生态整体论视域下生态保护地方立法的完善进路——基于黄河流域地方立法实践的考察

韩 旭

(山东政法学院 法学院,济南 250014)

黄河流域是我国西北、华北地区的重要水源地,是我国重要的生态屏障,也是生态环境脆弱、水土流失极为严重的区域。自中华人民共和国成立以来,党和国家一直将黄河生态保护工作作为治国兴邦的一项大事。2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出要用最严格的制度,最严密的法治保护生态环境,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。因此,建构严密的法治体系以保护黄河流域生态环境至关重要。严密的法治体系首先离不开立法保障。黄河生态保护法律体系,既包括国家层面施行的《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》),也包括地方立法。地方立法因其独立的适用空间和较高的灵活性,成为保护黄河流域生态环境的重要立法部分。2021年中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称《纲要》)适时提出“支持沿黄省区出台地方性法规、地方政府规章,完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系”,足以体现地方立法在黄河生态保护中的关键角色。但是,现行的地方立法无法足够适应黄河生态保护的现实需要,缺乏生态整体论的立法理念,存在基于流域特殊性的个性局限和地方立法的共性问题。在生态整体论的基础上,对黄河生态保护地方立法实践进行现状考察和问题检视,进而探讨在生态整体论视域下建构生态保护协同立法制度的理念机制,并提出优化地方立法实质内容和形式技术的对策建议,推动实现美丽中国生态文明建设的现代化目标。

一、黄河流域生态保护的地方立法实践:现状与问题

黄河流域作为我国重要的生态屏障,但生态相对脆弱,是20世纪50年代后污染比较严重的区域,制约了该流域高质量发展的进程。在《黄河保护法》的立法精神和《纲要》的战略布局之下,沿黄各省市在积极推进黄河生态保护的地方立法工作,对国家提出的黄河生态保护的总体目标和重点任务进行分解细化并上升为立法规范加以确认。当前,生态保护地方立法过热,需要冷静地审视和评估地方立法实践中存在的共性问题与实际成效。

(一)黄河流域生态保护的地方立法现状

黄河作为我国历史最悠久的河流之一、中华文明最主要的发源地,在我国大江大河治理中具有重要战略地位。黄河问题长期存在且复杂难治,从古至今人类为解决黄河治理问题进行了锲而不舍的探索。改革开放以来,随着我国法治水平的进一步提升,黄河沿线各省市有意识地通过立法来解决本行政区域内黄河河段的治理问题。2021年中央编制出台《纲要》,对黄河当前乃至今后一段时间的发展作出了全方位、多层次的规划布局。黄河沿线各地区纷纷制定相关的法律文件,对中央政策积极响应并予以贯彻落实。黄河流域各省市有关黄河治理的法律文件在原有基础上内容更加丰富。为了全面把握黄河流域生态保护的地方立法现状,笔者在北大法宝数据库中检索到与黄河流域生态保护相关且现行有效的地方性法规、规章22部,其他类型的规范性文件总数达240余部。从内容来看,这些地方性立法大都参照中央层面的立法。在国家政策的指导下,一些省(自治区)结合本行政区域内生态保护的需要,围绕生态环境及景区景观保护、河道管理、水资源节约集约利用、防洪防汛、污染防治、湿地保护、生态保护和高质量发展等方面制定的法规规章文件,具体见表1。

表1 黄河流域生态保护地方性法规、规章

在这些地方性立法中,《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》《河南省人民代表大会常务委员会关于促进黄河流域生态保护和高质量发展的决定》《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》4部地方立法是积极响应中央发布的《纲要》而制定出台的法律文本。以宁夏回族自治区出台的《条例》为例,其包含了水资源节约集约利用、灾害预防和应对、高质量发展等多项专章内容,对《纲要》中提到的生态保护、水资源利用和高质量发展等项目作出回应;而同样是应《纲要》要求制定的《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》,则聚焦黄河三角洲生态保护与修复问题,以促进黄河三角洲生态系统健康、提高生物多样性为目的,对应《纲要》中指出的推进下游湿地保护和生态治理专章内容。这些立法无疑从更全面、更深入的角度对黄河流域的生态保护和区域治理作出了规定,既推进我国流域治理的法规规章横向拓展,又促使流域治理成果纵深发展,对我国黄河流域的生态环境治理及经济可持续发展具有重大意义。

