中国式现代化背景下城市发展质量提升：目标、挑战与路径

马 骏 沈坤荣

一、研究背景

改革开放以来,中国实现了全世界城市人口增速最快、建成区面积增长最多的城市化进程。截至2022年,全国城镇常住人口为9.2071亿人,城市人口数量位居全球首位;截至2021年,全国地级及以上城市数为297个,城市数量位列全球首位。(1)数据来源于国家统计局网站2022年统计数据,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.当前,随着我国经济发展迈入建设中国式现代化新征程,我国城市发展需要从数量增长阶段转向质量提升阶段。

(一)我国城市发展在数量增长阶段的主要表现

改革开放以来,我国城市在数量增长阶段的成绩主要体现在城市空间规模、人口数量以及经济总量三个方面。

第一,我国城市空间规模短期内快速扩大。一方面,城市面积得到了快速扩张,1981年全国城市建成区面积仅为7438平方公里,2021年全国城市建成区面积已达62420.53平方公里,城市建成区面积有接近10倍的增长(2)数据来源于国家统计局网站2022年统计数据,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.;另一方面,各类城市不断通过开发区扩张推动城市建设,城市中开发区的数量大幅上升。根据国家发改委等部门联合发布的最新一版《中国开发区审核公告目录(2018)》(3)开发区目录参见:https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201803/t20180302_954222.html?code=&state=123.,全国由国务院批准设立的开发区已经达到552个,由省(自治区、直辖市)人民政府批准设立的开发区已经达到1991个,而在改革开放之初的1984年到1986年间,全国首批仅有14个国家级经济开发区(4)引自1989年公布的《沿海地区对外开放工作会议纪要》,参见:https://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201109/t20110908_64066.html.。

第二,外来人口流入推动了城市人口数量大幅上涨。大量人口流入城市,使得城市发展可以通过“人口红利”快速推进。人口城市化的显著特征是高素质人口流入城市,从1978年至2022年,全国高校累计为社会培养了1.338205亿名毕业生(5)根据国家统计局网站数据计算获得,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,这些毕业生绝大多数都进入城市就业生活,极大地改善了全国城市的人力资本结构。除了大学毕业生大量流入城市之外,农村外出务工劳动力进入城市就业还给城市的发展带来了源源不断的低价劳动力,这些没有占用城市公共资源的劳动力使得城市发展实际上可以有较低的成本,为城市发展做出了巨大的贡献。大规模高素质劳动力留在城市以及大量不占用城市公共资源的农村外出务工人员进城驱动了城市的快速发展。在城市生活的人口大量增加还给城市带来了大量的消费需求,促使城市工商业快速发展。

第三,城市经济规模占全国的比重越来越大。在经济分布方面,全国经济向城市集中尤其是大城市集中的趋势逐步增强,2022年,全国GPD超万亿的24个城市经济总量占全国GDP的比重约40%。在吸纳就业人口方面,2022年全国城镇就业人员占全国就业人员的比例为62.62%,这表明超过半数的就业人口分布在各类城市之中(6)根据各城市统计局网站以及根据国家统计局2022年数据计算获得。。

(二)我国城市发展从数量增长转向质量提升阶段的现实背景

事实上,随着经济的高速发展,我国城市发展在数量增长阶段累积了相当多的问题。例如,在城市人口方面,由于户籍制度改革比较缓慢,虽然农民工给城市的发展提供了低廉的劳动力,但是农民工在劳动力市场中依然会受到歧视,与拥有户籍的城市人口相比,不能在就业市场获得相同的工资待遇(孙婧芳,2017)。在城市规模方面,由于过分强调了城市人口规模扩大可能带来的负面效应(拥堵、公共服务供给不足等),我国长期以来采取了严格限制城市规模、优先发展中小城镇的政策,这样的政策实际上影响了要素资源的配置效率,降低了城市发展的质量(王小鲁、夏小林,1999);由于城镇分散使得城市因小城镇过多分散了人气,难以形成一个地区的经济中心、市场中心、信息中心,阻碍了农村城市化目标的实现(洪银兴、陈雯,2000)。在土地使用方面,“以地谋发展”推高了房价,高房价提高了城市居民生活的成本,严重影响了甚至是抑制了劳动力向城市流入(高波等,2012);高房价会增强劳动力家庭的流动意愿,特别是挤出那些没有购房的、高技能水平的劳动力(周颖刚等,2019)。国内学者对中国城市发展数量增长阶段问题的研究不仅限于此,以上问题没有妥善处理会影响我国城市进一步发展并阻碍经济高质量发展,因此需要以问题为导向研究如何提升城市发展质量。

(三)我国城市发展从数量增长转向质量提升阶段的政策背景

新时期,城市发展相关政策的转变也要求城市发展从数量增长转向质量提升阶段。随着2015年中央城市工作会议的召开,特别是党的十九大的胜利召开,我国在城市发展方面的思路与政策呈现出新的面貌,以习近平同志为核心的党中央对城市发展提出了新的要求。习近平总书记指出:“产业和人口向优势区域集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升,这是经济规律。”“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势,谋划区域协调发展新思路。”(7)习近平,推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局,《求是》,2019年第12期,参见求是网,http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-12/15/c_1125346157.htm.“要完善城市化战略,把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标,更好地推进以人为核心的城镇化,使城市更健康、更安全、更宜居。”(8)习近平,国家中长期经济社会发展战略若干重大问题,《求是》,2020年第12期,参见求是网,http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-10/31/c_1126680390.htm.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出“加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升。”(9)参见中国政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.由此可见,在新的发展阶段,以习近平同志为核心的党中央从城市之间要素流动、区域协调发展、城市发展方式转变以及城市发展目标等多个方面提出了新的要求。这就需要我们对城市发展质量的目标与内涵进行阐释,对城市发展质量提升阶段可能面临的挑战进行剖析,并提出政策建议。

