法治视角下社会生活噪声污染防治对策研究

□赵 丹

（国家开放大学 北京 100039）

党的十九大报告首次正式提出我国社会主要矛盾变化的新论断：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[1]。为满足这些新需要，解决社会的新矛盾，实现社会治理能力与治理体系的现代化，需要寻求法律的基本保障。只有完善法律法规体系，不断提升执法效能，改进司法实践，有效消解社会风险和问题，才能实现满足“人民日益增长的美好生活需要”。新形势新发展阶段不断完善社会生活噪声污染防治法律法规，具有以下特殊的社会意义。

第一，完善社会生活噪声污染防治法律法规是有效保障公民权利，特别是保障环境权的需要。早在1972年《联合国人类环境会议宣言》就提出“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”[2]。发达国家，如美日等国均有关于“公民环境权”的法律表述。社会生活噪声污染防治法律法规，其实质是保障公民的“宁静权”，在我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》）等相关法律中均有所体现。

第二，完善社会生活噪声污染防治法律法规是保护公民身心健康的需要。科学研究表明，社会生活噪声污染不仅影响人的生理健康，也影响人的心理健康。噪声污染使听力受到影响，引起头痛、脑涨、耳鸣、失眠等，甚至引起神经官能症。“长期处于噪声环境的儿童免疫力会有所减低，脾气也会变得暴躁焦虑。”[3]

第三，完善社会生活噪声污染防治法律法规是构建和谐社会、维护稳定、保障经济社会发展安全的需要。由于噪声污染影响人的身心健康，易引发民事纠纷甚至是刑事案件，不利于稳定社会秩序。近年来，由居民区和公园广场舞音响、夜市经营活动和夏季烧烤店室外经营活动产生的喧闹声引发的社会纠纷非常多。因此，应当完善相关法律法规建设，为和谐社会与经济发展保驾护航。

第四，完善社会生活噪声污染防治法律法规是推动我国社会高质量发展的需要。高质量发展一定要有高质量的环境保障，城市建设空间布局、交通与绿化美化设计，都要充分考虑“降噪”的法律要求；高质量发展一定要有创新做引擎，降噪产品与材料创新、降噪技术创新往往是由法律层面的技术质量标准推动的；高质量的发展一定要有更加科学合理的社会分工与密切协作为基础，在社会生活噪声防治方面，立法部门、政府相关管理部门、企业、社会组织，尤其是社会基层组织、公众的分工与合作及其运行机制，迫切需要出台法律法规并做出明文规定，进而为全社会有效参与搭建法律制度框架。

本文的研究目的在于通过完善相关法律法规体系建设、提升治理能力，促进构建高质量社会生活环境，减少并逐步消解社会生活噪声污染，为保障民众“宁静权”构建法律安全防护网，增进人民群众幸福感和获得感。

一、社会生活噪声污染相关理论分析

（一）关于噪声、社会生活噪声概念的已有研究成果

1.国内学术界关于噪声定义的研究成果

随着经济社会发展，各类噪声问题不断涌现，学术界对噪声的发生规律认识也在不断深化，关于噪声概念的界定是推动相关立法、执法、司法的逻辑起点和原动力。国内学术界对噪声的已有研究主要从两个方面进行定义。

第一，从“噪声”的主观感受出发进行定义，是对原有“噪声”概念的突破，为相关立法、执法、司法提供了理论依据。“从生理学观点来看，凡是干扰人们休息、学习和工作以及对人们所要听的声音产生干扰的声音，即不需要的声音，统称为噪声。”[4]“当噪声对人及周围环境造成不良影响时，就形成噪声污染”[5]。王人众这样表述：“人们通常把那些难听的、令人厌烦的声音称之为噪声。”[6]“在日常生活中，噪声是指接受者不需要的或使人心理、生理机能产生不愉快的声音。”[6]这些表述强调了判断是不是噪声，不仅要考虑其物理性质（音量、音频等），更应从人的主观感受考虑。上述这些定义突出“噪声”的个体主观感受性，考虑到噪声接受者的个体差异，是一个重大进步。

