以儿童为中心的社会投资策略:建设普惠托育服务体系的新思路

杨琳琳

(南京理工大学 马克思主义学院,江苏南京 210094)

社会投资取向的公共托育服务体系是21世纪以来福利国家社会政策改革的一个新转向。过去,福利国家政策焦点在于应对老年、疾病、失业等社会风险,福利分配焦点是有工作的人群,儿童处于社会政策关注的边缘位置。进入20世纪后半叶,福利国家正面临着以低生育率与人口老龄化为特征的第二次人口转型冲击〔1〕,新风险层出不穷。20世纪90年代以来,以儿童为中心的社会投资策略被适时提出,这项战略旨在通过增加儿童福利投资来提升生育率,是一项面向未来人力资本建设的经济增长战略,因其具有发展性、包容性和投资性等特点,受到福利国家的普遍青睐。从中国人口政策调整来看,从单独二孩政策、全面二孩政策到全面三孩政策,都反映了党和国家为了调整人口政策、优化生育结构做出的重大决策。增加对儿童的投资、完善普惠托育服务体系是实施三孩政策的重要配套之一,对于提升生育意愿、缓解养育负担能起到重要作用,是适应中国人口结构变化的必然要求。通过深入剖析以儿童为中心的社会投资策略的兴起与发展、国际实践现状与理论内涵,能为建设中国普惠托育服务体系,增强生育政策包容性提供借鉴,同时这也是回应“幼有所育”民生目标,适应中国人口政策调整、人口结构变化的题中要义。

一、以儿童为中心的社会投资策略的兴起与发展

(一)以儿童为中心的社会投资策略的提出与完善

以儿童为中心的社会投资策略是社会投资理论的重要内涵之一。社会投资理论起源于20世纪30年代,为了更好地解决当时的经济大萧条与少子化危机,瑞典的阿尔瓦(Alva)与米达尔(Myrdal)认为应将应对社会风险的社会政策看作是投资而不是成本,从而提出了结合经济要素形成的生产性社会政策。这一新型社会政策与劳动力市场和家庭的变化密切相关〔2〕。在劳动力市场方面,由于“后工业经济”结构转型造成劳动力市场的不稳定,社会保险体系与就业挂钩,大量失业群体无法被纳入建立在社会保险基础上的社会安全体系,同时就业者与失业者之间的差别待遇被深化,侵蚀了社会团结的基础。在家庭结构变迁方面,大量女性投入劳动力市场,建立在男性养家基础上的传统福利国家制度不再有效,家庭形态变迁与福利需求的失灵并存〔3〕,诸如养老需求、儿童照护需求等无法通过家庭得到满足,让现代福利国家陷入“不稳定均衡”的发展危机。

20世纪80年代,虽然众多福利国家进入福利紧缩时期,社会投资导向的积极福利政策却在萌生与不断发展。艾斯平-安德森(Esping-Andersen)提出了依据非商品化与分层化的社会民主主义、自由主义和保守主义的三种福利国家体制,并在此基础上,对非商品化中的社会投资理论与人力资本作用进行内涵扩展〔4〕。米基利(Midgley)在比较与分析再分配型福利国家与新自由主义福利国家不足的基础上,提出了发展型社会福利模式,认为社会政策兼具再分配与社会投资的功能,完善的社会福利体系有助于促进社会公平与社会发展〔5〕。 20世纪90年代,吉登斯(Giddens)提出了“第三条道路——社会投资国家”的理论,强调社会投资理论的三个重心:第一是福利保障应从消极的福利保障转向积极的教育投资;第二是“福利国家”应转变为“福利社会”,国家、个人和社会共同承担一部分责任;第三是责任与权利的统一与对等〔6〕。

进入21世纪,艾斯平-安德森提出了包括家庭友好型政策、积极的公共政策和完善的公共托育服务体系在内的“以儿童为中心的社会投资策略”(A Child-Centered Social Investment Strategy),提出以一种崭新的福利国家来取代传统福利国家〔7〕。杰森(Jenson)以“乐高典范”来形容社会投资理论下的儿童照护工作,认为儿童照护具有关注儿童父母就业、关注儿童未来发展和关注社会整体发展的三个特征〔8〕。2012年莫瑞尔(Morel)、帕利尔(Palier)和帕尔梅(Palme)出版了《迈向社会投资福利国家:思想、政策与挑战》一书,将社会投资与凯恩斯主义、新自由主义并列为西方福利国家的三种福利国家政策范式〔9〕。赫梅瑞吉克(Hemerijck)认为社会投资是一种新的社会政策范式,可通过人力资本、社会资本和经济资本投资进行社会政策上的“范式革命”,减少社会排斥和儿童贫困,进而增强经济和社会发展的可持续性〔10〕。