二、提升城市发展质量与中国式现代化之间的逻辑关系

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调,“党领导人民成功走出中国式现代化道路,创造了人类文明新形态,拓展了发展中国家走向现代化的途径”。(10)该决议全文参见中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.党的二十大报告指出,“从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。(11)参见中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.推进中国式现代化已经成为我国经济社会发展的主要任务,因此,需要就提升城市发展质量与中国现代化之间的逻辑关系进行阐述。

(一)提升城市发展质量是实现“人口规模巨大的现代化”的重要前提

当前,中国已经拥有了全世界规模最庞大的城市人口,随着城市化进程持续推进,未来在城市生活的人将会越来越多,满足城市居民对美好生活的向往,也就满足了中国绝大部分人对美好生活的向往,因此,实现人口规模巨大的现代化必然要求提升城市发展质量。不仅如此,实现人口规模巨大的现代化前提是我国经济发展总量迈向新的台阶,才能在“做大蛋糕”的基础上实现更优分配。国内外的研究表明,城市发展可以带动一个国家经济总量的增加。Henderson(2000)利用全世界部分国家的数据来研究一个国家的城市化与人均GDP之间存在相关关系,根据其使用的数据计算出城市化与一个国家人均GDP的对数之间的相关系数大约是0.85。国务院发展研究中心课题组等(2010)的研究指出,城市如果每年市民化1000万人口(700万农民工加上其抚养人口)可使经济增长速度提高约1个百分点。郭晓丹等(2019)的研究指出,大城市因较高的资源配置效率而实现了企业生产率的较快提升。因此,提升城市发展质量,不仅是因为城市人口占比较高,城市在资源配置、改进效率、扩大内需等方面的作用可以促进我国经济总量进一步增加,有助于实现人口规模巨大的现代化。

(二)提升城市发展质量是实现“全体人民共同富裕的现代化”的重要保障

实现全体人民共同富裕的现代化,需要通过多种措施缩小地区差距、城乡差距、收入分配差距。事实上,提升城市发展质量可以通过以下四个方面的机制解决上述差距,并为全体人民共同富裕的现代化提供保障。第一,城市中经济集聚的本质特征促使劳动力与就业岗位匹配效率的提升。经济集聚会促进匹配效率的提升以及城市工资水平增长(王俊,2021),特定产业的集聚会使得城市出现劳动力池,用人单位选人用人的效率将会得到提高。因此,城市高质量发展可以促进更充分就业,保障城市居民基本收入。第二,持续向城市流动的劳动力在城市中学习技能的机会多,认知能力以及其他技能都会得到显著提升,从而可以获得更高的工资水平,城市规模扩张能提高农民工的工资水平(王建国、李实,2015)。例如,刘晓光等(2015)发现,通讯、交通等邮电类基础设施可以削减人口转移障碍,促进了劳动力转移并有助于创业就业;魏东霞、陆铭(2021)的研究也表明,农村劳动力进城能提高其认知能力,提升其进入收入较高的现代服务业的概率,改善其在劳动力市场获得的收入。第三,解决城乡差距要促进更多的要素资源进入乡村,而城市发展不仅可以为乡村发展提供技术、人才以及资金等资源,城市对农产品、乡村旅游等庞大的需求也可以促进乡村振兴。例如,大都市周边的民宿经济、康养经济的兴起极大地带动了乡村的发展,有效地增加了农民的收入。第四,城市中较高的财政收入可以为低收入人群的民生保障提供托底。城市中还有一些因为身体或者其他原因无法通过正常就业获得收入的居民需要政府为其基本生活保障提供托底服务,城市的财力相比乡村而言更加雄厚,能够更好地为特殊群体提供民生保障。

(三)提升城市发展质量可以促进“物质文明和精神文明相协调的现代化”

提升城市发展质量可以推动物质文明建设是显而易见的,城市内基础设施建设以及各类产业的快速发展都会提升城市居民的收入水平以及物质生活水平。截至2022年,全国城市中人均城市道路面积已达18.84平方米,用水普及率达到99.4%,燃气普及率达到98%,城市轨道交通运营里程数已达8736千米,全国城镇居民人均可支配收入为49283元(12)此段数据情况引自国家统计局2022年数据,https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。城市公共基础设施体系的逐渐完善为城市经济运行效率提升以及城市居民的美好生活提供了有力支撑。

社会主义精神文明建设包含文化建设与居民道德建设两个方面,良好的物质基础也会促进城市精神文明建设。从文化事业发展的角度来看,城市经济的发展有利于文化传承。例如,城市居民较高的收入使得城市居民在文化产业领域的消费较多,文化产业的繁荣发展有利于文化行业集聚更多的人才也有利于兴建更多的文化场所;城市中的财政收入较多,这有利于拨付更多的资金对文物设施进行更好地修复保护;城市中文化艺术类院校较多,能够培养大量的文化领域的人才,等等。

从城市居民道德建设的角度来看,提升城市发展质量有助于建设现代化的社会治理体系,促进形成友善和谐的社会氛围。首先,城市中的物业管理规范的住宅小区、商业设施以及企事业单位的办公楼宇为建立健全网格化的管理体系提供了支撑,有效地弥补了城市中基层街道工作人员人手不足的缺陷。例如,在抗击新冠肺炎疫情时,城市中部分社区强大的动员能力为疫情防控做出了巨大的贡献。其次,城市中较高的人口密度为数字技术在社会治理中的应用提供了较丰富的场景,各类数字治理手段发展迅速,社会治理效率大大提高。近年来,各地城市相继推出各类政务APP、通过互联网技术推动政务服务集成改革,大大提升了城市运行的效率。最后,城市人口集聚的特征为城市治理提供了较丰富的人力资源保障。城市居民中有大量的各个领域的专业人才,可以为城市管理提供较专业的建议;城市中大量的退休人员也可以通过再就业的方式参与社区管理。

