政策工具视角下我国家庭教育政策的回顾与展望——基于1996—2022年的政策文本分析

安 红 陈 映

(贵州师范大学 教育学院,贵州贵阳 550025)

一、问题提出

党的二十大报告明确提出“我们要健全学校家庭社会育人机制,加强家庭家教家风建设”〔1〕。家庭教育作为教育的起点和基石,是建设高质量教育体系的重要组成部分,也是落实立德树人根本任务的关键一环。自新中国成立以来,国家颁布了一系列有关家庭教育的政策文件,不断推动家庭教育稳步前行。1996年全国妇联、国家教委颁布《全国家庭教育工作“九五”计划》,它是我国第一次专门针对家庭教育的工作目标、具体措施、组织保障和检查评估等颁布的政策文件,也是我国首次提出家庭教育五年计划。自此,我国陆续出台一系列专门针对家庭教育发展规划的政策性文件,为家庭教育高质量发展提供了方向指引和政策支持。然而,政策文本的制定不代表政策价值的生成和政策目标的达成〔2〕,家庭教育高质量发展的定位与方式和相关政策是否有效执行紧密联系。当政策制定完成后,影响政策有效执行的关键因素就是能否选择恰当的政策工具〔3〕。通常认为,政策工具(或治理工具)指政府可以用来实现某种政治目标的手段〔4〕,分析政策工具的使用现状能体现决策者对政策目标群体行为准则的宏观调控。当前,政策工具理论在教育政策研究中愈发成熟,然而我国关于家庭教育政策的研究主要聚焦梳理历史演变和阐明未来路向,有学者分析改革开放以来我国家庭教育政策的行动逻辑〔5〕,探查我国家庭教育40余年的历史进程与未来展望〔6〕,也有学者分析新中国成立以来家庭教育政策的演进特征与进路选择〔7〕。总体而言,学界持续关注我国家庭教育政策动向,力图回答新时代家庭教育高质量发展这一时代命题。然而,已有研究鲜有从政策工具视角回溯我国家庭教育政策的发展历程,分析政策的执行方式与内容要素。鉴于此,本研究基于政策工具理论视角,以1996年至2022年国家发布的专门性家庭教育政策文件为研究样本,通过构建政策工具和政策要素二维分析框架,系统梳理我国家庭教育发展的定位与方式,挖掘存在的问题并提出优化建议,以期为我国将来制定家庭教育高质量发展相关政策提供参考。

二、研究设计

(一)研究方法与数据来源

内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法,主要从统计数据中得出定性结论〔8〕,运用该方法能挖掘家庭教育政策文本潜在的深层语义,揭示政策内容的结构。本研究选择1996年至2022年国家发布的16份与家庭教育直接相关的政策文件(见表1),借助Nvivo 12.0质性研究软件对16份文件的全部内容进行分析,力图描绘我国家庭教育发展的定位与方式。

表1 家庭教育政策文件

(二)理论基础与分析框架

政策目标是公共政策所欲达成的状态,任何政策目标的实现都依赖于一定的政策工具〔9〕。已有关于政策工具分类的研究已趋于成熟,本研究对标我国家庭教育发展的政策目标,结合各类政策工具的特点,最终参考麦克唐纳和埃尔莫尔〔10〕、施耐德和英格拉姆〔11〕的政策工具理论,将命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具和劝诫型工具设为横向X维度,把16份政策文本中的内容要素设为纵向Y维度,建立 X—Y二维分析框架(见图1)。

图1 家庭教育政策工具二维分析框架

1.X维度:政策工具

家庭教育政策文件主要使用了五种类型工具:①命令型工具,是目标群体必须遵守和服从的规则,具有强制性和命令性,主要用于改变政策对象的行为规范,常以“必须”“应该”“不得”“禁止”等文本表述出现,包括强制命令、规则要求和违规惩处;②激励型工具,是一种短期的资源调整分配方式,为政策对象提供财力支持等,以鼓励其采取某项行动,常以“赞赏”“奖励”“表彰”等文本表述出现,包括资金投入、政策优惠、表彰奖励;③能力建设型工具,是政府长期投入人员培训、基础设施、信息资源等以保障和推动目标群体能力提升的措施;④系统变革型工具,指当旧体制不能适应政策对象时,在个体和机构之间进行权力转换,强调整个机制和制度的转变,这是一种权力责任的再分配,包括体制改革和资源重组;⑤劝诫型工具,是政府传达的一种信号,主要以形成舆论氛围、引导鼓励、宣传普及等形式表明政府期望,目的是引导政策目标群体改变某些偏好和行为,潜移默化地影响政策对象形成某种价值观念〔12〕。分析家庭教育政策文本中政策工具使用频次,描绘政策工具组合的历史性变迁,能反映政府的选择倾向,有助于剖析家庭教育政策背后的价值取向及未来发展〔13〕。

