我国国家纪律处分体系的演变轨迹及特征

2023-12-19王开明赵艺林

广西教育·D版 2023年10期

唐勇，王开明，赵艺林

（1.警察法学研究中心，河北廊坊 065000；2.银川市公安局，宁夏银川 750004；3.浙江大学，浙江杭州 310000）

我国的纪律处分体系包括党的纪律处分体系和国家纪律处分体系[1]。当前，我国国家纪律处分体系包含监察机关政务处分体系和公职人员任免机关、单位处分（以下简称任免机关、单位处分）体系。习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系[2]。我国国家纪律处分体系作为党统一领导下监督体系的重要组成部分，在正风肃纪反腐、规范公职人员行使公权力等方面发挥着重要作用。通过对国家纪律处分体系演变的历史路径分析，可以总结我国国家纪律处分体系演变的轨迹、特征，以期为未来我国国家纪律处分体系的完善提供些许参考。

一、我国国家纪律处分体系演变的历程

我国国家纪律处分体系肇始于陕甘宁边区时期[3]，1943年边区政府颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》共二十八条，全面地规定了各级政府和政府工作人员应当遵循的基本原则和组织纪律。与此同时，边区政府又发布《陕甘宁边区政务人员公约》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》等，细化了政府工作人员违纪处分事项[4]。中华人民共和国成立后，我国国家纪律处分体系不断健全，经历了由“单轨”向“双轨”的演变，形成了独具中国特色的国家纪律处分体系。

（一）国家纪律单轨处分制时期（1949—2018年）

1957年国务院公布《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该规定的第五条提出给予违反国家纪律的国家行政机关工作人员以纪律处分，从法律视角规制国家行政机关工作人员的行为，标志着我国国家纪律处分制度初步确立。根据处分主体行使处分权的完整性以及处分性质等判断标准来看，50年代到1997年《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）出台期间，为国家纪律狭义单轨处分制时期。1997年到2018年《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）出台期间，为国家纪律广义单轨处分制时期。

1.国家纪律狭义单轨处分制时期（1949—1997年）

国家纪律狭义单轨处分制时期为新中国成立到1997年《行政监察法》出台期间。从处分主体行使处分权的完整性上看，该时期处分主体唯一，即被处分人所在机关或任命机关。1957年《暂行规定》第十条规定了纪律处分的权限，明确了由被处分人所在机关或任命机关行使纪律处分权。1949年《中央人民政府组织法》第十八条规定了人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责，表面上看此时似乎出现了两个监督行政机关工作人员的主体。但按照《暂行规定》第十三条的规定，行政监察机关发现国家行政机关工作人员若存在违法失职行为，需要给予纪律处分，其应该提出具体意见。该机关在提出具体意见后，一方面可以建议需要给予纪律处分的国家行政机关工作人员所属的主管机关作出决定，另一方面也可以报请上级行政机关决定。即言之，行政监察机关的处分调查、建议等权力服务于被处分人所在机关或任命机关的处分决定权。50年代以及80年代，行政监察机关虽被法律赋予了一定的处分权，但未被赋予开除的处分权。开除的处分权始终由被处分人所在机关或任命机关决定。可以说，行政监察机关处分权服务于被处分人所在机关或任命机关处分权。这一时期，处分对象限于行政机关工作人员。从1957年《暂行规定》出台到1993年《国家公务员暂行条例》公布期间，处分对象为行政机关工作人员。1993年《国家公务员暂行条例》出台到1990年《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》）公布期间，处分对象称为“公务员”，实际上仍是行政机关工作人员。如《国家公务员暂行条例》第三条明确指出了“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。1990年《行政监察条例》出台到2005年《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）颁布期间，任免机关和行政监察机关的处分对象有所差异，但很细微。具体而言，按照《国家公务员暂行条例》第三十五条规定，任免机关的处分对象为公务员即行政机关工作人员。按照《行政监察条例》第二条规定，行政监察机关的处分对象为“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员”。