(四)提升城市发展质量是实现“人与自然和谐共生的现代化”的重要支撑

由于城市经济的本质特征是各种要素积聚,城市中的生产生活方式往往意味着能源消耗多、碳排放量多以及污染物排放量多。例如,城市中巨大的机动车保有量与严重的拥堵带来了大量的污染物排放;城市中写字楼密集且工业比重高,对电力、燃气等能源消耗多。因此,坚持绿色发展理念提升城市发展质量,促使城市生活生产方式低碳化,对实现“人与自然和谐共生的现代化”具有极其重要的意义。习近平总书记指出,坚持不懈推动绿色低碳发展,要抓住产业结构调整这个关键,支持绿色技术创新(13)习近平:努力建设人与自然和谐共生的现代化,参见:http://www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693223.htm.。这就意味着,推动城市中产业结构升级尤其是推动绿色技术创新是提升城市发展质量的主要抓手。

事实上,城市是“革新的中心地”与“发展机遇的环境”(Friedmann,1973),有助于实现技术创新与产业结构升级。城市发展能够推动创新的原因在于:一是与创新有关的要素资源在城市大量集聚,人才、大学以及各类研究机构在城市集聚为创新活动提供了最基础的要素;二是城市具有驱动创新的基础条件,城市中发达的基础设施可以为创新活动开展提供便利的通勤、城市中的金融机构尤其是创投机构能够为创新活动提供资金支撑等;三是城市中有许多企业总部,能够有利于科技成果转化。诸多的研究也表明,城市发展通过马歇尔外部性与雅各布斯外部性促进了产业集聚并从而促进了城市中的创业创新。例如,张萃(2018)指出,专业化的城市集聚经济可以通过专业化劳动力池、行业内专业化分工和行业内知识溢出对创新创业产生积极的促进作用。叶文平等(2018)研究发现,较大的市场规模、较强的知识溢出效应与较低的中间投入品价格提升了城市的创新创业活跃度。正是因为城市是实现创新发展的空间集合体,所以需要通过提升城市发展质量从而为绿色技术创新提供支撑。

(五)提升城市发展质量有助于实现“走和平发展道路的现代化”

发达经济体的发展经验表明,具有竞争力的国际性大城市基本上都是在全球经济活动中能够实行“双向开放”与“文化交流”功能的知名城市,这些城市不仅在国际商业活动中扮演着重要的角色,也在文化交流与国际事务合作方面扮演着重要的角色。提升城市发展质量有助于实现“走和平发展道路的现代化”是因为:第一,在国际贸易方面,沿海的大城市由于其区位优势,往往成为进出口贸易的聚集地,能够承担国际贸易中心的职能。第二,在吸引外资与对外投资方面,大城市由于经济发展基础好、金融产业发达,往往也成为外商直接投资的首选地以及国内跨国公司的聚集地。第三,在承担跨国治理责任方面,大城市由于其国际知名度高,往往成为国际组织的办公地或者重要多边磋商机制的承接地。第四,在文化交流方面,我国诸多城市能够与国外城市结成友好城市,助力我国与其他国家之间的文化交流,为传递中国声音、讲好中国故事提供了渠道与桥梁。因此,提升城市发展质量有助于实现“走和平发展道路的现代化”。

三、中国式现代化背景下提升城市发展质量的目标

中国式现代化的首要任务是高质量发展,就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,是体现新发展理念的发展,是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展(14)参见人民日报社论:牢牢把握高质量发展这个根本要求,http://theory.people.com.cn/n1/2018/0730/c40531-30177135.html.。因此,提升城市发展质量意味着要让参与城市发展的每个人都能够具有获得感与幸福感。在推进中国式现代化的进程中,提升城市发展质量必须“以人民为中心”,不断满足城市居民对美好生活的向往,不断服务于中国经济发展的大局,不断优化产业结构、分配结构与空间结构,不断解决发展中遇到的问题与挑战。中国式现代化背景下提升城市发展质量应当包含以下五个方面的目标。

(一)城市应当成为人才中心与创新高地

经济学的基本原理表明,科技创新不仅可以提高全要素生产率,也可以拓展生产可能性边界从而能够“做大蛋糕”并提高老百姓的收入水平。习近平总书记提出,要深入实施新时代人才强国战略,加快建设世界重要人才中心和创新高地(15)习近平:深入实施新时代人才强国战略 加快建设世界重要人才中心和创新高地,参见:http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/15/content_5660938.htm.。因此,坚持创新发展的理念就要求城市在发展过程中建成人才中心与创新高地。

将城市建设成为人才中心,应当表现为城市中人才数量多、人才级别高、人才产出效益高等多个方面。具体来看,在科学研究体系方面,要有一流高校与知名科研院所集聚并配备先进科学基础设施,在某些领域能够成为全球性的研究高地;在产业体系方面,能够聚集国内外一流的大型企业,这些企业可以引领国内外产业发展的潮流,并且能够承接高端科技成果的转化;在创新服务体系方面,要有服务于人才集聚的创新平台和机构,各类支撑科技创新的金融机构活跃;在公共资源配套上,要为高端人才提供更加完善的生活、教育、医疗等保障。

将城市建设成为创新高地,除了要建成人才中心外,关键还需要推动建立多层级的创新体系。城市中建立多层级的创新体系首先表现为在部分城市建成国家战略科技力量,经济发展水平高、科教资源优势明显的大城市,应当主动作为,承建国家实验室等一系列创新平台。各类城市还应当通过多种优惠政策完善技术创新市场导向机制,形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系。

(二)坚持协调发展注重城市内部与城市之间的区域协调

坚持协调发展的理念提升城市发展质量就要求在城市发展过程中注重以下两个方面:一是城市中不同区域之间的协调发展;二是城市与城市之间的协调发展。

重视城市中不同区域的协调发展就是要不断解决城市内部不同区域之间发展不平衡的问题。一方面,城市发展过程中,由于主城区或者老旧工业区拆迁重置成本较高,地方政府往往热衷于建设新城区,长久以往使得城市内部区域之间出现发展不平衡,旧城区往往基础设施、公共配套发展落后,中心城区人口不断外迁,甚至出现犯罪率高等问题;另一方面,城市新城区发展不够充分,以“开发区”建设为显著特征的城市空间扩张模式使得很多城市的新城区出现“有城无产”或者“有产无城”的现象。接下来,应当通过“城市更新”与“产城融合”促进城市内部不同区域之间协调发展。