2.Y维度:政策要素

政策工具的使用虽然能直观呈现政策决策者的选择偏好,揭示家庭教育政策目标所采用的手段和方式,但难以体现家庭教育政策文本中蕴含的内容特征和深层价值。为更加精准描绘政策工具的应用情况,本研究深入分析16份家庭教育政策文本,将Y维度剖析为思想与组织、家长培训、队伍建设、经费制度、推广宣传、保障机制六个政策要素指标。具体而言,①思想与组织主要指政府对家庭教育引领监督、检查指导、主要任务、规范管理、责任分配及实现目标等方面的规定;②家长培训主要涉及办好家长学校、提供理论指导、开设家教课程、加强教材建设等以提升家长育儿能力为目的;③队伍建设是家庭教育发展的核心,指政府采取开展经验交流、组织人员培训、成立家教指导中心、建立教师继续教育指导机构等措施,培养一批具有专业知识和教学水平的专、兼职队伍,用于开展家庭教育指导工作,进而提升家长培训的效率;④经费制度涉及政府提供财力支持、给予资源保障、筹措社会资金,将家庭教育业务经费纳入财政预算,为开展家庭教育相关工作提供经费保障;⑤推广宣传体现为利用媒体传播正确的家庭教育观念、成功的育儿方法和经验,普及儿童身心健康发展的科学知识,营造支持家庭教育舆论氛围,提高全社会对家庭教育的重视程度;⑥保障机制是政府为规范管理各级家长学校、各类家庭教育指导机构而建立的保障体系,具体包括评估方案、检查指导、考核制度等内容,以确保家庭教育政策目标和规划全面落实。

(三)政策文本编码

基于二维分析框架对研究样本进行编码:①X维度:命令型工具为A,激励型工具为B,能力建设型工具为C,系统变革型工具为D,劝诫型工具为E;②Y维度:思想与组织为a,家长培训为b,队伍建设为c,经费制度为d,推广宣传为e,保障机制为f;③编码格式:使用“X/Y维度编码—政策发布年份—具体条款”格式,如1996年发布的《全国家庭教育工作“九五”计划》,第一个命令型工具编码为“A-1996-1”,第一个家庭教育政策要素编码为“a-1996-1”。

三、数据分析

(一)X维度:政策工具分析

1.不同类型政策工具使用情况

政策工具年度分布频次显示(见表2),家庭教育政策工具使用不均衡。在五种政策工具类型中,能力建设型工具使用频次最高,占44.48%;命令型工具使用频次略低,占38.97%,;随后依次是劝诫型占10.69%、激励型占5.17%;系统变革型使用频次最低,仅占0.69%。五种类型政策工具的选择倾向表明,决策者偏好使用能力建设型与命令型工具推动家庭教育事业发展,即通过规则要求、组织培训、资源提供的方式使政策执行主体开展政策行动。

表2 政策工具年度分布频次

第一,命令型工具占38.97%,频次较高、波动较大。从命令型工具使用频次看,在政策制定过程中占主导地位,并且在2012年和2021年出现两次极大值。如2012年颁布的《关于指导推进家庭教育的五年规划(2011—2015年)》(以下简称《五年规划》),政府为解决家庭教育法律政策制度建设相对滞后、工作保障机制较为薄弱、农村家庭教育资源比较匮乏等问题,政策决策者偏向于使用命令型工具规范家庭教育指导工作,为家庭教育有序发展提供保障体系。2021年由全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国家庭教育促进法》(以下简称《促进法》)是我国首个以法案形式颁布的家庭教育条例,从立法层面对家庭教育进行规范和引导,强调必要时对触及底线的家庭教育行为进行规劝,因此采用了大量命令型工具,此法明确了家庭教育相关方的法律责任。命令型工具的权威性、强制性和明确性特征使得执行效率更高,使家庭教育不再局限于家庭内部人员的“小事”,而是上升为国家监督、全社会协同参与的“天下事”,构成了“大家庭教育”联动系统。