(二)以儿童为中心的社会投资策略的国际实践

以儿童为中心的社会投资策略经过诸多学者的充实与完善,得到众多福利国家的青睐。这些国家的社会政策逐渐关注到家庭照护与女性就业需求,通过公共托育服务,移除女性就业障碍,促进无酬照顾劳动商品化,使照顾者能获得相对的非商品化权利,这也让社会投资在照顾议题上与性别主张产生若干亲和性。

1998年社会投资作为社会政策战略出现在欧洲,2000年的“里斯本战略”明确提出社会投资政策应将经济、社会、就业政策整合,并互相强化〔11〕。《2006年世界发展报告》中高度重视儿童问题,并将“对儿童的投资”视为克服未来不平等现象的有力机制〔12〕。在社会投资理念影响下,福利国家也逐步发展儿童托育服务,德国、加拿大、美国和日本等国儿童照顾政策转向都呈现出“社会投资”模式〔13〕。欧盟在2013年出台了旨在解决共同问题、提升社会融合、促进劳动力市场参与和发展的《促进经济增长与社会凝聚的社会投资方案》,其重点政策主要集中在风险防范、政策干预、能力提升、社会服务与财税改革五个方面。2015年联合国儿童基金会开发的“儿童照顾发展”项目已经在19个国家和地区的23个地点进行实施,囊括生活、健康、营养、婴儿日托、早教等多个项目〔14〕。2015年经济合作与发展组织在《强势开端5:幼儿教育与照顾中的质量监测》报告中,将可及性、可负担性与高质量作为发展儿童托育服务的基本定位,旨在提供质优价廉的公共托育服务〔15〕。

二、以儿童为中心的社会投资策略的理论内涵

以儿童为中心的社会投资策略经过艾斯平-安德森、米基利、吉登斯等众多学者的充实与完善,形成了以包容性作为逻辑起点,以家庭友好型政策、积极的公共政策和公共托育服务体系作为投资策略,以社会多元参与作为实践路径的理论体系,并在众多福利国家得到实践,取得了提升生育率、减轻女性照顾负担等积极成果。

(一) 逻辑起点:更注重包容性的价值体现

社会投资理论认为社会政策兼具再分配与投资的功能,即社会政策也是生产力要素之一,社会投资理论也是一种积极福利理论,以实现社会公平公正为目标。这一理论突破了传统社会政策范式的工具理性,主张经济政策与社会政策相协调、社会公平与社会发展相促进、能力提升与资产积累相包容。

社会投资理论本质是发展型社会政策,将社会政策与经济政策有机联系起来,在经济方面旨在实现经济可持续增长、国家竞争力逐步增强;在社会目标方面旨在增强全体社会成员的可行能力,实现个人自由发展,促进社会发展与经济增长相协调、相包容;在儿童未来发展方面,通过公共托育服务体系的建构首先保障儿童的基本生存权,其次保障儿童的未来发展,既要保障儿童权利上的公平,又要促进儿童健康成长,即儿童权利公平与未来发展相包容。质言之,社会投资旨在获得包容性的社会效益,通过人力资本投资和社会资本投资,实现个人能力提升与资产积累的双重目的,达到社会包容性发展与经济的可持续增长,进而促进整个社会的进步与经济的总体增长。

(二)投资策略:更重视福利回报的价值取向

1.以家庭友好型政策促进生育

艾斯平-安德森认为要提高生育率,需要政府采取积极的公共政策支持女性就业,保证工作与生活的平衡,儿童早期教育投资能够在儿童未来成长中获得可观的个人和社会回报。传统福利国家采取经济支持来刺激国民生育,但是收效甚微。在社会投资理念影响下,欧洲国家开始建立起包括慷慨的带薪育儿假、可及性较高的公共托育服务与女性友好就业政策在内的家庭友好型政策体系,以促进家庭生育。家庭友好型政策有助于职业母亲平衡工作与就业的关系,完善的带薪休假促进了男性分担育儿责任,优质低廉的公共托育服务体系减轻了家庭照顾负担。