重视城市之间的协调发展需要不断解决城市与城市之间发展不平衡的问题。城市与城市之间由于行政级别、交通条件以及发展基础的差异,往往会出现相邻近城市经济发展水平存在巨大差距的现象,也存在大城市经济发展水平越来越高而中小城市逐渐衰败的现象。促进城市之间平衡发展的关键并不是城市之间同质化发展,而是要通过城市之间要素的合理流动促进相邻城市形成有机联系、分工合作的整体,提升城市群或者都市圈的整体竞争力。

(三)积极推动绿色城市建设

坚持绿色发展理念提升城市发展质量就需要大力推进绿色城市建设。绿色城市首先表现为城市中的绿色环境建设,在城市建设时注重绿色空间营造、环境保护以及生态修复等工作。从霍华德的田园城市理论提出至今,城市发展领域的专家学者对绿色城市的建设提出了诸多理论与政策建议,虽然这些理论与政策建议着眼的角度不同,但是都体现了城市居民对“人与自然”和谐发展的追求。当前,我国城市人均公园绿地面积已达14.87平方米(16)城市绿地面积引自国家统计局2022年的数据,http://www.stats.gov.cn/.,城市中处处可见各类公园绿地,我国城市中的环境保护工作也迈上了新的台阶。为了满足城市居民对美好生活环境的要求,各大城市应该继续重视规划建设各类公园绿地,在做好环境监测治理的同时,将生物多样性作为下一阶段的工作目标,打造人与自然和谐统一的生态城市。

绿色城市建设还表现为在提高各项资源使用效率基础上的集约化发展,尤其是在能源使用效率上积极推动低碳城市建设。一是要提升城市中土地使用效率,需要继续规范城市规划建设工作,尽可能提高城市土地使用强度,及时推动城市低效用地改造;二是要提高城市中能源使用效率,这需要推动形成低碳环保的生活方式以及节能高效的生产方式。城市管理者可以构建针对城市居民生活行为的碳积分体系,鼓励城市居民选择绿色生活方式。在生产活动方面,要根据城市产业发展的实际情况要求企业进行低碳生产,并在招商引资过程中选择碳排放较少的企业在城市落户。

绿色城市还表现在城市中绿色产业较为发达。习近平总书记指出,绿色转型是一个过程,不能把手里吃饭的家伙先扔了(17)引自习近平总书记在参加十三届全国人大五次会议内蒙古代表团审议时的发言,参见:http://www.gov.cn/xinwen/2022-03/08/content_5677839.htm.。这意味着,我们在坚持绿色发展理念的同时,要注重城市中的经济发展,这就需要培育绿色产业,通过提升城市的创新能力吸引创新型绿色产业在城市集聚。例如,城市在发展过程中可以规划建设低碳产业园,着力打造新能源、低碳建筑材料等战略性新兴产业。

(四)坚持开放发展建设高水平开放型城市

坚持高水平对外开放是贯彻新发展理念和推动高质量发展的必然要求,城市作为资金、人流与物流的聚集地,在推进高水平开放过程中应当担任“桥头堡”角色,建设成为高水平开放型城市。

高水平开放型城市首先表现为城市中各种外向型经济指标较高。我国处于国际贸易体系中的节点城市进出口总额较高,这不仅是因为此类城市拥有对外开放口岸,而且全国其他城市的国际贸易也可以通过城市之间较发达的交通基础设施从而在该城市实现。因此,要继续加强基础设施建设,促进沿海沿边内陆城市联动、东西部城市双向开放发展。外向型经济指标较高还体现在对国际要素的吸引力方面,这就意味着高水平开放型城市应该成为外商直接投资的目的地、国际消费的目的地以及国际人才的聚集地。

高水平开放型城市还应当是世界文化交流的中心。作为世界文化交流中心,首先要与世界各地知名城市缔结为友好城市,通过民间互访传递合作的意愿,通过多种文化交流活动促进世界各国人民增进了解。高水平开放型城市还应当成为推动世界跨国治理的中心城市,比如,可以成为国际组织的办公地、成为国际论坛的举办地等。

(五)坚持共享发展理念建设包容性城市

城市发展的成果应该由全体市民共享,这包含了城市中的公共服务共享、就业机会共享以及对困难群众托底。在人口快速城市化阶段,教育、医疗等公共资源的供给速度无法赶上人口城市化的速度,也就无法满足人民群众的需要。如果不能提供足够的公共服务,就会加大城市居民的生活压力、迫使其离开城市,导致出现城市空心化等新的问题。所以,坚持共享发展理念建设包容性城市,就要不断推进公共服务均等化,提高人民群众的获得感。

坚持共享发展理念需要推动就业机会共享,这就需要城市管理者不仅重视吸引高层次人才,也要增强对流动人口的吸引力,让愿意为城市建设作出贡献的人都能够在城市安居乐业。由于户籍制度改革比较缓慢,很多农业人口仅仅是进城务工从事非农工作,但是因为没有取得城市的户籍,无法获得当地与户籍相对应的福利,这就使得许多农业人口很难在迁入地定居下来,比较容易在务工结束后返回乡村(陶然、徐志刚,2005)。所以,推动就业机会共享要不断完善户籍制度并为外来务工人员提供稳定的居所。

城市发展过程中,难免会有因为疾病、先天身体条件或者重大变故等原因引致的困难人群,坚持共享发展理念推动城市高质量发展,还要对低收入人群提供托底服务,尽可能实现人民群众病有所医、老有所养、弱有所扶的美好愿望。

图1 城市发展质量目标示意图

四、当前提升城市发展质量面临的挑战

城市化表现为城市人口规模的增长以及在人口与资金推动下城市空间规模扩张,因此,人口、资金以及土地共同决定了城市发展的质量。当前,上述因素的客观情况对提升城市发展质量构成了挑战。

