政策试点学习机制的逻辑样态与建构理路

康 镇

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院,南京 211106)

改革开放以来,“摸着石头过河”的渐进改革方式,不仅充分释放了国家经济社会发展活力,而且持续推进了我国各项政策体系的更新迭代。在重大政策创新与变革的具体进程中,“摸着石头过河”的适应性改革思维,具体外化为政策先行先试、以点带面、点面结合的试点运行模式,成为各级政府增强政策学习能力的重要工作方法,赋予中国政治体制极强的适应能力。政策试点作为我国政策创新扩散的触发器、节拍器,致力于探索与测试未知政策领域的新知识、新工具,将创新性政策知识信息加以传播扩散,驱动潜在政策主体汲取采纳先试经验,试验性地规划设计政策方案,精准回应社会转型衍生的不确定性风险与显性矛盾。因此,研究试点改革创新何以诱致政策推广扩面,有助于理解适应性改革情境下试点政策过程的运行机理,以探究我国改革开放以来经济与社会发展取得巨大成就的秘诀。

渐进式改革进程中的政策试点,在化解改革创新风险、规避变革不确定性、绕开久拖不决的争论等方面发挥着重要作用。然而这类适应性改革路径,必须依赖国家治理主体具备回应性的学习吸纳能力,方能及时总结经验教训,避免改革无效的陷阱。因而在政策试点过程中,政策学习是内化嵌入其中的关键性机制,是联结试点创新与知识推广的传动机制。换言之,中央与地方政府的政策学习向度与效度,直接关联政策试点创新扩散的边界与纵深。

一、政策试点的学习机制类型

政策试点的创新与扩散过程,本质上是政策知识信息被探索求知、传播沟通、加工再生产的递归循环过程,需要依托央地政府主动回应的学习能力与制度化的组织学习机制(1)杨宏山:《双轨制政策试验:政策创新的中国经验》,《中国行政管理》2013年第6期。,拉动局部试点经验向整体范围扩展。基于纵向与横向的府际关系视角,考察政策试点推广过程中各级政府的学习行为与互动机制,可以透视不同类型试点运行模式下的政府行动方式与政策选择结果,离析政策由试点创新到推广扩散的微观机理,避免政策创新扩散研究对政府学习过程与机制的模糊性、简单化概括。

政策学习,一般被定义为政策主体回应过去经验和新的信息,进而调整政策目标或技术手段的刻意性尝试(2)Peter A. Hall, “Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain”, Comparative Politics, Vol.25, No.3, 1993, pp.275-296.。在政策试点场域内,处于特定政策情境下的地方政府,对某项政策的先行先试,往往是基于属地内部的发展诉求抑或上级政府释放的政策信号而率先启动,先试地区通过总结反思过往的政策经验教训,利用新理念、新工具以创新设计本地政策架构与操作性细节。地方政府的这类自主创新行为,是主动自我反省与吸取教训的内生学习过程。随着首创试点经验的传播与扩散,各层级政府对政策创新信息的主动吸纳,催生了政策网络内部行动主体的外生学习行为(3)[加]麦克尔·豪利特、M·拉米什:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,庞诗等译,北京:生活·读书·新知三联书店,2006年,第304-305页。。为此,本研究所讨论的由试点触发的政策学习行为,具体指涉不同政策行动主体之间的经验借鉴与对照采纳,而非简单的政策照搬抑或是盲目追随。

试点模式下的政策学习过程,是各层级政府有选择地向试点领先地区,尝试吸收借鉴其可复制、可推广的知识经验,以寻求最优方案的政策考察与评估过程。特别是在创制类政策领域,试点地区作为政策领先者,已先行探索出适合本地情境的政策路径,积累了宝贵的政策制定与执行经验,后来跟进的政策制定者通过组织考察、调研、交流、访问等活动,汲取试点地区的成功做法,发现总结可规避的政策漏洞,能够有效控制政策制定风险,降低政策创新成本,减少政策改革阻力。与此同时,中央政府作为最终把握政策走向的“掌舵者”,能够利用纵向越级互动的“制度化捷径”、横向的各层级“领导小组”、正式科层制度等组织性机制(4)郑文换:《地方试点与国家政策:以新农保为例》,《中国行政管理》2013年第2期。,遴选各试点地区的政策备选方案,树立试点典型,引导各地区积极加入试验行列,调整试验方案;并适时归纳地方试点经验,择机制定试验性法规等中央政策,为后续各级地方政府的裁量执行提供权威性指导。中央政府选择性吸纳地方试点经验的过程本身就是“自下而上的政策学习”过程(5)朱旭峰、赵慧:《自下而上的政策学习——中国三项养老保险政策的比较案例研究》,《南京社会科学》2015年第6期。,这类垂直学习向度的聚焦选择行为不仅包括对正确成功经验的提炼,而且涵盖了通过吸取失败教训而产生的政策创新。

