察院内部的检察人员之间难以区分重大疑难复杂案件与其他案件，进而不当扩展或压缩指定分案的范围，影响分案机制整体有序运行。

2.检察人员层面的现实难题。第一，随机分案无法考虑检察人员的综合素能。不同检察人员的业务水平、专业能力有所不同，而业务系统却无法进行针对性分案。这可能会使个别检察人员无法胜任其被分配的复杂案件或不擅长的专业类案件，进而影响办案质量与效率，甚至产生错案风险。

第二，检察人员变更程序并未明确。对于已被分案检察人员的变更，相关文件仅有原则性规定。在司法实践中，一般由各地检察院自行掌握。例如，有的检察院以检察人员出差或休假等理由更换承办人；个别检察院为变相延长办案时限更换承办人。［3］

二、基层刑事检察分案机制高质效运行的总体要求与实际探索

高质效办案是对办案质量、效率和效果提出的更高要求，蕴含着对办案质量、效率和效果有机统一的科学认知。［4］对此，应当在现有分案机制基础上，明确分案机制高质效运行的总体要求：一是质量层面。分案机制应当综合考虑案件承办难度与检察人员综合素能等因素，实现待办案件与检察人员的科学匹配，做到“案人相适”。二是效率层面。分案机制应当合理缩减分案程序，实现待办案件的快速分配。三是效果层面。分案机制应当既能落实繁简分流改革要求，实现“简案快办，繁案精办”，又能提高检察人员办案积极性与综合素能。

实践中已有基层检察院对此作出探索并取得一定成效。例如，山东省青岛市即墨区人民检察院综合案件与人员的多重因素，将案件由简到繁分为四级，并将检察人员分为四级办案组。在此基础上，由各组检察人员承办对应级别的案件。这提升了该院刑事速裁率与整体审结率，缩短办案期限，推动案件高效办理。

值得注意的是，由于各地检察工作实际存在差别，尤其是检察队伍的综合素能以及“数字检察”等技术应用水平存在不同，如果照搬其他地区经验做法，仅仅强调提升检察队伍综合素能或仅从技术层面优化业务系统，并不符合各地实际。此外，如果单纯强调对现有分案机制进行大规模调整，会耗费大量成本，无法适用于大多数基层检察院。因此，应当在现有分案机制的基础上，结合基层刑事检察工作实际，以“质量好、效率高、效果佳”为目标，探索出高质效、可推广、易操作的分案机制。

三、基层刑事检察分案机制高质效运行的基本路径

结合前述分析，可以将基层刑事检察分案机制设置为：综合案件承办难度将案件分为不同类别，同时结合检察人员的综合素能将人员分入不同办案组。在此基础上，通过业务系统将相应案件类别与办案组一一对应，对同一办案组内的检察人员原则上实行随机分案，如有重大疑难复杂案件则进行指定分案。这能够有效确保分案机制高质效运行，既让检察人员承办适合其综合素能的案件，保持良性办案状态，实现“案人相适”，又能够优化司法资源配置，通过繁简分流实现对轻罪案件的分轨道处理，提升轻罪案件诉讼效率，发挥检察院在推进轻罪治理现代化中的作用。［5］可见，将待办案件和检察人员进行科学分类与分组是分案机制高质效运行的关键。

（一）综合案件承办的难易程度实现“案”的分类

1.以罪名为基础要素进行初步分类。罪名是判断案件承办难度最直观的标准。例如，危险驾驶罪、交通肇事罪等案件办理难度大多情况下显然小于强奸罪、故意杀人罪等案件；涉黑涉恶犯罪、职务犯罪等案件的办理难度一般比普通伤害类犯罪案件大。因此，基层检察院结合办案经验便能通过罪名首先判断多数案件承办难度，从而将案件初步由简到繁依次分为简单、普通和复杂案件等类别。

2.综合案件其他要素适当调整案件类别中的罪名。第一，案件数量。某一罪名涉及的案件数量越多，往往意味着检察人员承办此类案件的经验越丰富。例如，检察人员对于危险驾驶罪、盗窃罪等常见罪名的文书起草、办案程序、讯问策略更为熟悉，办案质效也就越高。反之，检察人员对于恐怖活动类犯罪等非常见罪名的办案质效则相对较低。因此，基层检察院可以通过分析某一罪名涉及的案件数量占本院案件总数的比率，调整该罪名所在的案件类别。

第二，办案程序。不同办案程序对应的办案时间与工作量有所不同。基层检察院通过对比办理不同案件时适用相应程序的比率，便能大致判断办案难度与效率。例如，基层检察院对于适用简易程序、速裁程序比率较高的案件，可以适当下调相关罪名所处的案件类别难度；对于提前介入、退回补充侦查比率较高的案件，可以适当上调相关罪名所处的案件类别难度。