第二，还有学者从类型、发生的行业领域角度对“噪声”进行定义，对有效防控“噪声源”提供了重要治理方向、路径和措施。《环境噪声污染防治法》界定：“环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。”[7]因此，有学者根据其污染源种类的不同，将噪声污染分为交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声和社会生活噪声四大类。[8]除了上述前三种噪声以外，对人们生活环境造成影响的噪声基本都属于社会生活噪声。这种界定使人们对噪声的来源、类型有了清晰的认识，为有效防治指明方向，但这一定义没有突出“噪声”的个体主观差异性。

2.国内相关法规关于社会生活噪声定义的表述及已有研究成果

通过对目前国内相关法规关于社会生活噪声定义的辨析，可以分析现行法律法规的不足，从而为完善相关法律法规并出台科学的社会生活噪声排放标准、测量监测标准提供理论依据。理论研究的进步，推动噪声监测技术科学化，最终反映在法律法规条文上，这是理论研究的初衷。另外，对国内学术界有关社会生活噪声定义的研究成果分析，有助于更加清晰地界定社会生活噪声，对国家或地方完善相关法律法规，提升噪声防治法律法规的科学性、有效性具有重要进步意义。我国法律上是这样表述的：《环境噪声污染防治法》第四十一条规定，“社会生活噪声，是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音”[7]。根据这种表述，社会生活噪声是除工业噪声、建筑噪声和交通噪声之外的第四种噪声，“人为活动”与“干扰周围人们生活环境”是两个要件，因此其涉及的时空领域广泛，随经济社会发展，其表现形式越来越多。在这一定义下，需要国家层面出台科学且完备的社会生活噪声排放标准和测量监测标准作为界定的依据，以弥补法律上的缺欠。

《社会生活环境噪声排放标准》（GB 22337-2008）明确规定：“社会生活噪声指营业性文化娱乐场所和商业经营活动中使用的设备、设施产生的噪声。”[9]然而，社会上还存在大量的非经营性文化娱乐场所和非商业经营活动中使用的设备、设施也是“噪声”源（如居民楼内用于满足居民日常生活的电梯、空调、音响、装修设备、水泵等设施设备以及为居民提供服务的变压器等楼外公共设施设备），却不在其概念界定范围之内。可见这样的概念将“社会生活噪声”界定得过窄，社会生活环境噪声排放标准无法有效控制社会生活噪声源，起不到应有的噪声防治作用。对社会生活噪声的理论认识应不断深化，以寻求监测技术的支持，推动法律法规不断完善。

王人众认为，社会生活噪声“主要涉及商业经营活动、营业性文化娱乐场所、饮食服务业、住宅楼室内装修等行为产生的噪声”[6]，是指“各类社会生活活动所产生的、干扰周围生活环境的且超过国家规定的噪声排放标准的声音”[6]。这一定义通过列举主要噪声源来界定噪声。很明显，这一定义没有抓住“社会生活噪声”的特殊性，即居民个体的主观感受差异性。不同的人对同一噪声源在间距等相同条件下感受不同，受到的损伤不同。社会生活噪声防治，迫切需要国家出台科学完备的“社会生活噪声排放标准”。这一标准应该考虑到“社会生活噪声”的特殊性（即居民个体的主观感受差异性），以更好地保障居民个体的权益。

3.国外关于噪声定义的研究成果

国外发达国家和国际环保组织对噪声定义的研究成果为我国学术界和业界重新界定“噪声”“社会生活噪声”提供了有益思路，为完善我国社会生活噪声防治法律法规提供了有益借鉴。国外关于“噪声”的定义表述以美国纽约市1963年制定的《反噪声法规》最为典型。其对“噪声”（含社会生活噪声）进行了严格界定，即“任何喧闹声或不合理的吵闹声及噪声，令人不舒服的、不必要的声音以及具有这类性质与强度的和持续性的使人健康受到影响的环境噪声”[10]，都在法律限制的范围内。这一定义最大限度地保障了公民的“宁静权”，其特点是突出了“噪声”的受众个体差异性。在考虑这一特殊性的情况下如何完善“社会生活噪声排放标准”，必须寻求声环境监测技术的有力支持。