基于我国条块结合的政府体制架构与结构互动机制,由政策试点触发的政策学习行为,既包括横向分权式采纳的政策学习路径,意即在地方试点先行先试阶段、后试点执行阶段,后发跟进的地方政府尝试采纳试点做法以及时追补政策建设差距;又包括纵向集权式吸纳的政策学习路径,意即在地方试点经验上升为全国性政策方案阶段、中央指定试点测试阶段,中央政府选择对比代表性试点做法,提取成功经验和失败教训,以作为中央政策制定的参照蓝本。

具体而言,政策试点的学习机制,主要体现在政府条块关系结构下的水平学习向度与垂直学习向度两个层面。两个向度的试点学习机制分别代表作为政策学习方的中央政府与地方政府,能够适时抓住政策创新变革的时间窗口,调整政策体制结构与制定政策内容框架,同时也体现了央地政府在学习试点经验的过程中差异化的行为逻辑以及试点学习发生方式的不同。据此,本文依据政策学习主体、传递向度、生成路径与发生方式四个维度,将政策试点的学习机制类型划分为横向的散射吸收机制和纵向的聚焦吸纳机制(见表1)。

二、试点学习机制的运行样态与逻辑

在政策试点创新与扩散的不同阶段,中央政府与地方政府作为政策学习主体分别采取对比性吸纳、竞争性采纳的政策学习方式回应先行试点经验,从而呈现出垂直向上学习与水平交互学习的双重传递向度,体现了中央与地方政府之间利用试点治理工具在政策创新与政策变迁领域积极达成的互动合作关系,以确保政策的实效性。

(一)散射吸收

政策试点的推广与扩散过程,不仅限于中央政府强制干预下的后试点扩面阶段,而且常发生在试点先行探索阶段。由于中央政府在地方摸索试行时期,尚未全面正式干预试点进程,地方政府能够主动通过信号感知与问题界定,自发学习吸收先试地区的政策试点方案,推动试点经验在地方政府间的横向扩散。在以先行试点为学习源、试点创新扩散呈多点散射的自发性学习过程中,作为政策采纳方的地方政府主动对标先进典型,主要依赖其自身的选择能动性,而非以中央政府的选择性控制为制度牵引。

在后试点扩面阶段,中央政府通常能够借助统一的正式规划,采取政治与行政手段强力推动被试政策在全国范围内快速建制。作为政策执行方的地方政府其自发学习动力减弱,政策试点扩面过程更多被赋予强制性扩散势能;地方政府在属地政策制定与执行过程中仅具备有限的学习动机和选择空间,适应性被动学习特征更为明显。因此,根据潜在政策采纳主体的自发学习动力强弱和中央政府在试点推广过程中是否运用强制性行政指令两个方面,政策试点的横向散射吸收机制,具体可划分为强水平向度和弱水平向度两类试点学习机制子类型(见图1)。

图1 试点学习的散射吸收机制

1.强水平向度的试点散射吸收机制。 强水平向度的散射吸收机制表明地方政府能够主动寻找可资借鉴的试点方案,理性参考先行先试地区的创新经验,并因地制宜地加以操作化。中央政府在试点初期对地方试点工作仅采取默认支持的态度甚至是不公开表态,尚未从正式制度层面给予明确承认和指导规划,地方政府间的自发学习行为尚未受到中央政府强制介入的影响,主要表现为地方政府的自由裁量行为。以新型农村社会养老保险政策试点为例(以下简称新农保),从2003年开始到2009年国务院正式发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》之前,各级地方政府已积极开展各类新农保试点,并形成了各具地方特色的实践模式,如宝鸡模式、苏南模式、东莞模式等,各类新农保制度模式多是地方政府自发学习探索的政策创新产物。其中,在宝鸡模式的探索建构过程中,宝鸡市政府曾先后到江苏、浙江等沿海发达省份进行考察学习,参考借鉴政策领先地区的新农保基金账户管理模式等一系列做法,从而探索出符合本地区财政支付能力的新农保筹资方式——个人缴费、集体补助、财政补贴相结合,创新建立了独具宝鸡特色的基金账户模式和养老金待遇发放模式。因此,在新农保前期试点过程中,各层级地方政府主动利用考察交流、组织调研等方式,积极向先行先试地区“取经”。