第二,激励型工具占5.17%,频次较低、振幅较小。除2004年、2012年、2021年两次使用此类型工具,其余年份均使用一次或零次,2012年颁布的《五年规划》与2021年颁布的《促进法》中激励型工具使用频次最多时,命令型工具使用频率也较高,将两种政策工具结合使用,使各地家庭教育工作既有经费投入保证运转,又有规范制度促进协调,会达到事半功倍的效果,进而保障政策目标有效达成。为促使全社会积极参与家庭教育工作,意图通过政府投入、税收优惠、捐赠服务等方式对在家庭教育工作中有突出贡献的个人或组织给予表彰、奖励,有效利用外部条件及资源,激发参与者的外部动机和内生动力,从而保证家庭教育工作高效运转。

第三,能力建设型工具占44.48%,频次最高、波动较大。能力建设型工具内部结构处于失衡状态,在2012年使用频次极低,在2021年、2022年出现小爆发,面对家庭教育专业化指导水平较低、良好氛围尚未形成、家长学校长效机制还未建立、城乡教育发展不平衡不充分等问题,亟需使用能力建设型工具培育家庭教育指导工作者队伍,加强基础设施建设,提升家长教育培训效率,以推进健全家庭教育指导服务体系,形成家校社协同育人新局面。但此类型政策工具存在周期性特点,会对政策对象产生潜移默化的长期性影响,不能过度频繁使用,否则会对政策对象产生干扰〔13〕。

第四,系统变革型工具占0.69%,频次最低、无显著变化。此类型工具在2007年颁布的《全国家庭教育工作“十一五”规划》与2021年颁布的《促进法》中各使用一次,为探索家庭教育指导和服务社会化、市场化运作新模式,特使用系统变革型工具达到权力转换和资源重组。国家鼓励支持企业单位、社会机构及个人依法开展公益性家庭教育服务活动,促使多方力量共同协作,为家庭教育提供高质量、专业化、有成效的服务。由于系统变革型工具的成本和风险极高,有损政府机构信服力,面临各项阻碍较难实行,因此系统变革型工具使用率较低。

第五,劝诫型工具占10.69%,频次较低、振幅较小。在2021年《促进法》中出现峰值,此文件颁布标志着家庭教育进入新转折点,政府不仅采用大量强制命令和资源配置等方式引起全社会对家庭教育高度重视,且大力投入宣传、引导鼓励,使家教人员对家庭教育工作加强认识。在政策文件中使用劝诫型工具,表明政府希望通过呼吁和号召来传递信号,提高政策对象的认识,树立正确的价值观念,以推动新时代家庭教育高质量发展。劝诫型工具对政策目标群体起引导性作用,促使其意识形态和思想观念发生转变,但在家庭教育政策文本中使用频次较低。

2.政策工具组合的历史性变迁

我国家庭教育政策工具组合不断优化、完善、持续发展,经历了一系列变革。2004年以前,政策工具组合使用单一,能力建设型和命令型工具使用偏多,2004年起开始关注多种政策工具的选择和使用;2011年起组合使用显露回落现象,转向以命令型工具为主,较少使用其他类型的工具;2016年起政策工具的使用频次增加、组合多元化,尤其是2021年以来,政策工具的组合使用更加灵活多样。具体而言:

第一,教育部推出《全国家庭教育指导大纲》引发家庭教育政策工具选用的变革。1996年首个专门性家庭教育政策《全国家庭教育工作“九五”计划》颁布,拉开了中国式家庭教育政策的帷幕。1996年以后,随着社会转型发展和家庭结构变化,国家对家庭教育越发重视,更需要全社会协同参与为家庭教育健康发展赋能,此时家庭教育政策工具呈现命令型工具、能力建设型工具为主,劝诫型工具为辅的特征。进入21世纪,2004年颁布《关于全国家长学校工作的指导意见》从家长学校的指导与管理、组织与领导、检查与评估三个方面要求在政府领导下加强家长学校建设、提升家长素养,此时以命令型工具为主。2010年颁布《全国家庭教育指导大纲》为提高我国家庭教育总体水平,详细列出18岁以下各个年龄段家庭教育指导的重点内容和层次要求,此时能力建设工具使用率达到高峰。自此,家庭教育政策服务对象范围扩大,对家庭教育高质量发展提出了高标准,仅依靠单一的命令型工具和能力建设型工具无法满足上述要求,故呼唤政策工具使用的变革,亟需更灵活、更多元,适应新时代社会发展的政策工具组合。

