我国省域高水平大学建设政策的研究进展

刘卓瑶

(华南师范大学 政治与公共管理学院,广东广州 510006)

一、引言

党的十八大以来,中国高等教育领域进行的最重要、最核心的改革,就是推进世界一流大学和一流学科建设(以下简称“双一流”建设)。“双一流”建设是党中央、国务院做出的重大战略决策,对于提升我国教育发展水平、增强国家核心竞争力、奠定长远发展基础,具有十分重要的意义〔1〕。国家“双一流”建设背景下,各省(自治区、直辖市)纷纷出台政策,进一步加强统筹规划和资源调配,全力推动省域高水平大学建设,支持若干优势高校和学科竞逐“双一流”;同时引导建设高校与本地区高水平大学相互促进、共同发展,助推地方高校突出重点、特色发展,形成了声势浩大的省域高水平大学建设热潮。从各省情况看,省域高水平大学建设政策卓有成效,有力推动地方高等教育发展,为区域经济社会发展提供了高质量人才保障和智力支撑。中国人民大学评价研究中心执行主任周光礼在总结首轮“双一流”建设成效时,认为“推动了高教强省建设”,在“双一流”建设的推动下,各省级政府都启动了该省的重点建设工程,带动400多所地方高水平大学建设,高质量的区域高等教育体系逐步形成,高等教育与区域协同发展初见成效〔2〕。各省高水平大学建设政策与国家“双一流”建设战略相互呼应、策应对接、形成合力,共同推动形成新时期中国高等教育高质量发展的政策体系和发展格局,具有重要的现实意义和研究价值。在“双一流”建设第一轮如期完成、第二轮顺利推进的时候,对省域高水平大学建设政策研究进行整理分析,能够帮助我们更好认清现有研究取得了哪些成果,还需要朝着哪些方向持续发力,有利于进一步深化省域高水平大学建设政策研究,助推省域高水平大学建设和高等教育强国建设。

二、研究方法及文献分布

(一)研究方法

1.概念界定

高水平大学并非新概念,早在1996年已经有研究文献使用该词,与“一流大学”“重点大学”同义。2015年,国家实施“双一流”政策,将“211工程”和“985工程”等重点建设项目统筹为“双一流”建设,重点大学的称谓从官方政策话语中逐渐消失,高水平大学被更广泛使用。省域高水平大学作为一个规范的学术概念,最早出现在2017年的研究成果中,指的是某一省域内质量高、特色明、潜力大的中央及地方高校〔3〕,与省域一流大学、地方高水平大学同义。

2.范畴界定

考虑到高水平大学作为一个历时概念,具有的鲜明的时代特征,在不同时期其内涵和指向略有差异,为了更加明确研究对象,有必要对本研究的对象省域高水平大学政策研究进行时间界定。本研究对象省域高水平大学政策研究指的是国家“双一流”建设背景下31个省(自治区、直辖市)为落实国家政策推动本省高等教育发展而制定的政策的研究。需要说明的是,尽管国家“双一流”政策印发的时间是在2015年,考虑到地方政府的能动性,提前谋划制定本省高水平大学建设政策,本研究对象省域高水平大学政策研究成果的时间划定为2014—2023年的10年时间内,此前的各省政策以及政策研究并不包含在内。

3.研究方法

以中国知网(CNKI)的学术期刊和学位论文数据库数据为基础,通过文献研究法对相关文献进行分析研究,对研究现状、主要热点进行分析,获得省域高水平大学政策研究的总体认识,并进一步探讨未来研究重点、展望研究趋势。

(二)政策演进与文献分布

截止2023年9月,全国31个省(自治区、直辖市)都颁布了高水平大学建设政策,相关政策文件总计58项。部分省份只制定了1项政策,作为国家“双一流”政策在本省的具体落实,完成行政规定动作;也有一些省份政策较为密集,完成国家“双一流”政策要求之外,推动本省政策的优化、衔接、滚动,广东以5项位居首位,安徽有4项,上海、山东、河南、甘肃有3项。