地方政府之所以主动吸收试点经验,主要源于政府间的竞争性压力和政策企业家的创新诉求。在全国争当先行试点的政策创新氛围下,地方政府始终面临率先垂范、争做“第一”的竞争性压力,因而会积极主动地学习借鉴先进经验,为发起试点做足准备,以谋求试点启动之后可能带来的上级领导关注和国家配置性资源投入,最终获得政治晋升和荣誉奖励的准入资格。与此同时,地方政府向试点地区的自发“取经”行为,通常得益于地方政策企业家的积极倡导与努力奉献。面对属地内部的突出社会问题和社会政策实施带来的刚性支出压力,具有民生关怀的政策企业家会给予主动回应,积极向外搜求可复制的技术方案。

2.弱水平向度的试点散射吸收机制。 在弱向度的散射吸收机制下,地方政府吸收试点经验的行为动机明显受中央政府的强力推动,中央政府能够对地方政府的学习行为进行自上而下的激励与指导,体现出在后试点扩面阶段中央政府的选择性控制能力增强。地方政府采纳试点方案,往往是基于遵照执行中央政策指令的考虑,其自主创新空间受到中央政策规划的目标规制与内容约束,而表现为被动的应对式学习。中央政府通过不定期组织学习班、进修班、研修班、试点经验交流会、全国试点工作会议等集中培训的方式,召集地方相关负责人共同围绕试点先进经验展开学习交流、考察调研,地方政府为此会迫于同级之间的竞争性压力、层层加码的权威性压力而灵活采纳中央推荐方案,并在属地内部加以应用推广。

新农保政策试点过程中形成的宝鸡模式,先后得到了中央部委和党政机关的高度关注与实地调研,并公开肯定其具备可复制、可推广的政策价值。中央层面的正式认可与明确支持,得到了地方政府的响应联动,开始大规模地组织学习宝鸡市新农保经验。2009年9月,国务院正式发布新农保试点指导意见,标志着中央政府能够以行政指令的方式对地方政府下达试点任务指标,地方政府在试点“再决策”过程中的政策调适空间也相对被压缩,仅能在中央明确规定的原则与目标框架内,自行探索设计新农保筹资标准、基金管理、经办服务等技术环节与操作内容。特别是在2010—2012年期间,新农保政策试点转向全面推进阶段,中央通过政治动员、规定时间节点等多种方式要求地方政府按时完成试点规定动作,因此,留给地方政府自主学习的时间和余地并不充足;在地方政府急于完成试点任务的过程中,尽管存在地区间的频繁互动交流,但多是对试点方案的简单复制与模仿,政策试点的横向学习较为有限。

因此,弱水平向度下的散射吸收机制,强调的是地方政府自发学习动力相对不足,中央政府的主导学习特征更为明显。尽管面临亟待破解的社会矛盾与风险,但囿于财政投入结构、部门利益冲突等现实因素的限制,地方主管部门的主动试点诉求往往被压制或被忽略。随着全国性试点政策出台,地方政府基于政绩考虑加入社会政策试验行列,既是因由中央政府施加的政治任务压力,又是努力追求上级财政资源配置与政治晋升机会的利益使然。地方政府借此选择学习试点经验主要是担心本地政策进度会落后于同级的潜在竞争者,能够在保证试点风险最小化的条件下,以后发追赶者的姿态及时采纳中央试验方案,防止在未来的政府绩效考核中处于不利的竞争地位。

概言之,试点的横向散射吸收机制具体表现在以多个先行先试地区为政策学习源,在地理空间布局上呈现为多轴心的散点状分布,以此经由多元沟通网络与信息传播渠道,诱发整个政策系统内部知识信息的变化更新,驱动潜在采纳方轮番考察、吸收借鉴先进试点经验,最终实现政策试点创新的蛙跳式扩散、区域性扩散。