2.以公共政策保障儿童发展

儿童认知能力与其社会阶层相关,儿童家庭所属的阶层影响儿童早期发展。不同社会阶层拥有的社会资源、资本总量存在较大差异,收入分配高度不平等的社会将直接影响儿童早期投资获得的收益,为贫困代际传递提供便利,因此公共政策必须注重保障儿童受教育机会的均等性,最大限度减少家庭阶层对儿童未来发展的影响,同时这也有助于消除儿童贫困。瑞典作为社会投资国家的典型代表,着力建构完善的公共托育服务体系,用以强调和保障儿童早期教育的公平性;美国提倡的“启智”计划则旨在保障贫困儿童平等接受教育的权利。对于儿童家庭而言,国家将无薪育儿假改成有薪育儿假的积极措施,促进了更多职业母亲参与儿童早期教育与发展,也鼓励了更多儿童的父亲共同承担育儿责任。

3.完善儿童托育服务体系

儿童早期干预计划能够获得积极的回报,如英国工党政府的“确保开端计划”就是受到社会投资理念影响,为所有贫困家庭提供托育服务。儿童照顾作为儿童福利的核心问题,国家在建设公共托育服务体系的过程中需要权衡服务质量与服务收费的关系,因为服务的成本问题将意味着不断增加的财政压力,如何在家庭负担得起的前提下提供优质的服务是国家需要重点考虑的问题。瑞典慷慨的公共服务体系得益于地方政府独立的财税体系,而美国为了解决这一问题则是几乎通过完全商业运行的系统来保障托育服务体系足够大的覆盖范围,因此为了完善儿童托育服务系统,对照顾支出要有明确的财务预算。完善带薪育儿假和覆盖面较广的公共托育服务体系在消除社会不平等上起到积极作用。

艾斯平-安德森认为通过建构以儿童为中心的社会投资策略,可以有效促进女性就业,通过投资人力资本增强个人资本存量,构建家庭友好型政策增强家庭功能与抵御风险的能力。而将儿童放在投资的第一位,可以保证儿童平等发展的机会,增强儿童未来应对社会风险的能力,增加儿童人力资本投资以增加国家未来竞争力、促进社会融合。建设积极的公共政策与公共托育服务体系,促进有质量的福利改革,能实现儿童早期托育服务投资在整个生命周期内的乘数化回报。如图1“社会投资的生命周期乘数”所示:普惠性高质量的儿童早期照顾与教育有助于增加儿童未来高等教育的可得性与可及性→接受高等教育的儿童能够获得较高的就业率→这种高就业率有助于实现家庭生活—工作的平衡和实现女性较高的就业参与率→进而缩小儿童之间的贫困差距→提高社会整体养老金积累→切断贫困的代际循环→实现积极老龄化。所以说,投资儿童能够在未来获得较高投资回报率,即“投资儿童”就是“投资未来”。

图1 儿童早期投资的生命周期乘数〔16〕

(三)实践路径:社会多元主体参与

社会投资理论主张从“福利国家”到“福利社会”的多元主体参与,将原有国家责任分担给多元主体,充分发挥社会力量,以更好应对风险。正如吉登斯所言,“公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种积极的福利做出贡献,而且它还有助于财富的创造”;“社会民主主义者必须改变福利国家所蕴含的风险与安全之间的关系,以形成这样一个社会,在政府、企业和劳动力市场中的人是负责的‘风险共担者’”,从“福利国家”转向“福利社会”。因此社会投资理论在实施层面通过社会投资增强个人、家庭与社会等多主体的参与能力,以促进福利社会更好地参与福利供给。

社会投资理论重视发挥家庭功能,增强家庭支持,促进家庭参与。“向儿童投资”不仅投资于儿童自身,还应对儿童生活的家庭进行投资,跳出儿童完全由家庭供养与照顾的思维定式。因为代际传递的存在,父母的人力资本赤字会影响儿童人力资本储备,家庭贫困与家庭结构会影响儿童的心理发展,所以国家应尽力破除家庭层面的不公正因素对儿童未来发展的消极影响,尽力避免家庭的消极因素可能导致的儿童贫困与儿童差距。国家建设完善的家庭友好型政策体系对家庭进行支持,通过完善照顾时间政策增强以血缘与亲缘关系为纽带的社会资本;完善经济支持,以低保或者救助的形式为贫困家庭提供经济资助,增加家庭的经济资本;开发以社区为依托的公共托育服务体系,促进全社会共同育儿氛围的形成。