(一)劳动力供给乏力以及人才匮乏双重压力制约城市发展质量提升

提升城市发展质量既需要为各行业的发展提供充足的劳动力,也需要高层次人才推动技术进步。但是,我国人口老龄化以及少子化的趋势制约了城市中劳动力的供给,这有可能提高各行各业的用工成本,而高级人才匮乏也会影响城市中的各个产业的创新。

1.城市化放缓与少子化导致城市人口增量不足

当前,我国城市化率已接近70%,根据诺瑟姆S曲线,我国人口城市化进程将会逐步放缓,城市人口将逐步从机械增长为主过渡到自然增长为主。从外来人口流入的角度来看,全国乡村就业人数从1998年开始逐年下降,至2020年已经跌破3亿人(18)引自国家统计局历年农村就业人口数据,参见:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.,已经很难有大量的农村人口进城务工或者安家落户。不仅如此,随着国家关于外来务工人员落户政策不断落实,虽然我国以户籍人口计算的城市化率将会逐步上升,但由于大量外来务工人员实际上已经在城市就业生活,城市实际居住生活人口依然不会有较大增长。

人口少子化也意味着城市中人口自然增长速度大幅放缓。近年来,我国人口出生率一直处于较低水平,2020年,我国人口出生率首次跌破10%;2021年,我国人口自然增长率首次跌破1%。值得注意的是,从2013年开始全国登记结婚率开始下降。根据民政部公布的数据,2013年我国各级民政部门和婚姻登记机构共依法办理结婚登记1346.9万对,其后登记结婚数量连续下降,其中2019年比2018年减少了66.8万对,中国结婚登记对数首次跌破1000万对(19)根据国家民政部公布的数据整理计算,参见:https://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.。在登记结婚率下降以及出生率下降的双重作用下,我国中小学在校人数增长乏力,未来全国城市中可用劳动力数量将会面临巨大的缺口压力。根据全国教育统计的情况,可以通过对全国初中生与小学生在校人数进行统计分析测算未来青年劳动力供给的情况。由于我国实行的是九年制义务教育,学生在中考阶段会面临分流,因此对于全国总的潜在就业人口的分析采用初中生在校人数更为准确。从国家统计局公布的数据来看,近20年来初中生在校人数持续下滑,到2015年达到最低点,从2016年开始虽然有逐步上升的势头,但是依然没有回到2002年的水平。这说明,从2002年开始,全社会青年劳动力的供给一直处于较低水平(20)引自国家统计局历年在校生数据,参见:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

2.人口老龄化将会加剧城市劳动力供给不足的压力

未来五年,我国城市劳动力将加速退出就业市场,城市劳动力供给日趋紧缺。老龄人口一旦到达退休年龄,将开始退出劳动力市场,这对于城市劳动力的供给将产生巨大的冲击。通过分析我国历史人口出生数据不难发现,由于特定历史阶段人口出生数量的波动,接下来5～10年,我国将加速进入深度老龄化社会,短期内会面临老龄化率急剧加速的局面。三年困难时期结束后,我国进入新的婴儿潮,出生人口迎来了建国以来的高峰,从1962年至1966年,累计出生人口达到13793万人;从1967年至1971年,累计出生人口达到13526万人,这两个时间段出生的人口将在未来5-10年内退出就业市场,粗略估计未来老龄化人口会增加约2.7亿人,短期内包括养老保险支出、养老机构、养老设施等在内的养老系统将承受巨大压力(21)根据国家统计局公布的历年人口数据计算获得,参见:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。

另一个值得注意的方面是,1962年至1971年之间出生的人群,在其生育时恰逢赶上计划生育政策以及独生子女政策,也就意味着对于该群体而言,退出两个劳动力大约可以新增一个劳动力进入就业市场。因此,我国人口老龄化带来的劳动力退出就业市场的压力将会影响城市中产业的发展。

3.提升城市发展质量缺乏人才

提升城市发展质量不仅需要充足的劳动力,还需要汇聚全球高层次人才。从全球角度来看,我国人才竞争力距离发达国家依然具有较大的差距。全球经济论坛发布的《全球人才竞争力指数》显示(22)相关数据来源于德科集团与欧洲工商管理学院公布的《全球人才竞争力指数报告》,转引自谭天骄《中美人才竞争力比较研究——基于全球人才竞争力指数的分析》。,中国在人才吸引和人才留住等方面的指数远低于美国,其中人才吸引指数排名是美国的6倍,人才留住指数排名与美国相差50名。从人才培养的角度来看,虽然全国高等教育的规模与质量已经位居世界前列,2021年QS世界大学1000强榜单显示中国共有11所大学入选世界百强,但是相比美国(27所)和英国(18所)依然还有差距。

近年来,各大城市在引进人才方面不可谓不重视,诸多城市为了人才引进制定了一系列优惠条件甚至开展了“抢人大战”。但是,部分城市的做法却存在一定的盲目性,其主要表现在:一是地方政府陷入“创新崇拜”,人才引进工作中盲目追求“高精尖”导致引进的人才团队所从事的科研工作过于超前使得短期内没有实质性的产出;二是部分地方政府在人才引进过程中给予的财税支持超过了其自身财力,带来了潜在的财政风险;三是引进人才与本地主导产业关联度较小甚至没有关联,导致相关科研成果无法在本地转化,最终“为他人做嫁衣”。

(二)城市发展资金面临的风险制约城市发展质量提升

随着国家经济快速发展,我国地方政府财政收入逐年增加,但是由于地方政府在促发展保民生方面的支出越来越大,财政收支缺口越来越大,城市发展资金面临较大的风险。当前,我国城市发展资金来源面临以下三个方面的风险。

1.土地融资不可持续

自国有土地使用权出让采用“招拍挂”制度以来,地方政府通过国有土地使用权出让以及依赖土地融资为城市发展筹集了大量的资金。但是,随着经济社会发展进入新的阶段,“土地融资”筹集城市发展资金已不具有可持续性。一方面,近年来化解地方政府债务的系列政策将会限制地方政府土地融资行为;另一方面,地方政府之所以可以依赖于土地融资得益于人口快速城市化背景下城市居民对住房的购买需求,随着人口城市化进程逐步放缓,地方政府的土地出让金增速将会放缓甚至下降。