(二)聚焦吸纳

政策试点的垂直聚焦吸纳机制,强调政策自下而上的选择性整合逻辑。在全国性政策规划尚未出台或者迫切革新的政策项目领域,地方政府积极试点的最终目的,在于争取中央政府的合法认可,推动地方经验顺利上升为国家政策。中央政府面对多样化的地方试点方案,能够遴选提取有益的政策创新内容与工具,对其加以评估论证,从而为制定全国性政策法规储备多个备选方案。中央政府在选择性吸纳地方成功经验的同时(6)王浦劬、赖先进:《中国公共政策扩散的模式与机制分析》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期。,还会密切关注地方试点的错误做法与执行偏误,适时归纳总结经验教训,出台权威性的政策指导意见,以及时纠偏甚至叫停地方试点。因此,地方试点筹划实施的异质性方案,既可能是一种积极“试对”的政策创新,又可能是一种不断“试错”的政策探索,这就要求中央政府能够始终占据主导地位,聚焦关键议题,把握政策走向,通过“试对—提炼”与“试错—归纳”两类吸纳机制(见图2),对不同试点方案进行分门别类、科学评估,明确政策原则与目标导向,妥善处理分歧性较大的政策内容规定,以避免地方试点盲目跟风造成的非必要损耗。

图2 试点学习的聚焦吸纳机制

1.试对—提炼的聚焦吸纳机制。 试点经验能否成功被中央政府所吸纳并提升为可参考的政策蓝本,取决于地方试点方案是否符合中央政府的政策预期、具备现实可推广的政策要素。在中央尚未明确表态或者仅是提供政策原则性规定的情境中,地方政府只能试图揣摩中央政府的政策意图,尝试制定符合本地地情的试点方案,不断创新政策工具,力争突破现有政策障碍,以最大限度地吸引中央政府的注意力。当地方试点方案与中央政策诉求不谋而合时,中央政府会主动通过领导实地考察、重点联系制度、下派专家技术指导组等正式的或非正式的组织机制,集中对标的试点进行调研论证,为整合出台全国性政策方案提供知识储备。

在新农保试点过程中,宝鸡模式作为地方自主创新的产物,成功获得了中央政府的青睐与肯定。国务院制定出台的新农保试点指导意见,选择吸纳了宝鸡市新农保试点改革的成功经验,其政策内容框架设计基本与宝鸡模式相一致(7)林闽钢:《农村“政策试点”如何产生政策改革效果》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期。。在整个新农保试点自发探索阶段,许多地方政府已经先后构建起不同模式的新农保试点方案,这些方案最大的区别在于基金账户模式和养老金待遇构成的不同,但在筹资方式上都基本明确了政府财政的供给责任。中央政府通过对比不同的新农保试点方案,聚焦新农保政策运行的关键问题与核心环节,最终决定实行基础养老金与个人账户相结合的新农保模式,明确了中央政府和地方政府的筹资责任,为新农保政策的全国推广提供了范式指引。

2.试错—归纳的聚焦吸纳机制。 在中央尚未出台明确指导意见的政策领域,地方政府谋划与实施试行方案,难免会因为无法准确把握中央政策意图,抑或是受困于自身有限认知与资源短缺状况,而出现试点“试错”现象。当地方政府的试错行为尚未构成社会舆论焦点,也未扩散成为地方普遍的政策执行选项时,中央政府会适时介入地方试点进程,对地方试点方案加以纠偏。而当地方政府的试错行为扩展为普遍现象,又或者试点地区迟迟不能直接为中央政府提供可参考的技术方案时,中央政府会及时止损,叫停地方错误试点、无效试点;同时在总结试点经验教训的基础上,全面规划中央政策框架,指导试点地区重新调整属地方案,进而最大限度地控制试错风险。因此,政策试点的聚焦吸纳机制,为中央政府提供了反思失败教训的纠错机制,加强了地方试点改革的可控程度。

我国农村社会养老保险政策经历了由新农保替代老农保的政策发展历程。新农保与老农保政策的根本区别在于各级政府是否切实承担筹资责任,老农保政策仅是原则上提出政府支持,而实际上政府财政并未给予实质性投入;新农保试点方案则明确提出政府财政对参保人的缴费补贴全部计入个人账户,政府财政负责全额支付参保人的基础养老金。中央政府在规划设计农村社会养老保险的政策过程中,不仅及时叫停了过去老农保政策的试错行为,而且通过吸纳老农保政策的失败教训,成功找寻到新农保政策可持续运行的发展路径。