上述关于“噪声”“社会生活噪声”的界定与辨析，为本研究奠定了基本理论依据。

（二）社会生活噪声的基本特征

社会生活噪声污染是伴随着经济社会发展，尤其是工业化、城镇化、城市化快速发展而产生的新型污染，具有与其他污染不同的特殊属性。一是种类多样性。社会生活噪声是指除工业噪声、建筑噪声和交通噪声之外的第四种噪声，其种类繁多，形式多样，不断涌现。二是分布广泛性。社会生活噪声空间领域分布广泛，遍布城市街道社区公园、乡村，室内室外，地上地下。三是危害潜伏性（即无形性）。社会生活噪声污染具有无形性，难以取证，更难以执法和监管。四是影响波动性强。社会生活噪声“瞬时性强、时间有限、传播不远、振动源停止振动噪声消失”。社会生活噪声具有突发性、间歇性的特点，使其影响具有波动性。五是界定差异性。由于社会生活噪声污染的影响程度与受害者的个体差异性密切相关，因此造成执法界定难、取证难、求偿难。在法律实践中，要充分考虑受害者的个体差异性。

上述特征，客观上要求国家出台的社会生活噪声污染防治法律法规具有科学性、完备性，才能有效指导执法、司法，才能有效取证，并有利于维权。

二、社会生活噪声污染防治的法律现状

（一）主要法律

我国《环境噪声污染防治法》于1997年3月1日开始实行。作为噪声污染防治的单行法，该法律具有基础性法律的作用。其明确了防治噪声污染的政府部门的职责和相关主体责任，该法案是处理噪声污染纠纷的重要依据之一。它具体包括如下几个方面：规定了企业噪声排放的登记制度；营利性文化娱乐场所在经营活动中产生噪声的排放标准；在商业活动当中，不允许使用高声喇叭招揽顾客；公园、景区等公共文化场所的音响设备应该根据当地公安机关的相关规定进行有效控制；住宅楼内的装修活动要保证在白天进行，避免打扰小区居民和邻里休息。这些方面的规定，有利于约束噪声排放主体主动控制噪声源，但是缺少对非经营性场所和非营利性活动中产生的噪声的关注，这是法律上的不足。同时，《环境噪声污染防治法》第六条还规定了国务院环境保护主管部门与地方行政主管部门要采取横向多部门联合执法的机制。从理论上讲，有统有分非常合理，规范了目前噪声污染防治的管理体系，但是在具体的防治实践当中，由于多部门管理，因此协调难、受害者维权难的现象时有发生。问题的根源在于随着经济社会工业化程度不断提高，噪声污染源的类型非常多，不断出现新的噪声污染源，如低频噪声排放标准、为居民提供公共服务设施设备产生的噪声，均不在现行法律条文范围内，缺少执法的法律依据，遇到此类纠纷只能进行民事调解。这是现行法律条文的缺憾。尽管2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对我国《环境噪声污染防治法》做出部分修改，但仍不能适应当前快速发展的经济社会形势，法律的滞后性造成噪声污染防治不力的现状。

最新的《环境保护法》于2015年1月1日实施。其中，在第四十二条首次提到了“噪声”污染，明确了噪声的排放主体并列举了环境污染的重要污染源，包括“废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质、噪声、振动、光辐射、电磁辐射”等造成的危害，明确了噪声污染也是环境污染源之一。这是环保法的一大进步。针对噪声污染，要求必须采取有效预防和防治的手段。现行的环境保护法赋予执法管理人员一定的强制手段，县级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督义务的部门可以采取查扣设备、罚款等手段来降低噪声、减少污染源。以法律的形式规定执法人员可以采取多种手段，提高噪声排放主体的违法成本，对防治社会生活噪声具有积极作用。《环境保护法》是我国环境保护立法的重要里程碑，对预防噪声污染提供了宏观的法律指导。