第三，案件事实与证据。事实与证据既是犯罪是否成立的根据，也是检察院决定是否批准逮捕、提起公诉、退回补充侦查等的判断要件。相较于案件数量与办案程序，事实与证据的判断较为复杂。基层检察院可以在前述要素基础上，结合相关案件适用证据不足不起诉、退回补充侦查，以及适用简易程序和速裁程序的比率，综合判断某一罪名涉及的案件存在事实不清或证据不足的比率，进而判断办案难度，调整案件类别中的罪名。

第四，犯罪数额与犯罪嫌疑人人数。在某一罪名涉及的案件中，犯罪数额越大或犯罪嫌疑人越多，办案难度相对越大，反之则相对越小。因此，基层检察院可以基于一个确定的数额或人数调整案件类别。例如，对于盗窃罪，基层检察院可以结合本地经济发展水平与办案数据设定一个犯罪数额，将涉案数额高于该设定数额的盗窃案件归于普通案件类别，反之则归于简单案件类别。

3.指定分案中“重大疑难复杂”的认定要素与程序。为避免指定分案范围的任意扩张或限缩，不能单纯依靠罪名或办案难度确定指定分案的范围，而是应当结合本院工作实际，从严把握、综合考虑以下要素：第一，严重损害国家利益或社会公共利益；第二，涉黑涉恶、涉信访、涉众；第三，造成重大人员伤亡与经济损失；第四，检察机关提前介入；第五，事实与证据认定、法律适用存在较大困难。

对于涉及上述一个或多个要素的案件，部门负责人或案件管理部门的人员将案件相关情况在业务系统中记录留痕，并交由检察官联席会综合讨论后，经分管领导审批决定是否需要指定分案。此外，由于指定分案在分案机制中仅起辅助作用，基层检察院可以根据本院实际决定是否将重大疑难复杂案件设置为专门案件类别。

（二）结合检察人员的综合素能实现“人”的分组

1.以检察人员的综合素能进行初步分组。检察人员的综合素能具体可以结合以下要素判断：

第一，年龄或工作年限。随着年龄或工作年限的增长，检察人员的工作经验、社会阅历通常也会增加，但是到达一定年龄后，由于精力、体力的下降，其业务能力可能受到影响。［6］因此，基层检察院可以先将新任检察官或新入职的检察官助理分配至承办简单案件的办案组，并且随着检察人员年龄或工作年限的增长，可以考虑将其提升至承办普通案件或复杂案件的办案组。对于年龄较大的检察人员，基层检察院可以结合实际适当将其下调至办案难度较低的办案组。

第二，办案专长与经验。对于职务犯罪案件、未成年人犯罪案件、电信诈骗类案件、侵犯知识产权犯罪案件等涉及某一专业领域或法律规定适用特别程序的案件，更需要具有相关办案专长与经验的人承办。对此，有必要设立若干专业办案组并将具有相关领域专长的检察人员分配至该组工作。例如，基层检察院可以设置电信诈骗类案件办案组，将熟练掌握计算机、大数据等专业技术的检察人员分配至该组工作；设置侵犯知识产权类案件办案组，将承办经验丰富或具有知识产权专业背景、理工科专业背景的人分配至该组工作。当遇有相关案件时，可以在该办案组内随机分案，或专门指定某一检察人员办理重大疑难复杂的案件。

第三，案件质量评查情况与检察人员奖惩情况。这类要素能够较为直观地反应检察人員的业务能力与办案质效。对此，对于案件质量评查情况较好或获得过相关荣誉的检察人员，可考虑将其提升至办案难度较高的办案组，反之则考虑将其下调至办案难度较低的办案组。

第四，检察人员的学历、担任的职务等要素也可以作为参考。

2.结合检察人员的主观意愿动态调整人员分组。对于办案积极性较高、自愿承办复杂案件的检察人员，可以结合其综合素能将其提升至办案难度较高的办案组，并考虑将其作为后备干部的人选；而对于不愿接触复杂案件的检察人员，可以考虑将其分配至承办简单或普通案件的办案组，承担与其意愿相符的工作。

（三）分案机制运行中案件类别与检察人员的变更

1.某一案件承办过程中的变更。第一，检察人员认为其承办的案件因难度较高而难以胜任或因疾病等自身原因无法继续承办时，可以在检察官联席会上提出更换承办人员的请求，由检察官联席会充分讨论并由部门负责人决定是否更换。

第二，随机分案后，检察人员发现其承办的某一案件可能涉及“重大疑难复杂”要素的，可以根据工作实际，经检察官联席会研究讨论并经分管领导审批后决定是否指定分案。

第三，变更理由及结果应当及时通知相关检察人员并在业务系统公示留痕。

2.整体机制运行过程中的变更。结合工作实际，基层检察院可以考虑以两个月、半年、一年为时间单位，统计分析时间单位内本院所承办案件中各类罪名的数量、适用程序、事实与证据等要素，并收集一线检察人员的反馈意见，对不同案件类别中的罪名进行优化，同时结合检察人员的综合素能与意愿适当变更其所在办案组。这既可以使分案机制更好适应高质效办案的需要，又能够确保检察人员在承办不同难度案件过程中得到锻炼，有效避免检察人员无法胜任案件或消极办案等情况发生。