社会投资理论主张通过积极的社会建设促进社会参与。“社会”包括社会组织、社区、社会工作者等,投资儿童、支持家庭、发展社会是社会投资策略的核心所在。应最大限度挖掘社会潜力,支持社会组织和社区发展儿童服务项目,支持社会工作者参与儿童照顾,促进儿童机构照顾和社区照顾的协调、健康发展。积极的社会建设是对社会问题的“预先防范”与“上游干预”,通过提升家庭成员的就业能力来增加个体从市场获得收入的能力。以社会投资为基础,以社会建设为媒介,从社会领域扩展到经济领域,从社会政策发展到经济—社会政策联动,将“以收入为本”的传统社会政策领域拓宽到“以资产为本”,通过个人资产的积累联动家庭和社区的共同发展,最终带动整个社会的中长期持续性发展。

三、以儿童为中心的社会投资策略在中国的实践现状

以儿童为中心的社会投资策略坚持更为包容的价值体现,以家庭友好型政策促进生育、以公共政策保障儿童早期发展、完善儿童托育服务体系,从而体现更为重视回报的价值取向。从中国儿童福利发展来看,儿童优先理念逐渐上升至国家战略层面;在制度层面,在儿童福利政策设计和实践中,社会投资理念已经得到一定程度的践行;在实践路径层面,市场、社区与企业已经在不同程度上参与到托育服务供给中,可以说多元主体参与普惠托育服务已经具有了可操作性。

(一)战略层面:儿童优先理念逐渐上升至国家战略层面

儿童优先的具体内容包括保护儿童权利、促进儿童发展等各方面,在相关法律规定和政策制定、资源分配、福利供给、社会环境、法律保护等各方面,都秉持将儿童发展特点和儿童需要作为优先考虑的依据。儿童优先并不仅是一句口号,在中国儿童福利政策相关文本中,儿童优先的理念已经得到一定程度的实践。中国于1991年12月经过全国人大常委会的正式批准,成为《儿童权利公约》的缔约国。宪法明确规定国家保护婚姻、家庭、母亲和儿童,父母有抚养教育未成年子女的义务,禁止虐待老人、妇女和儿童。国务院制定的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》,将“儿童优先”作为文件制定的首要原则,提出“在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面优先儿童的利益和需求”,并从儿童健康、儿童教育、法律保护和环境四个方面提出了儿童发展的主要目标和政策措施。

进入新时代以来,党和国家站在新的历史起点上,从战略高度对促进儿童健康成长与发展进行了一系列的部署。时任国家总理在2016年11月的第六次全国妇女儿童工作会议上强调,政府在公共政策制定和实施过程中做到“三个优先”,即“儿童教育优先发展、儿童健康服务优先供给、儿童福利优先保障”;党的十九大报告提出七项新民生要求,“幼有所育”排在首位;2019年5月出台的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,明确了建设婴幼儿照护体系;2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称“十四五规划”)提出“发展普惠托育服务体系,健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”,明确2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数可达4.5个的发展目标。2021年5月,《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出“优化生育政策”“实施三孩生育政策及配套支持措施”,包括“发展普惠托育服务体系”“降低生育、养育、教育成本”等;党的二十大报告提出,优化人口发展战略,建立生育支持政策体系,降低生育、养育、教育成本。这些都成为新时代促进儿童全面发展的出发点和落脚点。这也反映保护儿童、照顾儿童已经成为社会关注的焦点。

(二)制度层面:托育服务政策的频繁出台

在经济转型期,受到家庭结构与功能变化、社会结构变迁等因素影响,社会服务进入快速发展期,以社会保险为主的社会保障结构逐渐转向“社会保险+社会服务”的新结构。随着社会服务的完善,适度普惠型儿童福利制度得到快速发展,儿童保护、权利保障、儿童优先的理念逐渐渗入政策话语体系中。在幼有所育目标下,3岁以下婴幼儿照护服务体系迅速发展,成为促进儿童发展的重要推动力,社会服务逐渐成为国家全面提升社会福祉的一个重要途径和手段。