第二,为实现提高家长素质、促进儿童健康成长的目标,命令型工具使用频次大幅增加。2011年颁布《关于进一步加强家长学校工作的指导意见》中明确提出家长学校是宣传普及家庭教育知识,提升家长素质的主要场所,是推进家庭教育主阵地和主渠道。为进一步加强对家长学校的规范管理,保障其工作有效开展,实现家庭教育工作主要任务,政府通过多种形式为家长提供指导服务,帮助解决家庭教育中的难点问题,提升家长的教养能力和水平,政府对各类家长学校和各级领导机构提出指导意见。家庭教育作为社会教育、学校教育的“奠基石”,是国家未来发展的“助推剂”,与高质量人才培养机制存在紧密关联。故由政府主导,积极构建学校、家庭、社会密切协作的教育网络,全面提高家长素质,2012年颁布的《五年规划》中命令型工具的使用相较于其他时段达到高峰。

第三,第五个指导推进家庭教育的五年规划,令家庭教育政策工具使用得到高度重视且多元化。《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》指出为进一步推动“十三五”时期家庭教育工作创新发展,深化家庭文明建设工作,落实《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》提出的相关目标任务,促进儿童全面发展,培育和践行社会主义核心价值观,强化家长家庭教育主体责任、调动积极性、激发内生力,需利用多样化的激励手段,才能促进家庭教育健康发展。故2016年后,政策工具的类型不局限于命令型工具与能力建设型工具组合,为使家庭教育得到创新性发展,激励型工具与劝诫型工具也结合使用。

第四,2021年颁布《促进法》,令家庭教育政策工具使用发生新转变,组合方式更灵活、多元。《促进法》中指出为发扬中华民族五千年来重视家庭教育的传统文化,需引导全社会共同助力家庭家教家风建设,促进家庭幸福与社会和谐,为孩子扣好“第一颗扣子”。特以法案的形式从家庭责任、国家支持、社会协同、法律法规四个方面全方位促进家庭教育发展,将家庭教育的重要性推向更高地位。家庭教育法治化建设取得突破性进展,为达到法案中对家庭教育更为严格的要求,五种政策工具使用峰值均在本年度出现。而后为深入贯彻实施《促进法》,推动“十四五”时期家庭教育工作高质量发展,2022年出台《关于指导推进家庭教育的五年规划(2021—2025年)》政策工具组合使用更为灵活、多样化。上述重要文件均指出,促进家庭教育变革需发挥系统变革型工具的力量促进机构内部转换;且变革需多方力量协同参与,要采用劝诫型工具加强目标群体的内生动力,通过能力建设工具明确变革目标,找准发展方向;通过命令型工具提供方向指引、保障机制和监督评估。总之,新时期家庭教育政策中工具的选用及组合方式更全面、多元、灵活。

(二)Y维度:政策要素分析

根据1996年至2022年中央颁布的专门性家庭教育政策文本中涉及家庭教育政策要素六个指标分布进行统计分析(见表3)。从纵向政策要素看,政策决策者较为重视家长培训、思想与组织等建设与运用,对经费制度、推广宣传关注较少。家长培训占政策要素总条目的33.10%,随后依次是思想与组织(26.55%)、队伍建设(14.83%)、保障机制(12.41%)、推广宣传(7.59%)、经费制度(5.52%)。

表3 政策文本规定家庭教育政策要素频次

从横向政策文本发布时间看,政府在不同年份对家庭教育定位有差异,一是政策要素频次差异较大,如2012年颁布《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》为最低值4,2021年颁布《促进法》达到峰值51。二是有些政策文本未完全涉及六个指标,如1996年未提及队伍建设,2002年未使用经费制度与推广宣传。总体而言,政策决策者重视家长思想教育、提升家教水平,致力于加强家长学校、指导队伍、理论研究、课程教材等基础建设,以保障家庭教育高质量发展。但由于科技与经济发展水平制约,政策决策者仍在寻求完善的家庭教育保障体系,探索传播家庭教育知识与理念的新方式,挖掘财政支持家庭教育发展的新渠道。综上,从1996年至2022年系列家庭教育政策文本明确了主要任务、加强了队伍建设、提升了家长水平、完善了保障机制,但对家庭教育的经费制度管理与推广宣传较为忽视。经费制度管理直接影响家庭教育政策实施和家长学校建设。推广宣传关乎社会、家长对家庭教育的认识。