2.国家纪律广义单轨处分制时期（1977—2018年）

国家纪律广义单轨处分制时期为从1997年《行政监察法》颁布到2018年《监察法》出台。从处分主体行使处分权的完整性上看，该时期形式上存在被处分人所在机关或任免机关和行政监察机关两个处分主体，但实质上行政监察和被处分人所在机关或任免机关都属于行政系统，所做的处分都属于“内部”处分[5]。具体而言，《行政监察法》第二十四条规定了行政监察机关拥有“开除”的处分权，至此行政监察机关拥有了完整的行政处分权，其与被处分人所在机关或任免机关在处分权方面“并行”。由于行政监察机关和被处分人所在机关或任免机关同属于行政系统，所作处分性质一样，且行政监察机关的人事、财政等权力均受制于其监察对象，因此这一时期的国家纪律处分制度在本质上仍然是一种单轨惩戒制度。自2005年《公务员法》颁布以来，无论是被处分人所在机关或任免机关还是行政监察机关，其处分对象都扩大了，不再局限于行政机关工作人员。该法的第二条规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”该法对公务员的定义明显包含行政机关工作人员的范围。为了与《公务员法》保持一致，2010年全国人大常委会对《行政监察法》进行修改，修改后的该法第十五条规定行政监察机关对下列人员进行监察：（一）国务院各部门及其公务员；（二）国务院及国务院各部门任命的其他人员；（三）省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。

（二）国家纪律双轨处分制时期（2018年至今）

国家纪律双轨处分制时期为2018年《监察法》出台至今。2018年《监察法》出台的同时《行政监察法》废止，行政监察机关至此退出历史舞台。《监察法》的出台，使得国家监察机关与行政机关、司法机关等其他国家机关“平行”，监察权作为一种与行政权平行的权力登上历史舞台。《监察法》第十一条规定了国家监察机关对违法的公职人员依法给予政务处分。《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）第三条进一步明确国家监察机关依法对违法公职人员实施政务处分，任免机关、单位也可依法对违法公职人员实施处分。国家监察机关的政务处分和任免机关、单位处分在实施主体、处分程序等诸多方面存在区别，且国家监察机关的政务处分在性质上，相较于任免机关、单位处分为“外部处分”。由此，我国构建起了任免机关、单位处分和国家监察机关的政务处分“内外”相结合的双轨处分体系。就处分对象而言。国家监察机关和任免机关、单位的处分对象都为违法的公职人员。关于公职人员，《监察法》第十五条以列举的方式对其进行定义，其指称范围远远大于公务员的范围。

二、我国国家纪律处分体系的演变轨迹

制度演进是制度从产生到发展再到变更的动态过程，反映制度结构的演进变化[6]。因体系内外环境等诸多因素的变化，我国国家纪律处分体系不断演变。我国国家纪律处分体系的演变轨迹可从处分主体、处分对象、处分事由等要素进行探析。

（一）处分主体由一元走向二元

处分主体是实施处分的重要力量，其演变的轨迹也折射出国家纪律处分体系的发展。在国家纪律处分双轨制形成之前，无论是针对公务员以及行政机关任命的工作人员的处分，还是针对国家事业单位工作人员以及人民法院和人民检察院的工作人员的处分，处分主体为任免机关、单位和行政监察机关，虽然形式上看有两个处分主体（见图一），但实质上仍是一个，原因如前所述两者处分主体性质、处分对象和处分性质相同。在国家纪律处分双轨制形成之后，监察机关作为专责监督机关对违法公职人员实施政务处分，任免机关、单位作为公职人员日常管理机关对违法公职人员实施处分，至此我国国家纪律处分体系存在两种不同性质的处分主体。

（二）处分对象由部分走向全部

在双轨处分制度形成之前，国家纪律处分的对象聚焦于公务员，限于行政工作人员，这使得一部分行使公权力的人员（如基层群众自治组织中从事管理的人员、国有企业中从事管理的人员）因法律法规未将他们规定为国家纪律处分的对象而不能给予国家纪律处分，这对于掌握公权力且是处分对象的人来说是不公正的。因此，为了防止行使国家公权力的人因不是处分对象而无法受到国家纪律处分的情况出现，这就需要扩大处分对象的范围，把行使公权力却未被纳入处分对象的人全部纳入处分对象之中。从国家纪律单轨处分时期到国家纪律双轨处分时期，国家纪律处分对象范围不断扩大，由以“行政”定义的处分对象到以“编制”定义的处分对象再到所有行使公权力的处分对象，无不体现上述观念。

（三）处分事由由分散走向统一

在公职人员双轨处分制度形成之前，由于处分对象违法行为种类较多，危害程度不一，在一定程度上导致了各类公职人员的处分事由的规定散于《行政机关公务员处分条例》《法官法》《教师法》《医师法》和《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规之中。处分事由的分散、处分标准的不统一，一定程度上削弱了处分的效果。在公职人员双轨处分制度形成之后，处分事由以及处分标准总体上实现了统一。具体而言，作为监察机关实施政务处分的主要依据《政务处分法》，该法第三章规定了详尽的处分事由，这些处分事由具有普遍性和典型性，不仅适用于监察机关的政务处分，而且还适用于任免机关、单位处分。对各类公职人员科学、统一设置处分事由，一定程度上规范了处分的标准和尺度，有助于处分法律体系的和谐统一和内在一致[7]。