垂直向度的政策试点学习,既可以将试点创新经验按照科层序列层层向上传递直达中央,又可以借助临时性组织机制实现跨级式上传。这类纵向的聚焦吸纳机制,关键取决于中央开启的政策议程具有收敛聚焦的功能,能够围绕核心议题,筛选甄别不同类型的试点信息,汇聚积累有效的政策知识。

三、试点学习机制的建构耦合

在政策试点的创新与扩散过程中,政策学习是传递获取信息、促进知识转化的关键性机制,不同类型的试点学习机制共同赋予了各层级政府极强的政策适应能力与变革能力。为切实提升中央与地方政府对试点创新经验的学习效能,需要进一步实现中央政府对比吸纳与地方政府竞争采纳之间的高度协同。

(一)合理疏导试点创新的梯次扩散效应

在横向的散射吸收机制下,地方政府的不同学习动机,往往会产生差异化的政策采纳效果与政策扩散效度。强向度的试点水平学习机制是地方政府积极回应同侪竞争压力,以争做先进、保持领先的试点动力,主动地吸收借鉴先进经验,大胆尝试创新属地政策,地方的积极试对行为能够为试点的府际扩散增添新的政策学习源和可推广方案。弱向度的试点水平学习机制是地方政府面对中央下派的任务压力和潜在竞争者施加的建制压力,而被动地借鉴又或是模仿复制地方试点方案,以防止上级配套资源的丧失与自身处于绩效竞争的不利地位,这类应付式学习容易导致政策试点扩散的同质化结果(8)康镇:《政策试点的实验主义治理逻辑与转型进路》,《求实》2020年第4期。。因此,地方政府的竞争性采纳行为,更容易推动试点创新的层级扩散、区域扩散。为克服地方试点的单一样板化倾向,需要组合利用激励手段,营造竞争性学习氛围,构建知识共享与交流平台,促进政府间交互学习。

(二)灵活运用试点变革的间断均衡功能

政策突破是试点担负的重要功能。面对政策认知争论、部门利益争端,政策试点能够以小范围创新试验的方式不断去试对或试错,持续论证的过程会重塑决策者的政策认知,转换其政治注意力,为冲破意识形态束缚、化解政策分歧提供机遇。在“试对—提炼”的垂直学习向度下,成功的试点经验能够减少政策摩擦,坚定改革信心,为中央政府创新政策理念、更新政策工具提供可利用的备选方案,最终有助于打破固有的政策均衡,实现政策间断式跃迁。在“试错—归纳”的垂直学习机制下,失败的试点教训则能够帮助中央政府找寻政策漏洞,及时规避改革风险,通过加强顶层设计,制定全新的政策规划,指导地方政府突破政策垄断困局,推动政策变迁走向间断式均衡。进入新时代,中央政府需要在加强系统治理的前提下,灵活运用试点变革的间断均衡功能,在重点领域依靠中央顶层设计与地方试点突破的协作联动,摆脱政策僵局。

(三)弥合修复试点创新面临的法理悖论

试点学习机制的建构耦合,需要推进聚焦吸纳机制与散射吸收机制之间实现协同高效,以弥合修复试点创新过程中面临的法理悖论。由于试点是一种先于立法的政策自主试验,在没有法律法规明确规定的政策领域,地方政府采纳先行经验制定政策方案,并不存在是否合乎法律的矛盾境地,此时地方政府的学习自主性较高。而当试点政策与现行政策法规相冲突时,地方政府学习借鉴的政策方案就可能面临不合法规的风险境遇(9)徐晓波:《政策试验:顶层设计阶段的考量》,《湖北社会科学》2015年第2期。,此时地方政策学习的积极性受到抑制。因此,政策试点推广中的政府间横向学习,对地方政府而言可能存在创新有效与创新违法之间的法理悖论,这就要求中央政府必须及时地将地方试点经验吸纳上升为国家政策,为地方政府的学习采纳过程消除制度障碍。在中央政府与地方政府的互动合作下,政策试点的双向度学习机制协同耦合,不仅为各级政府的政策创新提供了知识素材与经验支撑,而且能够在学习有效与学习合规之间达成平衡。