（二）相关法律

《宪法》第二十六条明确规定，国家负有责任保护生态环境防治污染。生态环境防治污染的总要求表明，噪声污染防治也是国家的一项基本政策，明确了保障人民群众享有安静适宜的生活环境的权利。《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条、《中华人民共和国行政许可法》第十一条也有涉及噪声污染相关问题的处理意见，但是没有对噪声污染的相关责任进行有效明确。《民法典》规定：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任”[11]；“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”[11]。这些法律条文，为有效防治社会生活噪声污染提供了较为具体的法律依据。上述法律法规较为有效地从法律层面防治社会生活噪声污染，突出表现在从立法的角度明确了相关主体责任，确立了多元主体的基本管理体制，以避免管理过于零乱和无序情况的发生。

本文主要依据现行《环境噪声污染防治法》《环境保护法》等相关法律法规研究如何完善社会生活噪声污染防治的法律法规，以期为学术界和业界提供有益借鉴。

三、社会生活噪声污染防治存在的主要问题

（一）社会生活噪声污染的界定不严密

1.概念模糊

在日常生活中，生活噪声污染不便于通过量化的方式进行测量，生活噪声污染具有很强的主观感觉差异性。由于每个人的个体差异，对噪声污染的感觉也有很大的差异性。因为不便于有效测定，污染影响具有个体主观性特征，所以在正常生活中对噪声污染概念也存在着一定的模糊性，不利于执法部门对噪声污染进行有效的界定，在立法上、执法过程中均存在相应的瑕疵。目前，噪声污染的法律制定重视并强化了对人身心健康的赔偿，却忽视了对受害方财产的保护。如农村春节期间燃放爆竹烟花产生的噪声及空气污染，对家禽生长造成不良影响，这些方面在我国噪声污染防治的法条中没有明确说明。可见，对噪声污染概念的法律界定模糊成为处理纠纷的难点之一。

2.噪声污染排放标准界定困难

在治理生活噪声污染过程中，应该对生活噪声污染的排放标准进行有效的界定。噪声污染排放标准是生活噪声污染监管、执法的重要依据。生活噪声污染排放标准界定不够明确，原因主要有以下方面：第一，噪声污染具有个体主观差异性，使得认定难。根据《环境噪声污染防治法》第五十九条，构成噪声污染必须有危害影响他人和排放超标两个必要条件，但这样的规定与实际执法中遇到的情况存在很大差异。在界定生活噪声污染排放标准时，由于污染物不是实际存在的真实物体（即隐形污染物），从环境法的理论角度来说，生活污染噪声的周边声环境质量低于法律规定的标准，噪声污染的排放超过法律声环境质量的要求，那么可以界定为生活噪声污染。然而，按照现行《环境噪声污染防治法》来看，社会生活噪声污染程度是依据“是否达到超标声污染标准”所判断的，而噪声污染影响具有个体主观差异性等特征，因此现行法律规定还存在一定的不合理性。第二，声污染是具有层级叠加性，使得取证难认定难执法难。在一个区域范围内会存在多个污染的声源，同时污染的噪声可以呈叠加的状态，原本声污染不超标的声源也会因叠加而呈现为声污染。在平时的污染违法执法过程中，对噪声污染源的确定就会存在天然的缺陷，出现了认定难执法难的局面。特别是噪声污染发生以后，由于执法部门缺乏证据不能第一时间对污染者进行处理，给污染者造成了明知违法但不能对自己进行处罚的错觉，噪声污染受害者的权益也难以得到保障。第三，噪声是对他人生活产生干扰，“噪声污染”影响具有个体差异性。由于在立法过程中很难对“干扰生活”进行明确的解释，同时不同的人对“正常生活”的理解也不同，因此处罚过程中往往会出现同一噪声污染纠纷中不同受害者受损程度不同却又得不到与受损程度相对应的赔偿。其原因在于法条上对噪声排放标准界定有缺失、不全面。