以“省域高水平大学建设”为主题词在中国知网(CNKI)进行全文检索,获得2014—2023年相关研究文献1470篇。按照年份进行梳理,2014—2015年是国家“双一流”政策的酝酿和颁布期,关注和研究开始兴起;2016—2018年是省域高水平大学政策颁布实施的集中期,与之对应在2016—2018年政策研究出现了明显增长;2019至今,大部分省份政策已经颁布实施,部分省份发布衔接政策,相关研究进入高峰期。数据可见,省域高水平大学建设政策研究随着政策演进而深入推进,其数量变化呈现出基本同步的趋势。对现有文献进行关键词词频分析,发现研究主题主要分布在“学科建设”“人才培养”“学术权力”“特色鲜明”“高层次人才”“建设路径”“高质量发展”“优质高等教育资源”等领域,与省域高水平大学建设核心内容密切相关,体现出现有研究的问题导向性。

表1 省域高水平大学政策演进与研究文献情况

三、研究现状分析

(一)政策文本的总体特征

学者们从政策文本出发对省域高水平大学建设政策进行统计分析,梳理出基本特征。颁布时间上,东部经济发达地区谋划早、行动快,上海、广东等地在国家“双一流”政策发布前已经开始了政策布局(陈燕,车金恒,祝苏东,2018)〔4〕。2016年和2017年为省域高水平大学政策集中出台的时间,大部分省份对标国家政策颁布了一份高水平大学(或一流大学)建设政策;颁布机构上,大部分地区由省委省政府负责颁布,作为“教育强省”“创新强省”重大战略的重要举措,显示出对省域高水平大学建设的重视;少数地区由教育厅等部门颁布〔5〕。从政策文本的体例结构看,部分省份在国家政策的基础上,根据本省实际进行了较大创新,突出地方特色和灵活性;少数地方如内蒙古、湖北的文本结构与国家保持一致,更多是对国家政策的参照执行〔6〕。从规划目标看,各地都提出了量化(数字)目标,呈现出异常明显的量化管理倾向〔7〕。各省市还坚持“质量”为主的价值选择,在不同层次打造一流,例如,广东、湖南、上海、安徽、北京等14个省级地方政府提出分层分类发展,以期实现资源分配的公平性〔8〕。

(二)各省政策的深入探讨

相关学者立足本省开展研究,研究所在省份高水平大学建设的具体情况。这其中对广东省、江苏省的研究最多。学者们对广东省域高水平大学建设大加肯定。有学者通过收集广东省2012—2020年校际面板数据,采用多时点双重差分法构建计量模型,评估广东高水平大学建设政策的效应。研究发现,政策实施后,高校科研水平和人才培养层次得到明显提高,在ESI学科建设、师资队伍建设和创新平台建设等方面取得了显著成效〔9〕。有学者认为广东省在省域高水平大学建设上“先行一步”,率先启动地方高水平大学建设,是区域经济社会发展的外在续修,也是广东高等教育“后发赶超”的内在追求,是地方政府的主动作为;采取了一种“外引、内联、本地建”相结合的战略,构造一种多元开放和竞争发展的区域高等教育创新发展格局;通过完善内部治理结构、优化学科专业布局、深化人事制度改革、创新人才培养模式、创新科研激励机制、强化资源优化配置,着力破除体制机制障碍;探索政府、高校与社会之间的协同共治,从传统的“管理者”向“引导者”和“参与者”转变〔10〕。江苏高水平大学建设是适应创新型省份作出的战略抉择,是“两聚一高”最有效、最强大的支撑力量之一。江苏高水平大学建设框架为“专项+综合”,与前期“高校优势学科建设工程”“协同创新计划”“特聘教授计划”“品牌专业建设工程”四大专项衔接,支持进入国家“双一流”建设行列的高校,支持综合办学水平进入全国百强的省属高校。旨在通过建设在新一轮高等教育发展保持江苏的领先优势〔11〕。“双一流”建设背景下江苏高教强省的策略是做好江苏高教强省建设总体布局,构建高等教育结对合作、共建发展体系,营造高教强省良好生态〔12〕。