(二)黄河流域生态保护的地方立法问题

从上述地方立法实践可以看出,黄河沿岸个别地方立法积极性较高,其绝大多数地方立法都与生态保护密切相关。但从法律实施的近期效果看表现不彰,且中央和地方立法之间缺乏协调衔接,地方与地方之间存在各自为政的现象。黄河生态保护地方立法既存在着共性问题,也有基于流域特殊性而产生的个性局限。

1.缺乏整体性协同保护思维。黄河流域生态保护地方立法的主要自然要素表现为水要素,缺乏从整体性思维出发对生态系统的全方位关注。目前尚未出台以黄河生态为保护对象,将生态系统各要素予以统筹协调的综合性立法文件。黄河流域生态保护的大多数地方性立法文件,如河道管理、防洪防汛、湿地保护等皆以“水”为核心要素,而对于与水密切相关的土壤要素关注不足。水土均是黄河流域生态保护的核心要素,缺一不可,但是针对土壤要素的专门立法却不多见。另外,在水要素的保护立法中,更多内容与水污染有关,而对水资源利用、水生态保护着墨较少。这或许是由于我国水资源保护的固有思想所影响(1)张学峰、李玉洪、张芳珠、梁海燕:《我国水资源保护存在的主要问题与对策》,《水资源保护》2001年第4期。。黄河流域作为全国范围内极度缺水地区,亟须加强水资源节约集约利用制度建设。这也是《纲要》第六章“加强全流域水资源节约集约利用”的内在要求。但是经过不完全统计,现行有效的涉及水资源节约集约利用的地方性法规仅为4部。这4部法规有的由于制定时间较早,缺乏整体性的立法理念和政策精神,并不能适用于刚性约束下的黄河流域水资源节约集约管理。

2.法规规章类文件数量较少。截止目前,与黄河生态保护有关的地方立法中各省市的法规、规章总数有22部,而其他类型的规范性文件多达200部,二者之间的比例大致为1∶10。由此可见,绝大多数黄河生态保护的地方立法是以不具备法律强制约束力的其他规范性文件作出,以决议、通知或实施意见的形式发布。毋庸置疑,其他规范性文件在调整生态保护法律关系中发挥着独一无二的作用。一是从立法成本和技术而言,这些政策性文件拥有目标明确、成本低、效率高等优势。当遵循通常的立法思路,无法由一般规制经验总结提炼固定为整体有效的立法规范时可以优先制定行政政策性文件来进行调整。这些政策性文件尽管在短期内能够解决突出问题,但效力层级不高、执行标准不一,随着上级出台新的政策文件和工作目标的转移而不再受关注,不能形成长效工作机制。再者,基于不同的利益诉求,不同部门、不同时期制定的地方政策性文件缺乏整体性、协作性的考量,经济发展与环境保护、资源短期开发利用与可持续发展之间彼此割裂,易造成前保护后破坏的局面。二是从地方立法的实施过程来看,其他规范性文件具有较高的灵活性和适应性等优势。法规规章类规范则因其立法过程严格,具有较强的稳定性,一旦制定公布,非经法定程序不能随意废除和修改,与此同时,这类规范具有相对滞后性,在长期实施过程中如遇到社会现实的变化,也不能及时回应和调整。但是,针对黄河流域的生态保护现状和法治保障需求,如若不能适时地将地方政策文件转化升级为法规规章类高位阶规范,由国家强制力保证其实施效力和执行标准,将会使黄河流域生态保护缺乏保障,甚至阻碍黄河生态法治化的整体进程。

3.立法积极性程度不一。在北大法宝数据库中,以“黄河”为关键词检索到的现行有效的法律规范中,黄河下游的河南省、山东省的地方性法规和地方政府规章总数为15部,其他类型的地方性规范文件高达500多部,而黄河中上游各省市出台的地方性法规和政府规章总数只有12部。上游地区的青海省和四川省法规、规章的数量甚至为0,这两省其他类型的规范性文件总数只有70部,不到下游省市的1/7。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》发布实施以来,此二省相关的地方性法规、规章仍然为0。宁夏和甘肃虽然较其他中上游地区立法积极,但同下游地区相比还是相差甚远。黄河流域上、中、下游地方性法律规范数量的巨大差距,体现出地方立法中积极立法响应和消极立法回避的两极分化现状。黄河流域中、下游地区的地方立法机构正在积极地立法响应,而黄河流域上游地区的地方立法主体则表现得消极回避,通常制定一些不具有强制效力的其他规范性文件来落实中央政策。