从化解地方政府债务政策的角度来看,守住不发生系统性金融风险的底线成为经济工作中的重点内容。近年来,特别是金融稳定发展委员会成立以来,国家层面相继出台了一系列政策化解地方政府债务。2014年公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(23)该意见全文参见:http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.开启了本轮化解地方政府债务与控制地方政府融资行为的大幕,随后几年,国家有关部门相继出台了一系列政策文件对地方政府融资行为中的债务规模、发行方式、使用途径、偿债责任、土地抵押方式等都进行了规范。这些政策有效地控制了地方政府债务快速上涨的势头,但是也客观上约束了地方政府用于城市发展的资金规模。在存量债务尚未得到有效化解的阶段,新增土地融资中用于城市发展的资金显得非常有限。

从城市居民住房需求来看,城市人口新趋势使得购房需求呈现出以下新特征:第一,全国城市人口增速放缓影响房地产市场销售。改革开放以来,我国实现了全世界城市人口增速最快的城市化并带来了对城市住房大量的购买需求,但是,城市人口增速放缓所引致的房地产市场低迷将会影响各大城市国有土地出让收入。第二,当前我国城市人口向大城市进一步集中的事实使得中小城市依赖于土地的收入受到较大冲击。全国人口在第七次全国人口普查与第六次全国人口普查之间共计增加了7205.3872万人,其中23个万亿俱乐部城市人口累计增长约4975万人,占全国人口增长总数的比例接近70%(24)为与七普人口数据可比,采用2020年的数据,2020年底全国GDP排名超过1万亿元的城市共计有23个。,中小城市人口增速较低甚至出现了负增长。因此,中小城市人口住房需求将会进一步下降,很多中小城市将会面临更大的城市发展资金不足的压力。在上述政策以及人口增长新趋势的共同影响下,地方政府通过土地出让或者融资筹集城市发展资金将很难持续。

2.庞大的存量债务侵蚀财政收入

长期以来,地方政府依赖土地融资产生了数额庞大的债务,这些债务的利息支出严重侵蚀了地方政府的财政收入,而部分地方政府已经无力偿还本金导致只能通过“借新还旧”维持地方财政的正常运转。2022年,地方政府债券付息额达到11211亿元,占同期地方一般公共预算税收收入(87010亿元)的12.88%(25)根据财政部公布的2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况以及地方政府一般预算情况计算获得,http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202301/t20230128_3864087.htm.。

上述数据仅为地方政府发行的债券,其利息支出已经给地方政府财政带来了一定的压力,但隐性债务也需要地方政府承担连带责任。由于控制了大量资产以及相应的生产运营过程,“城投部门”的运营情况将对城市经济发展产生重大影响,近年来全国城投公司的有息负债占全国地方国企总负债比例超过了50%(宋傅天、姚东旻,2021)。实际上各类“城投债”都是由地方政府财政兜底,而且大量的城投类公司虽然账面资产庞大,但是基本都是无法变现或者难以获得现金流的公共基础设施。从需要政府财政支出进行负担的角度看,政府融资平台债务、政府与社会资本合作(PPP)、地方国有企业负债以及政府购买服务都应当纳入广义上的地方政府债务范围,经过有关学者测算,2020年地方政府隐性债务规模为216636.44亿元(沈坤荣、施宇,2022),如果按照5年期LPR利率粗略计算,地方政府隐性债务利息支出每年将侵占地方政府财政收入与国有企业收入约9000亿元以上。

庞大的地方政府债务不仅侵蚀地方财政收入并影响城市的发展资金,地方财政风险与金融风险也会进一步累积。要解决此问题不仅需要控制地方政府债务防止其进一步扩张,还需要提高地方政府融资平台的经营能力。

3.城市事权越来越多需要更多的资金投入

第一,许多城市面临补公共服务短板带来的资金压力。长期以来,我国城市在高速发展过程中存在公共资源供给不足的问题,这不仅是因为一直以来将大量资金投入在基础设施建设与经济发展等领域,而且因为按照户籍人口而非常住人口配置公共资源导致我国很多城市在公共资源供给方面受到人员编制等多方面的制约。除此之外,我国城市公共服务在应急管理体系建设等方面相比发达国家而言尚未建成体系。随着我国迈向中国式现代化,实现治理现代化需要弥补公共服务的短板,这需要大量的资金投入。以2022年为例,地方政府教育支出已达39995.13亿元,占地方政府一般公共预算收入的比例已经达到18.76%;地方政府医疗卫生支出达到20754.29亿元,占地方政府全年财政预算收入的比例已经达到9.73%;地方政府社会保障和就业支出为36574.9亿元,占地方政府全年财政预算收入的比例为17.15%(26)引自国家财政部公布的2022年年度数据,作者根据相关数据手工计算。http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/.。以上三项合计支出占地方政府财政收入比例已经超过40%,这说明维护城市公共服务体系给地方政府财力造成了一定的压力。

第二,人口老龄化等新趋势将会挑战地方政府的公共财政安全。当前我国已经进入深度老龄化社会,人口老龄化对各大城市公共财政体系形成的挑战主要体现在以下几个方面:一是大量人口退出劳动力市场会引起个人所得税税基减少,从而影响了地方政府的财政收入;二是不断加深的老龄化会导致医疗保障方面的支出增加;三是随着经济的发展,医疗保健技术不断提升,我国人口平均预期寿命将逐步上升,老龄人退休后的相当长一段时期内对于养老金以及退休工资的领取额将不断上升。人口老龄化不可逆转的趋势将会加大各类城市的财政压力,也会带来城市发展资金的风险隐患。

第三,地方经济发展职能依然需要较多的财政资金。大量研究表明,地方政府竞争是推动我国经济发展的动力之一,但是随着城市发展迈向新的阶段,其竞争指标越来越多,这会引发地方政府“事权”越来越多。比如,自创新驱动发展战略提出后,部分地区陷入了“创新崇拜”,盲目参与所谓战略新兴行业的投资建设(余泳泽、张先轸,2015)。盲目竞争必然会导致城市发展资金更大的缺口以及规模更庞大的地方政府债务。