（二）低频噪声排放标准不完善

1.未将低频噪声纳入噪声污染

在日常生活中，电梯运行、水泵抽水、变压器变电、中央空调制冷、车辆行驶都会产生一部分噪声，这部分噪声可以称之为低频噪声。低频噪声的震动频率很容易与人的听觉产生共振现象，人体内部的器官也容易受到低频噪声的影响而发生不适的感觉，特别是中老年人和听力敏感的人更容易受到低频噪声的影响。因为相关立法没有把低频噪声纳入噪声污染，在产生低频噪声污染时执法人员往往没有良策，并且在低频噪声污染发生时很难使用必要的监控技术对噪声源进行必要的监控管理，即低频噪声缺少执法依据。

2.低频噪声排放标准有缺失

现行《社会生活环境噪声排放标准》（GB 22337-2008）为环境监测、噪声执法、居民维权提供了重要依据。其中明确规定：“社会生活噪声指营业性文化娱乐场所和商业经营活动中使用的设备、设施产生的噪声。”[9]很明显，非营业性文化娱乐场所和非商业经营活动中使用的设备、设施产生的“噪声”不在其概念界定范围，这样的概念将“社会生活噪声”界定过窄。因此，《社会生活环境噪声排放标准》也不适用于居民楼内的设备产生的噪音，如关于居民楼内水泵产生的噪声的监测，目前缺少国家标准和省级标准的指导。《社会生活环境噪声排放标准》不适用居民区生活的实际需要，如在居民区水泵使用过程中，产生的低频噪声既没有国家标准又没有省级标准；又如在日常监管过程中，与广场舞的投诉也非常类似，据数据显示，目前国内广场舞的爱好者约有1亿人[12]，在各地由于高音扩音器的使用，受广场舞噪声影响的群众众多。总之，由于低频噪声污染缺乏相应的法律界定标准，虽然各地的投诉量居多，但难以有效依法维权。另外，《社会生活环境噪声排放标准》没有对空气传声的低频噪声限值做出规定，这是法律上的不足。如“变压器扰民”属于典型的空气传声的低频噪声污染，但在实际污染监测中，对于空气传声的低频噪声污染，没有明确的法律规定，执法实践中只能参照固体传声的室内噪声倍频带声压级标准来执行，并且要保证A声级和低频频谱各声段声级同时达标。总之，《社会生活环境噪声排放标准》缺乏完善的低频噪声排放标准。

（三）行政管理机制不健全

在噪声污染防控过程中，行政执法部门由于管理手段单一、职责不明确和处罚力度不强、取证困难，造成了执法困难。如节假日高音喇叭的使用，这些噪声会对周边的群众产生巨大影响，周边的群众苦不堪言。在执法过程中，监测的权力在环保部门，处罚权力在综合执法或者公安部门，导致生活噪声污染的取证非常困难，虽然群众第一时间进行了投诉但没有得到有效的处理。由于噪声污染具有随机性和区域性、波动性、潜伏性等特点，执法部门在监测时无法第一时间进行处理。当发生纠纷冲突时，公安部门和综合执法部门往往只采取调节的方式进行处理，无法及时有效地保障受害者的合法权益。

1.管理手段单一

多地司法管理实践显示，生活噪声纠纷都是由公安部门进行执法，主要采用管制手段。居民在公园和广场公共场所进行娱乐和集会活动应该遵守当地公安机关的要求，采取有效手段降低对周边居民生活的影响。在面对生活噪声污染时，公安机关的有效手段较少，一般只是采用单一罚款方式进行处理，虽然罚款可以降低生活噪声污染的发生，但是长期以来治标不治本，屡禁不止。《环境噪声污染防治法》虽然明确了应该针对噪声污染的污染者进行必要处罚，情节比较严重的除罚款以外，还可以向当地法院提出必要的诉讼，但是在具体司法实践中，受害者在向当地法院提出诉讼期间，噪声污染还会继续对受害者造成影响，使得噪声危害不能在第一时间得到解决。类似的民事纠纷案件在具体的审理过程中往往太过复杂，并且在执法过程中也缺乏人性化管理。这也是生活噪声污染难以得到有效治理的原因之一。