4.未及时回应生态保护问题。黄河流域沿岸各省市地方立法主体反应滞后,没有及时吸收理解最新的中央生态保护政策精神,对此予以法治化确认和回应。有些立法难以适应最新的生态保护标准和全面治理需求。譬如2007年《内蒙古自治区退耕还林管理办法》的部分条款与国家退耕还林的最新政策要求不相匹配。早在我国“十三五”规划中就明确将“重要水源地坡耕地”作为新一轮的退耕还林还草范围之中。但该地方规章却没有及时回应,未对立法内容加以更新清理,无法适应生态保护的国家政策需求,表现出黄河流域生态保护国家政策的灵活性与地方立法的稳定性之间没有实现动态平衡。

5.欠缺创新性和可操作性。现行黄河流域生态保护地方立法中有大量的重复与集成,针对规范同类生态环境要素的地方性立法内容往往趋于一致性。尽管可以保障国家法律规范的整体性和统一性,但是这种立法往往缺乏内生的创新性。根据本地实际情况和实际需要,带有地方特色的规定极少,无法对黄河上中下游的不同生态样貌和保护需求加以针对保障,也削弱了地方立法所具备的弥补国家法律空白,关注地方特色问题的功能。此外,个别法规只规定实施或执行原则,却未作出更具操作性的规定,立法内容空泛,执法者无法实施或者不知道该如何实施,最终变成“景观式立法”(2)向立力:《地方立法发展的权限困境与出路试探》,《政治与法律》2015年第1期。,影响地方立法的实施效果。

除了上述黄河流域生态保护地方立法的个性问题以外,还有各领域地方立法当前表现的共性不足。在纵向层面,由于央地事权的界分不清,生态保护的利益整体性观念不强,使得个别地方存在地方利益保护倾向。中央立法反复强调加强水资源的保护,但是个别地方政府为了追求利益和发展,亦或政绩需求,其立法侧重于对水资源的开发利用,而忽视了对水资源的节约集约保护。在横向层面,有些地方立法立足于本地区的具体实践,仅以解决本地问题为目标而“任性立法”“关门立法”,形成立法割据局面,难以形成保护合力。

二、生态保护协同立法的制度因应

2023年修订后的《立法法》第83条赋予了地方人大及其常委会区域协同立法权,作为一种特殊的地方立法权(3)史凤林、张志远:《区域协同立法权作为新型地方立法权的法理证成》,《河北法学》2023年第12期。。这为建立生态保护协同立法制度提供了明确的法律依据。作为地方立法的新样态,区域协同立法已经出现“京津冀”“长三角”“粤港澳”等创新尝试。生态保护协同治理可以借鉴这些协同立法在协商民主、立法机构信息和工作机制上的合作经验,创设适应各区域生态保护现实情势和现有管理体制的协同立法制度。

(一)生态整体论视域下地方立法的必然选择

1935年,生态学家Tansley A.G.首次提出生态系统的概念,他将生态系统界定为不仅包括各种生物因素,也包括非生物因素的一个物理学意义上的整个系统,同时“我们不能把生物体与其特定的环境分离”。Tansley因而被誉为生态学整体论之鼻祖,其思想被生态学界所接受并影响深远。现代生态环境法治的发展在生态学整体论的指引下面临着从传统法律体系中脱胎后的价值转向。传统法律体系建构于个人权利本位基础之上,在处理化解现代环境危机时却遭遇瓶颈(4)白杨、杨晓春:《论环境法生态整体主义意蕴及其实现进路》,《山东理工大学学报(社会科学版)》2019年第1期。。因此,现代生态环境法治必须遵循“物物相关”“负载定额”“相生相克”与“协调稳定”的生态定律,从关注个人主义走向关注人与自然和谐共生的整体主义。基于生态要素共联,利益共享,责任共担的整体性要求,有必要建立跨域性的地方立法机构合作制度,这是在整体论视域下生态保护地方立法的必然选择。生态保护协同立法需要改变传统按自然要素分部门立法的思路,以生态整体性协同保护为立法理念,贯彻要素整体论、利益整体论和责任整体论的基本原则,实施整体推进、协同治理的措施方法。各地方立法部门针对辖区内独特的生态自然、经济社会和民族文化等展开立法层面的整体合作,通过建构起完善的地方法规体系来为生态保护保驾护航。