2010年之后,国家开始进行适度普惠型儿童福利政策试点建设,儿童照顾问题重新进入政策议程。特别是党的十九大报告中“幼有所育”的提出,儿童托育服务成为儿童福利政策的核心,2018至2022年间中央和地方政府相继出台多项儿童托育服务体系建设意见,2019年也被称为“儿童托育服务的元年”。国家层面政策重点在于提供指导性建设意见,出台了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》《托育机构设置标准(试行)》与《托育机构管理规范(试行)》《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》《托育机构保育指导大纲(试行)》《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》等重要文件;地方政府层面,2018年4月上海率先出台了托育“1+2”政策,紧接着四川、湖北、内蒙古等出台了婴幼儿照护服务体系建设意见,2019年5月杭州下城区发出第一张3岁以下托育机构的民非登记证。可以说从中央到地方,都已经将3岁以下婴幼儿照护服务体系建设提上政策议程,普惠托育服务体系发展迎来春天。

但是,从托育服务政策顶层设计来看,目前托育服务政策分散于教育、人口、就业等多个政策领域中,尚未形成体系。国内现行有效并直接涉及托育服务的政策主要分为三类:国家法律法规、国家部门行政法规和纲要规划,缺乏一个高屋建瓴系统性、综合性、具有法律效力的《儿童照顾法》或者《儿童福利法》来统领这些政策,这一重量级法律的缺失让原本就散落在各个领域内的政策难以统一,协调起来也极为受限。已有托育服务政策以“意见”“办法”“通知”类政策文件为主,顶层设计层次不高、政策执行力度不强。以行政法规为主的托育政策困于较低的立法层次,多在各个部门的权限内施行,保障力度和操作力度都有限。

(三)实施层面:普惠托育服务的多元探索

在中央政策引领下,全国各地开始探索发展普惠托育服务的多元形式。江苏省南京市在统筹社区托育资源的基础上,推广了“1+1+N”托育服务模式,逐渐形成“政府+社会”两条腿走路的发展模式;四川省成都市在整合基层医疗资源基础上,建立起基层医疗机构、托育机构和家庭社会的“三位一体”普惠托育服务新格局,探索“医育结合”的托育服务模式;上海市以幼儿园为托育阵地,初步构建形成以幼儿园托班为主体,普惠托育资源为主导的托育服务体系,促进普惠托育服务资源不断增量扩容。

1.南京:探索出“1+1+N”普惠托育服务模式

江苏省南京市是国内首个将儿童优先发展纳入政府工作的城市。自2011年以来,南京先后出台包括托育服务实施方案、托育机构管理办法、托育服务设施建设方案和托育服务“十四五”发展规划等方面文件20余个,为普惠托育服务的高质量发展提供了有力的政策支撑。2023年,南京入选第一批全国婴幼儿照护服务示范城市名单。

南京在实践中依托社区推广了“1+1+N”托育服务模式,即1个区级指导中心、1个街道指导站(社区中心站)和若干个社区亲子室组团,探索并建立了“政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与”的工作机制。2022年南京已建立起包括1个市级婴幼儿发展指导中心、13个区级婴幼儿发展指导中心、46个街道(镇)婴幼儿发展指导服务站、557家社区(村)亲子活动室在内的四级服务体系,完善依托家庭、社区和机构的“三位一体”服务网络,促进育儿园、亲子园、看护点的规范发展。在政府宏观指导、社会广泛参与、市场积极运作的共同配合之下,南京初步形成了以民办育儿园和亲子园为主渠道、公共普惠性服务为补充的多元化、多层次托育服务体系;逐渐形成“政府+社会”两条腿走路的发展模式,积极促成多元主体协作参与普惠托育服务体系建设。

2.成都:探索出“三位一体”普惠托育服务新格局

四川省成都市将“幼有所育”视为衡量城市幸福指数的重要标准,普惠托育服务是其营建全龄友好包容发展的重要内容,且在着力解决“不愿托、托不起、托得远”等问题上不断发力。成都着力完善托育服务政策体系,强化托育服务监管体系建设,加强托育相关专业建设,让托育服务更加普惠化、专业化、便捷化、优质化。

2023年,成都共有提供托育服务的机构1609家,总托位数7.8万个,每千人口托位数3.67个,入托率8.5%。目前构建了基层医疗机构、托育机构和家庭社会的“三位一体”普惠托育服务格局。在基层医疗机构层面,2021年建立并全面推行“医育结合”的健康管理员制度,从托育机构所在的基层医疗机构选拔健康管理员。在托育机构层面,为了解决托育机构可及性差的问题,以公建民营、购买服务等形式建设“蓉易托”社区智慧托育中心,依托社区综合体等公共服务设施修建而成,将托育中心开到社区里面,让居民享受到更加便捷优质、收费低廉的托育服务。在家庭社会层面,鼓励示范性托育机构领办家庭托育点,探索出“1+N”服务新模式,即由一个示范性托育机构作为“1个”领办社区,领办“N个”家庭托育点,极大提升了托育点的规范性和专业化。