2.处罚力度不足

在我国的生活噪声污染防治法律实践中，对噪声污染处罚力度往往不够，造成噪声污染的违法成本非常低，污染者会因为违法的成本较低而屡禁不止，使罚款制度形同虚设，生活噪声污染得不到有效禁止。例如，近些年广州市对生活噪声采用调解或警告的方式解决社会纠纷。虽然《环境噪声污染防治法》明确规定禁止和不得造成噪声污染，但是在具体执法实践中缺乏可操作性。我国的《治安管理处罚法》也明确规定了干扰他人工作和休息时，处以必要的警告并给予500元的罚款，罚款数额较少不能起到威慑污染者的作用。又如，娱乐行业的商家违法收益远远大于罚款金额，根本起不到治理的作用。由于处罚力度小，违法成本低，于是造成了社会生活污染治理效率低下。

3.多部门管理协调难

在噪声污染监管的法律实践中，政府部门涉及公安、市场、文化和环保等多个部门协调合作。由于多个部门进行监管，缺乏明确的职责分工，各部门权限和职责不清，造成监管效率低下。虽然我国《环境噪声污染防治法》明确建立多部门联合管理的机制，但是这种“联合管理”很难有效应对我国生活噪声污染实际情况，在治理过程中需要多个部门的鼎力合作。领导小组的治理模式是一种多部门理想化的协调管理模式，在实际的监管过程中，由于缺乏明确的法律依据，会出现多个部门相互间推诿扯皮的情况，不能对噪声污染进行有效处理，导致噪声污染防治难。

（四）诉讼中受害方救济难

1.受害者举证困难

社会噪声污染受害者的举证往往非常困难。根据《民事诉讼法》的有关规定，噪声污染是属于明确的特殊侵权的行为。在法律实践过程中，需要受害者说明噪声污染和具体损害之间的明确因果关系。噪声污染源具有地点多且噪声存在叠加性、噪声发生时间具有间隔性，正是因为社会生活噪声污染的特殊性使得很难在第一时间进行有效证明，噪声污染的发生让人们难以预防，非专业人员没有专业设备很难对噪声进行有效的监控。受害者没有专业化的技术手段可以证明环境污染和损害结果之间的必然联系，造成了证据的缺失，对噪声污染证据的保存缺乏有效技术手段，噪声污染的损害需要很长时间才会体现。当受害方意识到自身受到危害时，进行必要的取证已经来不及了。另外，一些噪声单独出现的时候并不超标，但是经过多次叠加之后形成了规模和强度较强的生活噪声，虽然可以通过专业鉴定机构对生活噪声进行必要的鉴定，但鉴定的费用往往较高，并且缺乏具有鉴定资质的机构。这些因素都使受害者举证困难，在诉讼处理过程中由于受害方很难提供有效证据，往往出现败诉的结果。

2.缺少明确具体的损害赔偿标准

生活噪声污染的处理过程中，由于缺乏相应的损害赔偿标准，法院在具体案例判罚中缺少明确补偿数额的法律依据。我国《环境噪声污染防治法》第七十条、八十六条明确了噪声污染的赔偿责任，受害方可以接受行政管理部门的调解或者可以直接向法院提起必要的诉讼，但是没有明确的赔偿标准。法院在具体处理中，需要受害方提供必要的医疗发票和实际损失证据作为损害赔偿的标准，但是一些潜在的身心危害不能作为损害的赔偿对象。因此，必须明确环境噪声的赔偿标准，这样可以提高噪声污染司法效率，完善噪声污染法律体系，最大限度提升法律效力。但是从目前的司法实践来看，很难建立一套针对噪声污染的赔偿标准，建议针对不同的噪声污染情况进行综合分析比较，根据不同地区、程度和类型对生活噪声进行有效分类，明确赔偿标准。