三、我国国家纪律处分体系的演变特征

我国国家纪律处分体系在漫长的演变过程中，呈现鲜明的特征。

（一）法治化是国家纪律处分体系演变的主要方向

习近平总书记曾指出“法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托”[8]。法治在国家治理中发挥着重要作用，一方面为国家治理体系的规范性、系统性提供最权威的规范体系保障，另一方面为国家治理的效能提供最稳定的制度机制保障[9]。国家纪律处分体系作为国家治理体系的重要组成部分，其法治化是国家治理体系现代化的必然要求。每一次国家纪律处分制度的变革，都伴随着相应法律法规的实施。例如，处分对象从国家行政机关工作人员到公务员再到公职人员的演变，都有相应的法律依据。再如从国家纪律单轨处分体系向国家纪律双轨处分体系转变，有《监察法》《政务处分法》等法律法规作为支撑。国家纪律处分体系的法治化不仅保证了处分与法治牢牢结合，也防止了人为主观处分情况的出现。

（二）政治性是国家纪律处分体系演变的不变主题

国家纪律处分体系具有强烈的政治性，这主要源于处分对象的身份。从处分对象的演变历程来看，无论是国家纪律单轨处分时期的行政机关工作人员、公务员还是国家纪律双轨处分时期的公职人员，其本质上是官，处分机关对其处分一定程度上会对他们的政治生命造成影响，轻则影响提拔，重则结束政治生命。从处分措施的演变历程来看，以处分对象为行政机关工作人员为例，在国家纪律狭义单轨处分制时期，《暂行规定》第六条规定了警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除八种处分措施。在国家纪律广义单轨处分制时期，1997年出台的《行政监察条例》第二十四条规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分措施。在国家纪律双轨处分制时期，《政务处分法》第七条和2018年修订的《公务员法》第六十二条都规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分措施。通过上述梳理，可以发现国家纪律处分的措施侧重对被处分人的名誉带来不利影响，带有明显的政治性。从处分救济的方式来看，无论是在国家纪律单轨处分时期还是在国家纪律双轨处分时期，被处分人若对处分不服，只能采取内部救济方式，不能寻求其他途径进行救济，这在一定程度上反映了国家纪律处分体系的政治性。

（三）反腐败斗争是国家纪律处分体系演变的重要动因

一般而言，在国家公权力异变的过程中腐败发挥不可或缺的作用，它是每个国家不可回避的现实问题[10]。反腐败关系着党和国家生死存亡的斗争，面对不断变化的反腐败斗争形势，我国不断调整腐败的治理策略[11]。我国治理腐败策略的调整具体表现在国家纪律处分体系的演变。任免机关、单位处分侧重维护机关单位的内部秩序，机关单位所属人员的腐败行为会对机关单位的内部秩序造成重大损害，单独依靠任免机关、单位处分是不足以对抗腐败行为对机关单位内部秩序的损害，这就需要国家调动其他力量来对抗腐败。面对复杂的反腐败斗争形势，国家于80年代恢复行政监察体制，赋予了行政监察机关除开除以外的处分权；90年代末，行政监察机关被赋予了完整的处分权；2018年，监察机关由“行政”升至“国家”，国家监察机关成为专责监督机关，监察所有行使公权力的公职人员。此外，处分对象由行政机关工作人员扩大到公务员再扩大到所有行使公权力的公职人员，这些无不体现反腐败斗争是国家纪律处分体系演变的重要动因。

（四）强制性变迁是国家纪律处分体系演变的主要路径

制度变迁的种类可分为 “强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”两种基本路径[12]。一般而言，强制性制度变迁推动主体多为“政府”，具有自上而下的强制性；诱致性制度变迁推动主体多为“个人”或“团体”，具有自下而上的自发性[13]。作为一项国家层面的纪律处分体系，国家纪律处分体系的变迁必然由政府自上而下推进。一方面，“政府”在国家纪律处分面前拥有绝对的政治力量和资源，决定了以强制性为特征的国家纪律处分演变主要路径。另一方面，通过强制性的变迁，以确保最新的国家纪律处分制度在全国范围、最短时间内得到实施，从而保障处分的公正性，维护相关人员合法权益。从国家纪律狭义单轨处分时期到国家纪律广义处分时期，再到国家纪律双轨处分时期，强制性变迁是国家纪律处分体系演变的主要路径。具体来讲，每一次国家纪律处分制度的变革都是自上而下由政府推动的。政府通过设置国家纪律处分变迁的起点和准则，采取法律法规、政策文件等系列手段推动国家纪律处分制度的演变[14]。