3.上海:构建普惠多元的托育公共服务体系

2018年4月,上海率先出台了托育“1+2”的政策文件,包括《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下托儿托育机构设置标准》,在探索托育服务方面成为先行者。为了满足人们群众日益增长的托育服务需求,上海市实施“新增普惠性托育点”为民办实事项目,促进普惠托育服务资源不断增量扩容。

依托“1+2”文件,上海积极构建普惠多元的托育公共服务体系。2022年,上海开设托班的幼儿园接近1000个,占幼儿园总量约60%;共有托育服务机构1309个,提供托位5.8万个,其中普惠性托育机构863个,占托育机构总数的66%。上海已经初步构建形成以幼儿园托班为主体,普惠托育资源为主导的托育服务体系。上海积极打造普惠为主的资源供给系统,已建公办幼儿园有条件地开设托班,鼓励民办幼儿园开设普惠性托班,同时鼓励社会力量积极办托,探索企业特色办托,推动全社会共同支持和参与育儿事业。如爱心妈咪小屋、职工亲子工作室、大飞机金科托育园、大飞机梦栖托育园等,为职工子女提供普惠性托育服务。在社区普惠托育服务建设方面,开始探索嵌入式、标准化社区“宝宝屋”服务,让家长不出小区就可以享受到普惠托育服务。“家门口的宝宝屋”作为上海民心工程,在有效整合社区托育需求、盘活社区托育资源、优化社区设施资源配置等方面起到积极作用,形成了样态多元的临时性托育服务站点。

在中国儿童福利政策的设计与实践中,“儿童优先”与“向儿童投资”的理念并存,并在适度普惠型儿童福利制度和婴幼儿照护服务体系的建设中不断得到彰显与践行;从社会服务发展来看,市场、社区与企业多元主体参与供给服务已经成为重要趋势,建立在多元主体参与基础上的多元供给模式初见端倪,可以说以多元参与、多元投资发展儿童托育服务在实践层面已经具有了可行性。但是,从目前具体实践来看,儿童优先理念虽然已经上升到国家战略层面,有关儿童早期发展、托育服务的顶层设计却层次不高,在具体实施进程中有所受限;频繁出台的托育服务政策在促进地方政府积极推进普惠托育服务中起到推动作用,在服务具体细则和部门分工上却存在界定不清问题;市场、企业、社区等多元参与供给普惠托育服务已经成为趋势,然而尚未形成多元托育主体协同机制,不同主体之间职责划分不清。以儿童为中心的社会投资策略为“普惠托育服务扩容”“增强生育政策包容性”的国家战略提供了包容性、多元性、投资性的系统启示,如何坚持儿童优先理念,系统完善普惠托育服务体系将成为“全面三孩政策配套支持措施”的重要组成部分。

四、以儿童为中心的社会投资策略对完善普惠托育服务体系的启示

社会投资理论建构了“以儿童为中心”的理念,形成了以国家作为主导者、以社会多元投资作为手段、以普惠托育服务体系作为工具、以促进儿童与其家庭包容性发展为目标的实践路径。而实现“幼有所育”的根本依托在于国家投资建设完善的公共托育服务体系,在包容性理念下保障所有儿童都能享有公平的托育服务与教育服务,可以说社会投资理论的实现路径与我国“幼有所育”政策不谋而合。这一建构思路与我国宏观层面倡导的“发展普惠托育服务体系”“增强生育政策包容性”等发展战略相吻合,也将成为“全面三孩政策配套支持措施”的重要组成部分。因此,在总结社会投资理论思想、借鉴福利国家发展经验的基础上,可以不断探索和优化以儿童为中心的社会投资策略在中国的实践路径。

(一)战略层面:提升托育服务顶层设计,强化政策刚性

从儿童托育服务顶层设计来看,目前国内现行有效并直接涉及儿童托育服务的政策主要分为法律法规、行政法规和纲要规划三类,并且多以“通知”“指导意见”“发展纲要”为主,政策的刚性不足。贯彻儿童优先理念,并将其提升至国家战略层面,需要提升托育服务顶层设计,强化政策刚性,让托育服务的发展有法可依、有章可循。