(二)生态保护协同立法体现的整体论理念

生态保护协同立法制度在立法理念指引、规则融贯自恰和责任归属界定方面凸显了整体论理念。一是生态整体论的理念指引。生态整体论理念是指引生态保护协同立法的指导思想和根本遵循。生态保护协同立法应体现要素和利益整体论的内在要求,确立人与自然和谐共生的立法目的,以及生态优先、绿色发展原则与山水林田湖草沙综合治理原则。二是规则体系的融贯自恰。为了避免法规对法律的抵触和法律效果的减损,生态保护协同立法不仅要符合国家上位法和中央政策精神,而且要增强地方立法体系内部的协调衔接。各地立法机构从生态整体保护的视角,积极创制规则以填补立法漏洞,同时完善立法技术,解决规则之间长期存在的冲突、交叉和重复问题。三是责任归属的清晰界定。生态协同立法应尊重生态基本定律,从责任整体论的要求出发,系统梳理生态保护的责任主体和责任内容,构建跨域性生态保护责任体系。明确各级政府不同职能部门的职责归属,建立生态保护监管和评价考核制度,细化并统一污染企业等承担的具体罚则,同时充分发挥社会组织和公众的积极参与作用。

(三)生态保护协同立法的机制建构

1.协同立法的两个层次。各级地方立法机关基于生态环境综合治理的考量,相互之间自愿平等地协商签订协议,以实现立法协同,其目的在于消除各地之间立法割据、规则协调不一等问题。参考现有成熟的区域协同立法实践,主要包含两个层次的协同,即行政机关间协议共同立法以及权力机关间协议共同立法(5)王小萍:《协同:区域环境立法模式研究》,《环境保护》2018年第24期。。各地政府可尝试探索针对生态保护中形成普遍共识的问题,建立由一方立法主体牵头组织起草,其他主体参与配合,立法结果由所有立法主体共享的模式,或者针对生态保护中的重点问题,成立由两个及两个以上主体参与的联合立法工作组,共同开展立法工作模式。在行政机关间协议逐步完善成熟,合作程度较高以后,可以将协同立法提升到地方权力机关的合作层面。由于一方权力机关出台的地方立法规范无法有效解决生态保护的全局性问题,因此,可以在政府间协同立法经验的基础上,进行地方人大之间的重要立法协同。例如在拟定年度立法规划和计划时,共同围绕生态保护重点问题统筹优先安排,提出需要协同的立法项目,在立法宗旨、政府职责分配、法律责任方式等方面谋求共识,开展立法联动,起草法规草案。

2.协同立法的重点环节。一是现有地方立法的清理工作。针对现行的生态保护地方立法的规范性文件与国家立法的合法性和一致性审查,是协同立法合作的首要环节。各地立法机构应当将涉及生态保护的地方性法规、规章和其他规范性文件的清理工作纳入年度计划,集中对现行有效的地方性法规、规章和其他规范性文件的合法性、一致性进行审查。在清理期间,加强与其他地方立法机关以及生态保护主管部门的沟通和协调,形成信息共享机制和工作报告机制,建立常态化的立法沟通平台。二是立法规划的沟通协调。各地立法机关在拟定立法规划时,考量生态保护中的突出重点问题,诸如水资源节约集约利用的问题或者流域特殊生态问题,建立联合立法协同机制,共同商议统筹安排立法工作进度(6)刘康磊:《黄河流域协同立法的背景、模式及问题面向》,《宁夏社会科学》2020年第5期。,例如建立某个流域中下游立法的沟通协调机制,对流域内中下游的生态利益加以统筹明确,尝试通过立法规范横向生态补偿制度。三是立法实施的共同保障。法律的生命在于实施,法律的权威在于执行。实践中大量的地方立法运行效果不佳,原因之一在于地方立法的宣传、执行和适用都缺乏整体化的推进方式。目前地方立法主要通过宣传、执法检查等方式分散运行,缺乏实施监督的常态化措施,无法保证立法成效。在生态保护协同立法工作中,可以开展生态联合执法检查或者安排集中调研专项考察,加强地方立法部门执法检查的监督效果,构建起执法检查的整改反馈机制,确保生态保护地方立法之间的执行标准和效果统一,以良法善治促发展。