(三)政策工具与政策要素交叉分析

家庭教育政策文本定位与方式的适配程度具体表现为政策工具与政策要素交叉分析(见表4)。本研究将X维度五个政策工具类型与Y维度政策要素六个指标进行交叉分析发现,丰富思想与组织主要使用命令型工具,占85.90%,随后依次是能力建设工具(11.54%),系统变革工具(2.56%),未使用激励型工具与劝诫型工具;进行家长培训主要采用能力建设型工具,占67.37%,随后依次为命令型工具(18.95%),劝诫型工具(13.68%),未使用激励型工具与系统变革型工具;加强队伍建设主要运用能力建设型工具,随后依次为命令型工具(16.28%)、劝诫型工具(6.98%)、激励型工具(2.33%),未使用系统变革型工具;改革经费制度主要使用激励型工具,占81.28%,随后是能力建设型工具(18.75%),其余三种工具均未涉及;扩大推广宣传主要使用劝诫型工具,占63.64%,其次是能力建设型工具(27.27%)与命令型工具(9.09%),未使用激励型工具与系统变革型工具;完善保障机制主要使用命令型工具,占58.33%,其次是能力建设型工具(36.11%)、激励型工具与劝诫型工具均为2.78%,未使用系统变革型工具。

表4 政策工具与政策要素交叉分析

政策工具与政策要素交叉统计结果显示,六个要素指标与政策工具的定位和方式存在显著差异、呈现“两极分化”趋势。总的来看,家庭教育政策二维分析框架以能力建设型工具和命令型工具为主,除系统变革型工具使用较少,其余工具类型使用适量,逐渐形成根据家庭教育政策要素特性,配置相应的政策工具。具体而言,第一,除经费制度和推广宣传要素外,其余四个政策要素均是命令型工具和能力建设型工具居于主导地位。可见,现阶段家庭教育工作的推进仍依赖国家支持与监督。思想与组织、保障机制两个指标在国家引领下,才能形成系统完整的家庭教育工作体系,保证全社会对家庭教育的高度重视。对于已形成的决策惯性,该选择有其合理性。家长培训和队伍建设需政府提供财力物力基础,方能保障家庭教育工作正常进行,因此多利用能力建设型工具提供长期性支持,创办多样性家长学校、合理管控资源配置、组织专门性人员培训,能加强家庭教育工作基础性建设,促进家庭教育持续性发展。第二,经费制度主要涉及资金投入与资源开发利用,是保障家庭教育工作有效开展的前提,因此在工具选择上以激励型工具为主,能力建设工具为辅,以合理分配为原则,建立系统完善的经费制度。第三,推广宣传主要利用网络媒体宣传家庭教育工作,期望全社会积极参与家庭教育工作,故采用劝诫型工具以奉劝家长重视家庭教育工作,科学育儿。

四、结论与建议

(一)研究结论

家庭教育是儿童成长与发展的第一步阶梯,是人才培养战略与家庭幸福美满的重要支撑,政府颁布的家庭教育政策为新时代建设高质量家庭教育体系指明了方向。研究发现,政府均强调亟需构建完整的家庭教育工作保障体系与指导原则,在思想与组织、家长培训、队伍建设、推广宣传等方面推进家庭教育可持续发展。政策要素与政策工具的分析表明,1996年至2022年政府颁布的家庭教育政策文本定位精准、执行方式多样化,使用五种政策工具类型、执行六个政策要素指标的举措,为全面推进家庭教育高质量发展筑牢坚实基础。但是,家庭教育政策文本规划仍存在一些问题。