1.提升制度刚性

法律具有“刚性化约束”的特征,国家要发展普惠托育服务,需要健全托育服务相关法律,通过法律形式保障普惠托育服务的推进与实施。2020年9月7日,《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》一经推出,就引起社会广泛关注;2023年6月2日国务院常务会议召开,讨论并原则通过《中华人民共和国学前教育法(草案)》,这一法律将成为学前教育工作保障的重器,在推进儿童照顾与教育立法方面也起到积极推动作用。2020年10月17日新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》中新增了“网络保护”和“政府保护”章节,强调国家和政府在营造儿童健康成长良好社会环境中的主体责任。2023年3月,国家卫生健康委员会发布《家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。因此在提升制度刚性方面,可以在《中华人民共和国母婴保健法》中增设专门的“儿童保健”章节,增加“促进儿童托育与早期教育相结合”等表述;也可以参照《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》增设《儿童福利法》或者《儿童教育与照顾法》,以“教育照顾”的理念,将家庭照顾、托育服务、学龄前儿童学校时间范围之外的教育保育服务一并纳入《儿童教育与照顾法》范围内,用以填补与满足家庭与学校教育无法满足的照顾需求。

2.制定服务实施细则

提升制度刚性在于为普惠托育服务搭建更坚实的支持基础,在这一基础之上具体落实托育服务还需要制定完善的实施细则,实现实施准则的精细化。其一,政府部门的职责分解与权责细分。2019年5月发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》,对国家发展改革委、教育部、民政部、公安部、财政部等17个部门的工作进行了分解与部署,但仍是从宏观层面进行的粗略分工,文件中常出现“予以支持”“多渠道多形式”等字眼,存在分工不细致、权责界定不清楚、缺乏协作机制的缺陷。因此,需要进一步细化分工,精确界定每项工作的牵头部门与相对应的工作权责。其二,规范托育服务行业标准。目前中国托育服务仍是以市场照顾为主,在家庭无法满足照顾需要前提下,市场是重要补充。《托育机构设置标准(试行)》没有具体说明托育服务内容与职业标准,对托育机构的星级评定标准没有统一标准,因此需要尽快出台相关的托育服务行业标准,规范市场照顾的发展。

3.增进多渠道财政支持

儿童托育服务是公共服务体系的重要组成部分,国家发挥在托育服务中的主导作用,需要给予充分的财务支持,并通过财务激励的手段培育与促进其他照顾主体的积极参与。其一,增加直接财政支出。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出“将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划”,因此在0-3岁儿童的托育服务支出方面,无论国家还是地方财政预算都需要进一步提升儿童托育服务在内的民生性支出比重,针对儿童托育服务进行专门的财政列支与预算,设立婴幼儿早期发展专项资金,实行专款专用,确保包括公共托育服务在内的儿童福利的稳定财政支持。其二,优化财政补贴。儿童照顾补贴是政府对儿童福利事业的财政投入的重要表现。就目前来看,政府的财政补贴仍是以“供方补贴”方式为主,即针对儿童托育服务的供给方,比如针对照顾机构的托位补贴、房租补贴,或者是评上普惠托育机构的一次性综合补贴等。而公共托育服务具有普惠性倾向,单一“供方补贴”机制存在潜在的低效倾向和资金挪用风险,因此,政府需要进一步优化补贴方式,根据儿童家庭的不同情况,探索出针对不同对象的分门别类的照顾补贴标准与方案。

(二)制度层面:完善托育政策、建构普惠托育服务体系

艾斯平-安德森提出的以儿童为中心的社会投资策略,主要包括建设家庭友好型政策帮助职业母亲平衡工作与生活关系,完善照顾时间政策,以慷慨的带薪休假促进男性分担育儿责任,建设优质低廉的公共托育服务体系以减轻家庭照顾负担、促进家庭生育〔17〕。因此以儿童为中心的托育支持体系以积极的时间政策、经济支持政策与公共托育服务体系促进国家高质量的福利改革,实现儿童早期托育服务投资在整个生命周期内的乘数化回报。