三、生态保护地方立法的优化路径

在生态整体论视域下地方立法机构通过加强横向合作,尝试探索建立生态保护地方协同立法制度。生态保护协同立法制度和相关机制的构建,为化解生态危机,提升生态治理成效奠定了合作基础。破解制约生态保护地方立法的发展难题,还须从立法实质内容和形式技术上找寻出路。

(一)生态保护地方立法的实质内容优化

现行生态保护地方立法中共性不足的问题主要由国家顶层设计导致的,大部分个性问题由地方内在原因造成。《中华人民共和国黄河保护法》等一系列国家生态立法的出台,为解决共性问题提供了契机。对于地方立法的个性问题,则要从地方立法的规范内容层面作出积极回应。

1.树立生态整体性协同保护的立法理念。经过对多年来生态治理实践经验的总结提炼,我国生态法治体系逐步丰富。各生态要素的单一保护法与资源利用、污染防治等重点领域的法律法规得到进一步规范完善。但是生态保护依旧存在诸多突出问题。习近平生态文明思想在充分认识生态保护现状的基础上,辩证分析了生态保护和经济发展二者关系,深刻揭示出当前生态保护的问题根源。习近平总书记曾明确指出黄河流域的问题表象在黄河,根子在流域,通过阐释黄河流域存在问题的“表象”和“根子”之间的关系,强调应当立足流域生态系统的整体性,体现出生态整体论的中国时代特征,其核心要义在于以全流域生态整体性协同保护为基本理念,通过系统科学的立法保障流域生态大保护、大治理的机制运行实施。因此,生态保护地方立法工作也不能片面看待单一生态问题,这就必须从生态整体论出发,进行生态整体性协同保护。各地之间应当加强横向立法合作,平衡各地生态利益,坚持“生态优先、绿色发展”原则,“因地制宜、分类施策,统筹规划”(7)习近平:《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》,《中国水利》2019年第20期。,将山水林田湖草沙视为一个整体,着力关注生态保护的重点难点问题,建立生态整体性协同保护的相关机制保障内容。

2.优化生态要素管理体制。现有的生态要素管理体制,尽管在形式上体现出专门化的部门治理,但是由于各生态要素主管部门统筹权威不足、协调力度不佳,各主管部门之间的职能交错、分工不明,各主管部门与各地方之间缺乏协同机制,加之部门本位主义与地方保护主义阻碍作祟,使得各个生态要素治理呈现出“纵向分级、横向分散”“条块结合、以块为主”的“碎片化”管理格局(8)彭本利、李爱年:《流域生态环境协同治理的困境与对策》,《中州学刊》2019年第9期。。这种管理格局忽视了生态保护整体性和协同性的要求,割裂了本应作为一个整体和一个系统的生态要素,最终导致“头疼医头、脚痛医脚”的治理困境。各生态要素管理体制必须跳出“九龙治水而水不治”的窠臼,促进生态要素各主管部门的横向协调分工,适应生态整体性的要求,同时增强各主管部门的权威性和统筹能力,譬如由黄河水利委员会统筹黄河流域水资源管理、水污染防治、水生态保护、水灾害防控等多项水生态要素治理工作。另外,建立各主管部门与地方政府之间的信息共享和沟通协调机制,形成上下齐力、横向协作的新型生态要素管理格局,实现从生态要素的单个管理到整体治理的转向。

3.强化地方政府保护生态的法律责任。党的十九届五中全会强调,要完善生态文明领域统筹协调机制,更好发挥各级政府作用。当前生态保护地方立法细化政府生态保护责任清单,落实领导干部生态文明建设责任制,成为督促考核政府履行生态保护责任的重要规范依据。但地方立法的绝大部分内容与上位法无异,并没有凸显地方性的生态环境特点和具体需要解决的生态环境问题,而且省市县级人民政府负责机制、具体责任划分不清。同时缺乏地方各级政府履责过程中的协调沟通程序,导致地方政府生态保护责任的规定目标落空,极易引发地区内相邻区域之间的无序竞争,出现推诿责任和争夺利益等问题。地方立法机构依据上位法,在结合本地实际情况制定政府履责的规范依据时,应始终贯彻体现生态优先的基本原则。在地方经济社会发展与生态文明建设中,确立科学合理的经济、政治、文化、社会、生态五位一体的发展目标,将生态优先的价值理念作为政府履责的价值指引。与此同时,各地在制定生态保护地方立法时,细致调研梳理本地区内生态状况、问题及成因,进一步细化上位法中的原则规定,明确政府生态保护责任清单、权力清单及义务清单,编制地方政府及相关主管部门的生态保护职责内容,推动政府生态保护责任落地落实。