1.政策工具组合失调,执行方式结构性失衡

政策工具分析结果显示,五种工具类型使用失调,执行方式结构性失衡,主要表现在不同类别政策工具使用权重不一,能力建设型工具占比最高,命令型使用比较高,而激励型与劝诫型占比偏低,系统变革型很少出现。政府主要使用能力建设型工具与命令型工具使家庭教育工作在权力部门统筹协同下,加强基础设施建设、办好家长学校、引导家长树立正确的教子观念,以提高家长素质,促进家庭、学校、社会协同配合,实现“学有所学,幼有所教,家有所养”,培养有理想、有道德、有文化、有纪律的时代新人。虽然未强制性要求政策工具配置均等,但为达到政策目标、实现文本价值,应科学合理采纳不同工具。能力建设工具大量采用,表现出决策者主要期望通过提供设施设备、基础建设、信息资源等方式,促进家庭教育可持续发展。但这种执行方式需持续性投资、长期性建设,不仅成本过高,且易导致重复建设,造成资源浪费、政策执行对象消极怠工。命令型工具有着执行效果高、简便易行的显著优势,为我国家庭教育的发展道路提供了机制保障,但单一使用此类工具会导致政策目标群体丧失主动性,长期如此易受到效用递减规律的影响,出现政策执行方式不到位和偏差的现象〔14〕。

2.政策要素指标关注不均,政策内容定位倾斜

政策要素分析结果表明,家庭教育内容要素定位偏向性明显、六个指标关注度不均。其中思想与组织、家长培训占比偏高,队伍建设、经费制度、推广宣传、保障机制占比偏低。具体而言,家长培训最受政府关注,占33.10%;其次对思想与组织较为重视,占26.55%;师资建设与保障机制受到适当关注,政策要素频次较为均衡;经费制度和推广宣传受政府关注较少,占比均未超过10%,尤其是经费制度仅占5.52%。由此可见,政策决策者致力于用正确的思想、方法和行为规范家长的教养方式,养成儿童良好的品行和习惯。使家长在政府引导下树立正确的家庭教育理念、自觉学习家庭教育知识,家庭教育取得长足发展。构建家庭教育指导服务体系,促进家庭与学校共育。将队伍建设和保障机制力量贯穿于家庭教育中,实现“人”“力”结合,既有专业人员组织培训家长,又有政府把关共促发展。家长培训工作和政府的思想引导对家庭教育的未来走向固然重要,但经费制度与推广宣传不容忽视。经费制度能提供基本保障并促进主体积极性,使政策执行对象全身心投入家庭教育工作。且家庭教育发展不充分不均衡矛盾依然突出,推广宣传是实现家庭教育和谐发展的主渠道,若忽视对家庭教育发展内生力量的激发,不利于形成家校社协同育人的共建局面。

3.政策工具与政策要素适配性不足

政策工具和政策要素交叉分析结果显示,二者适配性不够。其一,没有指标完全涉及五种政策工具。除队伍建设与保障机制未涉及系统变革型工具外,其余四个指标均有两类政策工具未曾涉及,思想与组织未涉及激励型与劝诫型工具、家长培训未使用激励型与系统变革型工具、经费制度未采用命令型与系统变革型工具、推广宣传未利用激励型与系统变革型工具。其二,政策要素的六个指标均涉及能力建设型工具,占比43.79%,除经费制度外,其余五个指标均涉及命令型工具,占比39.65%。其三,仅思想与组织这一指标涉及系统变革工具,且占比较低,其余要素均未采用此类工具。其四,家长培训与队伍建设的能力建设型工具占比最高,思想与组织和保障机制的命令型工具占比最高。由此可见,政策决策者侧重利用长期性建设、思想引领、组织保障加强家庭教育家长培训,但缺乏利用资源重组、系统变革等方式激发家庭教育主体的主观能动性。政策要素与政策工具的匹配程度会直接作用于家庭教育高质量建设,进而影响政策执行效率和目标达成度。因此,决策者为政策要素指标匹配政策工具时,需系统全面分析二者之间的适切性〔15〕。