四、社会生活噪声污染防治的法律对策

（一）明晰污染的界定标准

1.明确界定概念

我国《环境噪声污染防治法》第四十一条规定：“社会生活噪声，是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音。”[7]根据这种表述，社会生活噪声是除工业噪声、建筑噪声和交通噪声之外的第四种噪声。这一概念显得宽泛笼统，需要国家层面出台科学且完备的社会生活噪声排放标准和测量监测标准作为界定依据。《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337-2008）明确规定：“社会生活噪声指营业性文化娱乐场所和商业经营活动中使用的设备、设施产生的噪声。”[9]然而，社会上大量非经营性文化娱乐场所和非商业经营活动中使用的设备、设施也是“噪声”源，却不在其概念界定范围之内。可见，这样的概念将“社会生活噪声”界定过窄。笔者认为，社会生活噪声污染是指环境噪声超过国家规定的区域环境的相关规定标准，造成了声环境质量下降的现象。这一定义突出了“区域环境”的差异性，可以更加有效地保护地区或区域声环境，对生活噪声污染防治具有很强的防控操作意义。围绕这一定义，需要出台更加完备的能够体现“区域环境”差异性的社会生活环境噪声排放标准。

2.明确噪声污染排放标准

出台完备的社会生活环境噪声排放标准，有利于精准防治。在噪声污染执法实践过程中，可以对环境噪声标准值与实际测量值之间建立明确的对比标准，通过对比，明确排放的噪声是否造成污染，这样的操作既简单又明确。如果超过周边声环境质量要求就可以认定为污染，没有超过标准我们则可以认定为良好，这样操作可以最大限度地提高防治效率，有利于生活噪声污染执法的客观性和公正性。

（二）明确新型噪声污染源并确定排放标准

1.明确低频噪声污染

随着经济社会的发展，低频噪声现象日渐严重，因噪声产生的纠纷现象频繁，低频噪声给居民带来很大困扰。目前，关于低频噪声污染在国家标准上还处在空白。在相应投诉中，很多关于立法的漏洞导致纠纷不能够第一时间得到有效解决，已经成为社会矛盾焦点问题之一。《声环境质量标准》虽然对噪声环境的等级进行了划分，但是标准中并没有包含低频噪声。居民的大多数投诉仍然是低频噪声的影响，所以在《声环境质量标准》及《环境噪声排放标准》中应该把低频噪声的防治纳入法律法规，使低频噪声的污染有法可依，确定低频噪声污染标准是目前防治噪声污染的当务之急。

2.明确低频噪声排放标准

把低频噪声纳入法律体系之后，还要明确相应的低频噪声标准，特别是居民区的低频噪声污染。如果不能用分贝可以量化的方式进行标准测定，可以规定在一定的范围内不许存在低频设备，相关行政管理部门做好电梯设备、变压器和空调设备的监管。国家及相关部门也应及时出台国家和地方标准，如出台《住宅区公共基础设施噪声排放标准》等，使法院和执法部门可以在处理类似的低频噪声纠纷时有法可依。

（三）强化防治执法体制

1.采用多种手段防治污染

在生活噪声污染监管过程中，执法部门应该积极拓展自身执法手段，在处罚过程中不能仅使用罚款或者警告的方式。由于执法手段过于单一，已经不能满足执法监管的需要，在生活污染防治中可以尝试采用如下几种方式：第一，根据《环境保护法》及相关的法规条例，环境保护部门可以对噪声污染排放企业污染设备实施查封和查扣，必要时可以对噪声污染者给予一定的强制措施。第二，在噪声污染的处理过程中，非权力行政方式较少，主要采用行政许可或者行政处罚的方式进行处理。在实践中，可以尝试使用行政合同的方式来对生活噪声污染进行处理。通过主管部门和相关责任人签订合同方式，让潜在的噪声污染者从外在约束变为内在动力，给予其很大的自由选择空间，提高其保护声环境的主观能动性。此外，对这些潜在的污染者还可以予以一定的物质刺激，通过物质或者精神奖励的方式，提高他们保护声环境的积极性，有利于生活噪声污染的防治。