(三)城市土地使用效率低下制约城市发展质量提升

1.城市中历史遗留问题造成的低效用地影响城市内部协调发展

城市经济发展对土地使用效率具有较高的要求,一方面,集聚作为城市生产的本质特征之一要求诸多企事业单位能够在一定范围内集聚,从而更好地协同合作;另一方面,由于通勤时间的限制,城市边界不可能无限制扩大,这就要求提高城市土地使用的强度。但是,由于城市发展过程中遗留的问题,我国很多城市存在诸多低效用地,影响了城市内部的协调发展。

相比城市中心土地供给的局限性,城市近郊的土地成本较低、空间较为宽裕,建设过程中的限制条件较为宽松,各大城市管理者热衷于新城开发。但是,很多城市中的“城中村”、“工业遗址”等区域成为城市建设过程中被回避的对象,随着时间的推移,其土地产出效率相比其他区域较低。另一方面,许多城市盲目进行新城开发衍生出城市新城区发展不充分的问题,许多地方政府通过举债的方式在新城区建设了大量的基础设施、办公楼宇甚至进行了超前的房地产开发,但是商业配套与产业导入不足,部分城市的新城区甚至出现“空城”或“鬼城”。

2.城市之间协调发展格局尚未形成

近年来,我国经济已经呈现出大城市化倾向,如前文所述,全国2022年GDP超过一万亿元的24个城市国内生产总值之和已经达到全国GDP总值的40%左右,这意味着中小城市经济发展水平与大城市之间的差距被进一步拉大了。产业不断向大城市集聚会导致出现以下问题:一方面,大城市的土地供给无法满足产业发展的需要,土地价格会进一步提升;另一方面,中小城市工业与商业性质的土地会出现供给过剩,很多产业园区空置率上升。

因此,需要通过都市圈发展构建大城市带动中小城市协同发展的格局。都市圈是由城市化进程中某些地理距离相近的城市协同发展所构成,能够产生巨大的集聚效益,一个城市群往往包含多个都市圈。但是,当前我国都市圈发展依然受到诸多制约,城市之间因为行政权力范围、户籍制度、交通基础设施以及其他招商引资政策的差别,尚未形成城市之间协调发展的格局。

五、提升城市发展质量的路径选择

围绕城市发展质量的目标内涵以及提升城市发展质量面临的挑战,提升城市发展质量可以从以下三个方面着手。

(一)优化城市劳动力供给提升城市发展质量

当前,我国人口增速已经大幅放缓且出生率大幅下降,短期内难以改变“少子化”的趋势,并且城市存量人口退出就业市场的速度远远快于新增劳动力进入就业市场的速度。值得注意的是,在城市人口面临上述结构问题的同时,农村人口也同样呈现出“老龄化”与“少子化”的特征,农村人口可供向城市转移的劳动力也在减少。所以,要通过多种举措增加城市中的劳动力供给。

1.通过多种措施减缓劳动力数量下降的趋势

近年来,随着我国经济的腾飞,越来越发达的医疗条件促使我国人口预期寿命不断上升,而我国大多数企事业单位执行的是到60岁退休的政策,这意味着许多老人在退休后前几年处于身体健康但是“无所事事”的阶段,这存在巨大的人力资源浪费。因此,应该有序针对不同部门、不同行业展开延迟退休试点,建立一整套适合不同经济主体的延迟退休政策。同时,应该适应新形势要求,不断优化相应的法律法规,鼓励企事业单位聘请退休“老专家”参与研发管理,鼓励老龄人口在服务业尤其是护理领域再创业。在鼓励生育方面,不仅仅要放开生育限制,也要最大程度降低家庭生育方面的支出,比如,鼓励各地政府以及各类社会组织建立幼儿保育保健等非盈利性学前教育体系以及逐步建立“住有所居”的住房保障体系等,提升老百姓的生育意愿(马骏、沈坤荣,2021)。

2.通过多种措施提升人力资本水平挖掘劳动力红利

优化城市劳动力供给还需要通过多种措施挖掘劳动力红利。第一,通过鼓励人工智能发展等措施挖掘劳动力红利。人工智能可以通过智能化的生产活动使得各行各业提高全要素生产率,从而减少所需要的劳动力并提升资本的收益率。接下来,应当借助人工智能等新技术普及的机遇,出台相应的鼓励政策,在不同行业推动“人工智能+”工程并形成成熟的应用场景,不断提升劳动力的工作效率从而挖掘劳动力的红利,应对人口老龄化带来的劳动力紧缺等问题。第二,促进教育服务供给,提升人力资本水平。应对青年劳动供给乏力的情况,需要通过教育提升人力资本水平从而让城市发展享受“人才红利”。例如,可以提高高等教育入学率,让绝大多数人接受高等教育,可以有效提升人力资本水平,提高行业全要素生产率。

3.建设人才中心城市培育创新动能

坚持创新发展理念需要培育城市创新动能,这就需要建设若干人才中心城市。第一,强化人才中心城市建设组织构架。在坚持“党管人才”的总基调下,各大城市均应当尽快成立落实人才强国战略的领导小组,由城市主要领导直接兼任负责人。第二,各大城市应当针对城市中已有的知名研究机构出台专项扶持政策,在某个或者某几个领域打造成国际知名的科学研究高地,促进高端人才在强势学科再集聚。第三,全力打造“地标产业”,通过多种方式扶持或者吸引新型产业的头部企业发展壮大从而带动该行业的发展,并进而提升对人才的承载力。第四,充分发挥金融机构对创新产业的支撑作用,鼓励实体企业设立创投基金,以便充分利用龙头企业在产业链上的优势推动高层次人才科技创新。

(二)创新资金来源渠道提升城市发展质量

在新的发展阶段,推动城市发展资金来源的多样化途径有三条:一是吸引更多的市场资金参与城市建设;二是吸引更多社会资本参与城市主导产业发展;三是盘活现有城市基础设施,让城市基础设施产生稳定的现金流并支持城市的进一步发展。