(三)省际政策的对比研究

不少学者通过省际对比的方式,分析不同省份高水平大学政策的异同。有学者基于财政的视角选取广东、江苏和浙江三个省份作为研究对象,探讨其高水平大学建设现状和未来。认为粤苏浙高水平大学建设有着许多共同点:对成效突出的高校给予政策倾斜,实现资源的重点投放和高校激励;重视产学研和科研成果转化;重视国际交流对高水平大学建设的重要性。也存在一些差异,表现为财政资助方式、问责与奖惩程度、分类方式、产学研明确程度不同〔13〕。有些研究将本省与先进省份作对比研究,找出问题与不足。如通过与江苏、浙江和上海三个省市相关政策文件内容进行对比分析,进而得出安徽省地方高水平大学在建设过程中仍存在高等教育发展尚不均衡、高等教育优质资源相对缺乏、高水平师资力量相对薄弱、学科建设优势特色凸显不明等问题〔14〕。

四、研究成果的内容分析

(一)省域高水平大学建设的价值分析

高等教育政策本身就代表着政府对于高等教育事业发展的一种价值选择〔15〕。本领域的研究者充分肯定省域高水平大学建设的重要意义,认为从系统的角度看,省域高水平大学建设政策是国家“双一流”建设的“地方行动”(陈燕,车金恒,祝苏东,2018)〔16〕,是国家“双一流”战略体系的重要构成部分,对我国高等教育的发展将起到不可估量的作用(王战军,刘静,杨旭婷,2019)〔17〕;其本质是通过地方高等教育专项财政投入扶持培育地方重点大学,体现了扶优扶强的“非均衡发展”的价值选择(刘晖,李晶,2017)〔18〕。有学者着眼于宏大的时空分析,认为省域高水平大学建设与地方政府主导的20世纪80年代“新大学运动”、20世纪90年代“新建本科高校运动”以及20世纪末21世纪初“兴建大学城运动”具有内在逻辑延伸关系,是地方政府出于经济社会发展考量的一以贯之的行政作为,是竞争性地方政策形成“路径依赖”在高等教育领域的延续〔19〕。有学者认为,地方政府介入“双一流”建设中的核心关切是能够抓住机会让本省高校更多挤入国家“双一流”门槛,更好赢得经济竞争、政治竞争。这种竞争对我国高等教育发展产生了重要推动作用,但是也带来诸多风险〔20〕。学术界关于省级高水平大学建设政策目标形成基本共识:首先是呼应国家“双一流”建设战略,其次是更好地服务地方经济社会发展。

(二)省域高水平大学建设的推进模式

学者们对全国省域高水平大学政策进行搜集整理和分析研究,试图归纳出几种政策实施模式。有学者梳理政策文本归纳出北京平台建设模式、上海学科建设模式、广东“双重点”建设模式以及江苏“4+1”建设模式。北京平台建设模式主要是整合中央在京高校、市属高校和国际创新资源多方力量,依托高校搭建高水平国际化创新平台,建设高精尖创新中心。上海主要是通过“上海高等学校高峰学科和高原学科建设计划”,围绕国家重大战略和区域发展需求,重点支持一批优势学科率先建成高峰学科,形成高原崛起、高峰凸显、结构合理的学科布局。江苏“4+1”模式主要是通过四个专项支持全省所有本科高校,夯实高水平大学建设基础,同时支持具备一定实力的大学向高水平和世界一流迈进〔21〕。有学者系统比较了24个地方“双一流”政策文本,总结了基本特征,从颁布时间上分为“先行一步、反应迅速、反应较慢、反应迟钝”四类,认为江苏、甘肃、安徽、海南、江西等地强调高水平大学建设,类似“广东模式”;河南、云南、青海等地关注特色优势学科,类似“上海模式”〔22〕。还有学者通过分析文本,把省域“双一流”建设的推进策略归纳为学科驱动策略、平台建设策略、整体推进策略、高校引入策略〔23〕。以上归类方法不尽相同,一致认可的是各省政策模式是依据各省经济社会发展需要、高等教育现实基础做出的因地制宜的建设路径。