(二)政策优化建议

1.调整政策工具使用权重,优化运用政策工具组合

每种政策工具均有其自身独特的属性和特点,需要通过理性分析合理建构使用结构,发挥各类政策工具的功能、优势,从而产生良好的政策效果〔16〕。1996年至2022年颁布的家庭教育政策文本中,执行方式集中在能力建设型与命令型工具,激励型、劝诫型与系统变革型使用率偏低,组合使用不够灵活多元,一定程度上削弱了政策执行效力。鉴于此,为达到良好的政策效果,决策者应协调政策工具使用比例、优化政策工具组合、充分发挥工具价值。第一,适当降低能力建设型工具占比。此类工具使用过多,不利于建设稳定的资源管理系统,可能会降低政策目标群体自身动力,导致家庭教育工作难以推进。因此,决策者需合理减少能力建设工具投入,避免重复使用资源,尽量让资金用在“刀刃上”,以构建完整的家庭教育结构体系,调动家教工作人员的积极性。第二,平衡命令型和激励型工具占比。政策文本中命令型工具使用比率均高于激励型,可能会使目标群体在执行过程中出现抵抗情绪,不利于政策目标达成。决策者应根据目标对象具体的政策执行情况对命令型工具进行动态调整,与激励型组合使用,实现外部命令与内部激励协调统一,方能达到事半功倍的效果,可运用资金投入、政策优惠、表彰奖励等措施激发目标群的内生力量。第三,适度增加利用系统变革型工具。忽视系统变革型工具会使各部门缺乏沟通交流与合作,与家、校、社共育理念相违背,需进行一些资源重组与权力转换,更有利于家庭教育未来发展。

2.提升政策要素定位针对性,均匀分布政策指标内容

塑造完整的家庭教育发展体系,需统筹协调各项政策要素指标,制定有层次化、多元化、有针对性的政策文件。整体上,政策决策者对家长培训、思想与组织较为重视,对队伍建设、保障机制适当使用,对经费制度、推广宣传关注较弱。政策内容要素系统完整、结构严密是利益相关者理解、认可、接受政策活动的基础〔17〕,内容指标分布不均衡会使政策在执行过程中存在偏颇,阻碍家庭教育高质量发展的整体步伐。因此,政府应结合家庭教育工作的现实状况,逐渐精确定位政策要素,均匀分布指标内容,从而增强目标群对政策的认同度。首先,加强对经费制度、推广宣传的重视程度。政府应建立资源保障体系、合理调控家庭教育工作资金流动,加大资源投入,利用激励型工具促进政策目标群体的积极性和创造性。充分利用网络资源普及家庭教育知识,激发社会各界的主观能动性,提升家长教育观念,勾勒全社会重视家庭教育新图画。其次,保持队伍建设、保障机制的使用权重。家庭教育工作离不开专业师资力量的支持,为促进家庭教育专业化、深入化、内涵式发展,需制定出台系统全面的指导服务体系、考核评估制度,从宏观上把控家庭教育的健康发展。最后,适当缩小对家长培训、思想与组织的关注度。家长培训是促进家庭教育高质量发展的内生动力,思想与组织是家庭教育前进道路的方向指引。然而,过度关注会导致重复建设,浪费政策资源。总之,政策决策者应开展调研根据家庭教育实际发展情况,对已有家庭教育政策体系进行适时、适度的补充和调整,合理系统分布政策指标内容,精准定位政策要素。

3.提高政策要素与政策工具匹配度,增强二者协调力度

“十四五”时期,我国进入高质量发展阶段,迫切需要使用符合政策要素特征的政策工具促使家庭教育政策文本更加科学规范。家庭教育的成功能为实现第二个百年目标奠定坚实基础。面对不同的政策要素,决策者可结合家庭教育发展的属性特征选择与之契合的政策工具。具体而言,一是发挥激励型工具的作用,与命令型工具实现高度融合。政府可采用减免税收、绩效奖励、评优评先等方式调动政策目标群体积极参与家庭教育工作,致力于完善经济制度、提供税收优惠、给予财政支持,保证家庭教育工作有序推进。与命令型工具结合使用,能有效中和命令型工具的强制性,避免过度使用某一工具类型诱发执行失效问题,努力打破思想与组织和保障机制单一化、片面化僵局。二是适当增加劝诫型工具使用权重,与能力建设型工具协调统一。政策决策者可充分利用媒体宣传普及家庭教育政策理念,扭转政策偏好现状。同时采用教育培训、基础建设、资源供给等措施使家庭教育工作有条不紊,利用精神引导与物质建设双重保障促进家庭教育欣欣向荣。三是调整系统变革型工具的运用比重。采用体制改革、权力转换、资源重组等方式设立监督机构,加强对家庭教育工作的监管,形成完整的思想与组织形态,利用责任变更、权力转换等方式明确家庭教育机构的职能,从源头上解决家庭教育政策顽疾,从顶层设计优化家庭教育发展内在机理,推动家庭教育高质量发展。