1.城市建设领域向市场开放

长期以来,城市建设领域都是以地方政府或者国有城建平台为投资主体,除了民生大型基础设施领域外,创新城市发展资金的来源需要向市场资金开放更多的投资领域。在城市发展过程中,以下三个方面可以优先考虑向市场资金开放:第一,城市轨道交通建设领域可以吸引更多的市场资金,轨道交通由于其运营状况好,市场资金关注的分红可以用运营产生的现金流进行覆盖。第二,基层医疗机构建设可以吸引更多市场资金。推动城市高质量发展需要完善的、多层次的医疗体系,随着我国进入深度老龄化社会,社区基层医疗机构将会成为社区养老的重要载体,社区医疗机构往往存在投资额度小且现金流稳定的特点,可以吸引更多的市场资金参与。第三,鼓励社区养老中心吸引更多市场资金参与。老龄人居家养老需要公共活动空间,可以鼓励市场资金参与社区中心的投资与运营,一方面可以缓解养老资金的压力,另一方面还可以通过运营社区中心给老龄人提供丰富多彩的精神文化生活。

2.吸引市场资金参与产业发展

为了吸引更多的产业落地,地方政府往往采取的是“补贴换产业”的做法,虽然具有一定的效果,但是往往会面临短期内财政资金压力过大的情况,解决该问题需要吸引市场资金参与城市产业发展。各类城市可以借鉴发达国家的成功经验,通过鼓励设立产业投资基金的手段,利用政府资金作为基石投资人的杠杆作用,撬动更多的市场资金共同组成产业投资基金、创业投资基金等,将投资的决定权与收益权交给市场,促进城市产业集聚。

3.创新融资手段盘活存量基础设施

经过多年的高速发展,我国城市建设中留存了大量优质的基础设施,这些基础设施占用了大量的城市发展基金,需要通过创新融资手段盘活基础设施从而为城市发展筹集增量资金。发达经济体的经验表明,推动REITs(不动产信托基金)是盘活存量基础设施、向市场募集更多城市发展资金的有效方式。新的发展阶段,我国将大力推动新型基础设施建设,诸如物联网、大数据中心、航空枢纽、城际轨道、新能源充电桩等多个领域的新型基础设施建设均可以通过REITs的发行筹集更多社会资金,减轻地方政府在城市发展资金方面的支出压力。

(三)优化土地供给提升城市发展质量

城市的发展需要资本投入,土地投入显然是最大的资本,提升城市的土地使用效率是推动城市高质量发展的必然选择。优化土地供给促进城市高质量发展有以下三个方面的政策建议。

1.通过城市更新提升土地使用效率

做好城市更新工作,不能简单追求建筑物或者基础设施出新,而是应该从城市发展的规律入手,通过科学合理的规划对城市更新的项目进行分类指导,统筹城市更新工作(马骏、沈坤荣,2021)。一般来说,商业设施或者需要导入经营主体的,应该交予民营资本进行更新再开发,公共设施比如博物馆、文化设施、道路、停车场等可以由政府主导进行更新。对于社区的“适老化”改造可以采取政府补贴与私人出资结合的方式,提升旧小区更新改造的效率。对于棚户区的更新改造,应该将社会效益作为首要考量并由政府进行投入,优先在原址进行拆除、规划重建,并做好相关居民的再就业安排工作。对于城中村的更新改造则需要各个地方政府制定相应的法规,确保城中村原住民享有集体土地流通之后带来的收益。

当前,我国城市更新过程中各利益主体之间的谈判使得交易成本大大增加,协调改造后的收益在利益主体——原居民、政府、开发商之间的分配使得城市更新障碍重重。以上三种利益主体都会从自身成本与收益的角度来考虑是否参与城市更新,这就需要以市场手段为主导,在考虑城市肌理保护与文脉传承的前提下,构建三方利益主体共同认可的可持续的城市更新方案。

2.推动“产城融合”提高新城区土地使用效率

推动产城融合,需要加强规划工作的整体性与延续性,需要坚持以产城融合的理念推动新城区的规划工作,要从以下三个方面着手:第一,在规划理念上强调功能融合。在规划工作中要树立“一盘棋”思想,不能草率就开发区论开发区,要在综合考虑生活、生产以及生态的基础上,统一编制规划,统一进行开发建设。第二,在规划上要充分发挥不同部门之间的协同作用。一般情况下,新城区的规划由自然资源部门进行编制,但是今后需要经济发展相关部门以及企业主体共同参与规划的论证与编制。第三,规划工作要根据产业发展的形势适时进行调整。在经济迈向高质量发展的过程中,产业结构会随着科学技术的进步而发生变化,在规划编制过程中要及时根据产业发展形势变化及时调整相应的规划,使其适应产业发展的规律。

3.通过都市圈建设推动城市之间协调发展

城市之间发展的不平衡是我国经济发展中的客观事实,都市圈建设可以促进一定地理范围内城市之间的良性互动发展。推动都市圈建设需要从以下三个方面展开:第一,提升1.5小时通勤圈内土地面积与人口数量。根据国际经验,城市之间通勤时间不超过1.5小时则连接较为紧密,因此,1.5小时通勤圈范围内的土地面积、人口数量以及其他资源的总量决定了都市圈发展的基本条件。所以,要通过建设立体化交通体系缩短都市圈范围内城市之间的通勤时间,提升1.5小时通勤圈的区域范围。第二,打造完善发达的三次产业分工体系。随着城市的发展,制造业等对于地租敏感的行业会转移到都市圈内的中小城市,中心城市向都市圈的其他城市提供高端科技创新资源以及金融服务,制造业与生产者服务业在都市圈范围内形成良好的互动关系。因此,需要通过政策手段进一步提高中心城市高端服务业的发展水平,从而更好地服务都市圈内制造业企业的发展。同时,还需要在都市圈建设规划中统筹产业布局,形成不同城市分工合作的局面。比如,可以通过在大城市周边的中小城市规划若干主题产业园的方式促进相关产业集聚。