(三)省域高水平大学建设的支持策略

学者们对省域高水平大学建设政策的推进策略进行了深入研究。一是分层分类支持。大部分省份都将本省高校分成不同类型,支持它们在不同层次水平上争创一流。在高等教育资源的分配上不同省份实施个性化方案,突出重点、扶优扶强(王战军,刘静,杨旭婷,2019)〔24〕。二是政府财政支持。省域高水平大学建设经费投入的来源基本上仍以财政投入为主,经济发达的地区如北京、上海、广东经费投入巨大,经济欠发达的地区如贵州、宁夏经费投入有限。北京市财政对高精尖中心持续给予财政支持,人文社科类中心每年投入5000万元,自然科学类中心每年投入1亿元(徐高明,2017)〔25〕;广东等省制定了规模达400亿元的高水平大学建设经费保障计划(徐孝民,王劲,2023)〔26〕。三是高层次人才引入支持。江苏省提出,到2020年,在本领域国际学术界具有较大影响的海内外人才中选聘600名左右的江苏特聘教授,构筑高校人才高地。四是简政扩权支持。广东省在全国率先推出《高水平大学建设人事制度改革试点方案》,5所重点建设的省属高校可自评职称、自定薪酬,并逐步形成能上能下、能进能出的用人机制〔27〕。

(四)省域高水平大学建设的问题对策

现有研究均能坚持问题导向,对现有政策的落实情况进行梳理分析,提出了政策存在的不足。如陈燕等对29个省(自治区、直辖市)公布的“双一流”建设方案进行文本分析,从政策主体、政策目标、建设对象、经费投入、制度保障五个方面分析了现有政策的共同特点和挑战〔28〕。总的看来,主要存在五个方面问题。一是政府外部推力与高校内生动力不足。高水平大学建设中,政府的主导作用只能是扶上马送一程而已,更为关键的是高校自身主体作用的发挥和主体责任的落实〔29〕。省域高水平大学建设相关政策都由政府主导制定,依靠绩效、奖惩、问责等手段,属于政治逻辑。高校的自身发展有其自身规律,也就是学术逻辑。政治逻辑的强势和学术逻辑的弱势,导致省域高水平大学建设中高校内生动力不足,为了达到政府设定的各种指标,不得不进行功利化的操作(胡敏,2018)〔30〕。二是经费来源多样性和使用合理性不足。尽管省域高水平大学建设政策文件中都提出了要建立推动高校办学经费来源多元化,鼓励高校在产学研和社会服务中获得办学资源,但从实际上看,大多数被支持高校更加依赖政府,办学经费单一化情况愈加突出,这种情况显然不利于高校的长远发展。在经费的使用上,对学校资金使用的问责不够,不少高校在建设发展过程中“为了支出而支出,为了花钱而花钱”,可能带来资金使用的随意性和低效率,没有用在刀刃上,真正用在学科发展、平台建设、人才培养上的资金不够,真正促进内涵式建设不够。三是高层次人才生态破坏。相比于慢慢培养本校人才,重金挖人甚至重金挖团队来的更快更省事,出现了比较突出的“人才恶性争夺大战”。省域范围内,高层次院校向低层次院校搜刮人才,导致本省原有的人才生态失衡,每个院校都在不停地失去自己的人才,又在不停地挖别人的人才,对本校人才队伍长期持续性建设造成冲击。全国范围内,出现了人才“孔雀东南飞”现象,中西部地区高层次人才甚至团队被挖到经济发达省份,导致全国范围内高层次人才生态的破坏,高等教育原有生态的破坏。四是建设目标的平衡问题。省域高水平大学建设的浪潮中,高校都在紧锣密鼓地建设省内一流、国家一流、世界一流,队伍、平台、项目和论文等指标快速提升,与此相比较,立德树人、内涵建设和大学文化等发展目标显得有点滞后,有待学者们针对问题,提出进一步优化的相应策略。

五、后续研究的思考

通过对现有研究进行整理分析,我们看到国家“双一流”政策背景下,省域高水平大学建设政策研究取得了突出成果,为我国省域高水平大学建设政策的完善和优化提供了学理支撑和智力支持。但是,根据加快教育强国建设和国家第二轮“双一流”建设的要求来审视现有研究,仍需进一步深化相关问题研究。