4.完善生态保护补偿制度。为应对各地之间的生态利益冲突,需要进一步完善生态保护补偿制度,以协调生态利益的不均衡状态,实现生态利益整体论确认的目标。生态保护地方立法应建立各地生态保护补偿管理体系,完善横向生态保护补偿机制,实施多样化生态保护补偿方式等。一是建立各地生态保护补偿管理体系。省级政府应组织设置生态保护补偿领导小组,牵头编制生态保护补偿实施方案,争取到更多来自中央的补偿资金支持,划定生态保护补偿的工作任务清单,监督考核各地市生态保护补偿目标任务的完成情况。地市级政府在省级生态保护补偿领导小组的指导下,设立生态保护补偿工作办公室,具体负责该地补偿项目的执行实施、补偿资金的发放并且及时向省级领导小组汇报补偿项目的进展、补偿成效及问题等。二是完善横向生态保护补偿机制,进而更好地平衡各方生态利益。部分地方立法中已对横向生态保护补偿机制加以规范(9)诸如《四川省水资源条例》第27条第1、3、4款,《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》第95条、《云南省赤水河流域保护条例》第58条等。,但大多数立法均以水质、水量为补偿客体,存在单一生态要素补偿的问题,这并不符合《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》所推行的“分类补偿与综合补偿统筹兼顾”的政策,背离了生态的整体论。生态保护地方立法应当探索实施以生态保护质量为评价指标的内含全要素的整体性横向生态补偿机制。三是各级政府之间还应建立多样化的生态保护补偿方式,充分发挥市场调节作用,引入市场化补偿方式,譬如在水能资源开发项目中设立股权分红、用水权和排污权有偿使用和交易试点等。

(二)生态保护地方立法的形式技术优化

1.丰富地方立法体系。为改变生态保护地方立法中法规规章类文件较少的问题,应当及时推进地方综合性立法,加大地方性法规在地方立法中的占比,丰富地方立法体系。各地的自然地理位置存在区位差异、经济社会发展水平各异,面临的生态与发展问题不尽一致,一些多重生态问题也会出现在同一个地区。在生态保护地方立法体系中,政策类的其他规范性文件效力较低,无法担当起生态保护整体性的重任,无法协调复杂的上下级政府之间、主管部门之间、各类责任主体之间、多种利益相关者之间的复杂关系。因此,在条件成熟的地方应当由省级人大制定综合的地方性法规,各地市再根据实际情况及时制定本市地方性法规,并及时出台地方政府规章等规范性文件以形成地方立法的体系化建设格局(10)王敏:《长江保护地方立法的现状、问题与因应》,《南京工业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。。

2.完善地方立法技术。一是在地方生态立法过程中,对上位法设置的目标落实内容,可以必要的重复与及时回应。但是,要把握好必要的限度,不能完全照搬上位法的体例结构、内容,否则地方立法就失去了独有的特色和功用。地方立法对上位法的重复必须是涉及生态保护的重要事项内容,并在一定限度内作出符合本地生态状况的回应,从而保证法律规范体系的整体性和协调性。二是地方立法有必要对上位法中内容相近、联系紧密的生态保护规范加以整合集成、细化深化。例如地方立法在制定涉及取水许可和水资源费征收问题的相关内容时,可就《水法》《环境保护法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等国家立法进行合理的集成与细化。三是基于现行立法缺乏内生创新力的问题,亟须在地方立法时鼓励适当创新。将经过本地广泛实践取得显著成效且未纳入法律规定的生态保护实践经验上升为地方立法并予以确认。同时,对各级政府生态保护履责内容的具体监管方式与绩效评估机制积极进行制度创新,鼓励大胆尝试,规范先行。

生态系统中各种自然要素与非自然要素互生共联、利益共享、责任共担,共同构成了一个庞大又复杂的整体。化解生态危机,保护生态要素的关键在于必须以生态整体论为立法价值指引,采取精诚合作、系统综合的法治保障措施加以施治。生态保护协同立法制度是在生态整体论视域下尊重自然生态定律的地方立法创新,理当稳步推进、全面规划,与此同时鼓励先行先试、积累经验,相信未来足以发挥联动各方生态利益、凝聚整体合力、增进人类福祉的良好效用,促进实现人与自然和谐共生、美丽中国生态文明建设的终极目标。