2.加大处罚力度

在对生活噪声处理过程中，执法部门只能予以500元以下的罚款，处罚的力度和金额较低，在中国比较发达的地区很难通过处罚对噪声污染的责任者形成有效的威慑。在执法实践中，可以按照噪声污染发生的天数进行处罚，这样可以显示执法的力度，最大限度产生良好治理效果。在法律依据方面，《环境保护法》第五十九条和《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》 已经明确了污染企业必须按日连续缴纳必要的罚款，对处罚的量与度进行明确。噪声污染也可以参照上述的标准，对社会生活噪声污染可以连日处罚。如《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》（2012）、《西安市环境噪声污染防治条例》（2015）均规定“按日连续处罚”等执法手段。还可以根据违法的程度，加大处罚的标准，从而增加违法的成本。

3.明确管理部门权责

加强噪声污染联防联动机制，明确行政管理部门的权责。环保部门应做好噪声污染特别是低频噪声污染的监测工作，公安部门应做好噪声污染者的处罚管理，文化部门应对经营类文化娱乐场所进行有效监管，城建部门应做好工地噪声污染的防控，市场监督部门应针对电梯空调等设备进行噪声的监控。同时，应当以环保部门牵头成立噪声污染防治领导小组，各部门针对本行业领域范围内的噪声污染进行必要的信息共享，共同做好声环境的建设，为噪声防控打下良好基础。另外，还要畅通噪声环境污染举报、投诉渠道，搭建网络交流平台，群防群治。如《上海市社会生活噪声污染防治办法》（2013）中规定“增强公众参与和信息公开”，收到了很好的群防群治效果。

（四）保障受害方的合法权益

1.完善噪声污染的举证责任

举证责任是噪声污染诉讼过程中最重要的一个环节，在法律适用上现在一般采用一般性的原则，即谁主张谁举证。但是在噪声防治法律实践中，由于噪声污染的受害者和噪声污染的污染者在社会地位上往往不平等，同时噪声污染的举证非常困难，因此在一定程度上适用举证责任倒置，变成噪声污染的污染者证明自己没有违法行为的发生。在噪声污染法律诉讼中，可以明确污染者必须证明自己没有进行声环境的破坏，适当保护处于弱势地位受害者的权益，最大限度减少噪声污染的发生。在社会生活噪声污染防治的法律法规中，应确立举证责任倒置原则，可依据《民法典》。《民法典》规定：“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”[11]完善噪声污染主体的举证责任，这是立法上的一大进步。

2.明确噪声污染的损害赔偿标准

目前，针对噪声污染的损害往往表现为经济赔偿，针对精神损失方面的赔偿较少。噪声污染的受害者作为被侵权人有权向噪声污染者提出精神赔偿要求，噪声污染者必须承担一定的法律责任。在生活当中，噪声会导致人长期失眠，在国内的司法实践中已经有法院判决噪声污染的精神方面赔偿，但是没有在法律规定上进行明确，受害者得不到应有的赔偿。但是《最高人民法院关于审理侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中第十五条明确了对受害者精神损害的赔偿，对精神损失的适用性方面也进行了必要的明确，可以作为噪声污染精神赔偿的法律依据。由于在噪声污染的发生过程中，对人易造成情绪失控、注意力不集中、失眠、脾气暴躁等情况的发生，因此在噪声防治法律法规中应明确精神损失赔偿标准，以更加全面地保障受害者的权益，进而增加噪声污染的违法成本，降低噪声污染。

本研究以《环境噪声污染防治法》《环境保护法》《民法典》等为基本依据，分析了目前社会生活噪声污染防治的立法、执法、司法现状，针对社会生活噪声污染防治存在的主要问题，即社会生活噪声污染的界定不够严密、低频噪声排放标准不完善、行政管理机制不健全、诉讼中受害方救济难等，提出完善社会生活噪声污染防治的法律对策，即明晰污染的界定标准、明确新型噪声污染源并确定排放标准、强化防治执法体制、全面保障受害方的合法权益等四个方面的措施建议，为相关立法、执法、司法从业者提供有益借鉴和深入思考。

随着我国经济社会快速转型发展，社会生活噪声的污染源越来越多，其表现形式更加多样，只有不断地调查研究新情况、新问题，才能为社会生活噪声污染防治提供第一手资料，从而推动相关法律法规更加完善，为经济社会发展保驾护航，保障人民群众享有良好的生态环境，拥有更多的幸福感、获得感。