在时间支持方面,鼓励照顾时间在性别之间、代际之间、单位和雇员之间共担。在性别层面,通过引入与合理设置育儿假、引入父亲假与延长男性陪产假,鼓励男性与女性共担儿童照顾责任。在代际层面,祖辈是儿童照顾的最重要助力者,需要创造更有利于祖辈照顾儿童的政策环境,如设置“先照顾、后工作”的弹性延迟退休制度〔18〕。在单位层面,鼓励制定照顾友好型导向的工作场所政策,让员工可以更好兼顾工作与育儿。在经济支持层面,国内已有部分城市开始试点育儿补贴金,在个人所得税专项附加扣除中也已经将3岁以下婴幼儿照护纳入,国家层面可以合理设置面向家庭的照顾津贴与托育费用补贴制度,增加针对企业的经济支持与税收减免优惠。在服务支持层面,以多元托育服务供给主体为依托,建设多种类型的托育机构,适时引入市场与社会组织。

(三)实施层面:构建多元托育主体协同机制

以儿童为中心的社会投资理论反思了原有家庭照顾为主的传统范式,跳出了儿童完全由家庭养育的惯性思维。社会投资理论主张多元性,以“福利社会”作为理念,以普惠托育服务体系为媒介,建设包容国家、家庭、社区、市场、社会组织在内的多元参与、责任共担的多元主体协同机制。

首先,在多元主体协同机制中,国家承担服务供给的首要责任。国家在多元主体协同机制中的作用在性质上与家庭、社区和市场是不同的,因为国家不仅是服务的提供者,还是服务的决策者,需要明确界定国家、家庭、市场与社会在普惠托育服务中的角色定位与相对应的责任边界,即国家是“元治理者”。积极的国家扮演以下角色:其一,积极投资者角色,从消极福利到积极福利,国家实现了从消极救助到积极投资的转变。国家以完善普惠托育服务体系、增进社区建设为主要方向,目的在于完善公共服务体系、促进社会融合。其二,出资者身份,在服务构建过程中,国家充当财政供给角色,在服务输送中采取多元供给方式,以提升福利效能。其三,政策制定者身份,发挥着统筹规划与引领者的作用,以完善的托育政策支持规范多元托育主体的行为,实现服务的有效供给。

其次,家庭充当核心角色。家庭是满足儿童照顾需要、解决照顾问题的最好切入点,其中的关键在于增加家庭照顾资源、增强家庭照顾功能,从传统的“家庭支持”转向“支持家庭”。以儿童为中心的社会投资策略主张投资家庭与投资儿童,为家庭提供一套以儿童为中心、家庭为核心的就业保障和托育服务体系,具体包括保护儿童发展、支持家庭照顾,帮助家庭成员实现工作与家庭、工作与育儿的平衡,重视儿童的早期预防与早期干预〔19〕。如需要完善家庭时间支持政策,促进夫妻间更加合理地分担照顾责任,积极促进女性就业,夯实家庭照顾功能,增加家庭社会资本;完善经济支持政策,增强家庭经济资本;开发与建构以社区为依托的公共托育服务体系,促进全社会共同育儿氛围的形成。

再次,社区发挥着重要依托作用。社区是托育服务的承接者,连接着政府与家庭,同时也是输送托育服务的主要对象。社区作为家庭的地域共同体,同时也是服务共同体,社区蕴藏着最丰富的人力资源、物力资源等,社区建设能为家庭提供一个良好的、支持性的社会环境。构建多元主体协同机制,社区是普惠托育服务的需求整合平台、资源落地平台、空间建设平台和组织管理平台。社区在有效整合托育资源的基础上,开发与完善社区婴幼儿照护服务体系、社区“照顾妈妈”服务、“喘息服务”、家庭托育点建设,探索“一老一小”养老托育服务的有效衔接,通过服务输送培养社区居民的自治与互助意识,孵化、培育与引导社区居民实现社区托育服务的自治。

最后,市场发挥着重要补充作用。在国家建设普惠托育服务体系、社区托育服务体系的背景下,市场可以为家庭提供价廉质优的托育服务、给予家庭更多的照顾选择与便利。促进质优价廉市场托育服务的发展需要国家进行税收优惠与财政补贴,在托育服务的上、中游产业进行财政补贴与政策倾斜,鼓励非营利托育服务机构的发展,建立非营利托育服务机构注册、登记、审批一体化平台,培养专业托育人员队伍;鼓励通过市场化方式,采取公办民营、民办公助等多种方式,在就业人群较为密集的地方鼓励企业以联合举办的形式建立儿童托育机构。