(一)加强衔接政策研究

从58份政策文本的颁布趋势看,上海、浙江、河南、广东、宁夏等五省份行动最早,在2014年、2015年已经提前开始谋划布局;上海、江苏、安徽、广东、甘肃、浙江等六省份政策持续性强,在2021年、2022年和2023年跟进发布了新的省域高水平大学政策。然而,现有政策研究大部分以“一省一策”的形式出现,用单个政策来代表某个省份的省域高水平大学政策。这种情况在2017—2018年还比较符合当时的实际。随着政策的深入,许多省级政府都相继制定了后续的衔接政策,比如广东、浙江、江苏等省的高水平大学政策都是多项政策组成的综合政策体系,而非单一政策文本。综合政策体系中的多项政策前后衔接、互相嵌合、相辅相成才能组成该省比较完整的省域高水平大学政策。2022年和2023年,有不少省份根据新一轮“双一流”建设形势,出台了最新的省域高水平大学政策,这就更需要我们以“政策体系”的视角来研究政策,而非“单一政策”的视角来看待问题,避免出现视角狭隘、不符实际的情况。以广东省为例,现有研究多以2015年省委省政府发布的《关于建设高水平大学的意见》代表该省高水平大学建设政策进行研究,也因此文件把广东总结为“双重点”模式。这种研究在早年可能是有解释力的,但是放在当下看显然并不妥当。因为此后,广东省又相继发布了《关于加强理工科大学和理工类学科建设服务创新发展的意见》《广东省“十三五”高等教育“创新强校工程”总体方案》《高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案》,在2021年又发布了《广东省人民政府办公厅关于印发高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案(2021—2025年)》,这些政策前后衔接、呼应、滚动,形成了更加科学完善的省域高水平大学建设政策体系,但对于后续的政策跟进却鲜有研究。

(二)加强政策效果评价研究

目前对政策效果评价总体上是定性评价多,定量评价少,过程性评价和综合性评价较为缺乏。省域高水平大学政策的核心关切确实指向着有多少所高校、多少个学科进入国家“双一流”,特别是第二轮“双一流”名单公布,直接成为省域高水平大学政策的“得分表”。比如,广东省通过高水平大学建设以及后来的“冲补强”工程,促进了学科水平的明显提升,集中体现在第二轮“双一流”建设名单中,广东省新增三所大学的三个一流学科,使广东省“双一流”建设高校由5所增长到8所、一流学科由18个增长到21个,但是如何评价广东一流学科的政策效果和后续效应还缺乏深入研究。政策效果的评价研究需要树立正确的评价导向,建立科学的评价指标体系,对省域高水平政策实施的成果和不足进行合理测算和评价,进而为省域高水平大学建设后续政策的优化提供直接参考。近几年一些省份在进一步推动配套政策的实施以及评价方案的出台,比如,2023年6月,浙江省委、省政府印发《关于推进高水平大学建设的意见》,强调一流学科建设工程周期为5年,从2023年开始至2027年底结束,同时发布《关于加快普通高等学校高质量发展的若干意见》,提出要以“双一流196工程”为抓手,实施一流学科建设工程。紧接着在7月份,浙江省教育厅发布《浙江省一流学科建设管理办法》,分别对培养高质量优秀人才、打造高水平学科团队、建设高层级学科平台、产出高质量科研成果、提升高效能社会服务、加强高品质国际交流等六个方面提出具体要求。这是致力于全面科学实施政策评价的有益尝试。因此,学术界应追踪文件落实与实施效果,加强政策评价研究。

(三)加强国际比较研究

省域高水平大学建设的目标是一流大学和一流学科,这不仅要求与自己比、与国内同行比,更为深远的目标是世界一流。这就需要我们有一个国际维度和指标来审视我国省域高水平大学建设政策。现有成果多是对国内省域高水平大学建设目标与内涵的研究,还没有摆在世界高等教育发展的时空中去进行区域比较研究。国家第一轮“双一流”建设总结工作中,有的大学因自评报告认为已建成“世界一流”而受到质疑,原因是缺少应有的国际比较。国家“双一流”政策和省域高水平大学建设政策都希望把我们的大学建设成世界一流大学,把学科建设成世界一流学科,助力我国教育和科技的国际竞争,因此基于国别与区域的比较研究是不可或缺的,后续的政策研究应更加注重科学合理的国际比较研究。