中国式乡村治理现代化的实然困境与应然路径

马 旭 侯爱萍

（山东农业大学 马克思主义学院，山东 泰安 271018）

乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分和基础工程，是推进中国式现代化和实现中华民族伟大复兴的必然要求。乡村治理现代化水平的高低，影响中国式现代化的速度与质量。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”［1］2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要“健全党组织领导的乡村治理体系”。乡村作为国家治理的最基本单元，其治理成效既关乎民生，也关系社会和谐稳定的大局。自改革开放至今，中国乡村生产力有了较大提高，物质生产生活和精神文化生活逐步改善。相比较而言，乡村治理现代化水平还不高，如何增强乡村治理能力，持续推进治理有效性和治理体系现代化，是一个亟须思考和回答的重大课题。在此背景下，明晰乡村治理能力现代化价值意涵，针对当前乡村治理能力现代化所面临的现实困境，为乡村治理能力的提升提供切实可行、行之有效的路径方向和对策，对推进中国式现代化行稳致远具有重要意义。

一、中国式乡村治理现代化之价值意蕴

追求现代化是中华民族的历史使命，实现现代化是中国传统社会走向现代社会的核心诉求。乡村治理在整个社会发展进程中具有举足轻重的地位，其直接影响我国的经济和社会发展，乡村治理体系和治理能力现代化的实现对国家治理现代化、全面推进乡村振兴以及满足人民美好生活需要具有重要的理论和现实意义。

（一）乡村治理现代化是国家治理现代化的必然要求

乡村治理是国家治理和社会治理体系的有机组成部分，乡村治理是否有效不仅体现地方治理和国家治理的效能水平，决定乡村社会的发展、繁荣和稳定程度，而且也关系乡村振兴的成败，决定国家治理体系能否良性运转。首先，乡村作为构成整个中国社会政治生活的基础，始终是中国社会治理的重要组成部分，是实现国家与基层社会良性互动的关键环节。从历史角度看，乡村治理在传统农耕社会的政治生态环境中逐渐演变，具有深厚的历史渊源。从现实角度看，乡村治理体系与治理能力的研究基于历史传统不仅要有顶层设计，还需在基层大胆地进行探索与尝试，坚持整体与部分辩证统一的关系。乡村治理现代化在国家治理全局中占据特殊地位，是国家治理现代化的重要内容和必然要求，也是国家治理体系在乡村这片土壤上进行的具体实践和检验。其次，乡村治理的“基石”地位，决定了其在整个国家治理中的基础性作用。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度，我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。基层治理是国家治理的“神经末梢”，是实现国家治理能力现代化的基础工程，其水平高低直接关系着社会治理的整体效果。乡村治理现代化不仅是维护乡村社会秩序的基础，是社会稳定的基石，是国家治理体系的基础部分，也是实现国家治理目标的重要手段，对于国家治理现代化的实现具有基础性意义。最后，当前世界百年未有之大变局正在加速演进，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显，新旧矛盾相互交织，利益关系多元多变，对基层治理提出了更高的要求，将其摆在了社会治理、国家治理体系中更加突出和重要的位置，以中国式现代化引领基层治理现代化，使基层治理水平得到了提高，国家治理现代化迈上了新台阶。质言之，没有乡村治理现代化，就没有国家治理现代化。

（二）乡村治理现代化是全面推进乡村振兴的必由之路

民之大事在农，中国作为具有悠久农耕文明的农业大国，农业、农村、农民是实现现代化的关键，是考验乡村治理现代化的重要指标。国家全面推进乡村振兴战略需要通过乡村治理实践才能落地，因而乡村治理现代化过程实际承载着乡村振兴和乡村均衡发展的历史重任［2］，是实施乡村振兴战略的重大任务和必由之路。首先，乡村振兴作为党和人民的时代任务和历史使命，需要推进乡村治理现代化。乡村治理现代化是实施乡村振兴战略的有力抓手，在其中发挥关键作用，能够有效调动广大农民群众的积极性，农民群体作为广大人民群众的重要组成部分，为全面推进乡村振兴提供了源源不断的动力。同时，推进乡村治理现代化是解决“三农”问题的根本途径和根本要求，不仅进一步提升了乡村政治文明建设水平和社会文明进步的程度，而且维护了社会公平正义。其次，乡村治理关系着乡村振兴战略的实施，治理有效是乡村振兴的基础和根基，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。乡村治理现代化推进我国乡村社会走向“乡风文明”、实现“治理有效”，开辟了新境界，也为广大农村实现“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”提供了坚实支撑。党的二十大报告提出全面推进乡村振兴，为做好新时代新征程的“三农”工作提供了行动纲领。当前，全面推进乡村振兴的大幕已经拉开，抓好乡村治理进而全面推进乡村振兴的条件和时机已经成熟，乡村治理现代化的持续推进为全面推进乡村振兴描绘出崭新的画卷，也为推进农业农村现代化和整个社会主义现代化建设大局提供了新动能。

（三）乡村治理现代化是满足人民美好生活需要的必须之举

乡村治理现代化是满足人民美好生活需要的必然要求和必须之举。推进“三农”工作高质量发展并提高人民群众获得感、幸福感、安全感是党和政府高度重视的重要工作，实现并发展好农民群体的根本利益是党对农村工作指导的根本要求。首先，乡村治理现代化的推进，能够有效应对社会矛盾的变化，创造更加幸福美好的生活，使人民日益增长的美好生活需要得到满足。社会主要矛盾发生转化，深刻表明人民对美好生活的需要越来越多样化、多层次、多方面，体现在对衣食住行、公共福利保障提出了更高的要求，对优美环境的新期待越来越强烈，对民主、法治、公平、正义、安全等方面的需要也日益凸显。乡村治，国家安。良好的社会治理是人民美好生活的重要组成，乡村治理现代化的推进，有效保障了民生，实现了乡村和谐稳定。其次，随着我国经济社会的持续发展，人民群众对美好生活的需要比以往任何一个时期都显得更为迫切和强烈，这对我们党提出了更高的要求，必须着眼于广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，对乡村社会治理能力不平衡、社会治理机制不协调等问题一一进行破解，构建科学合理、行之有效的现代化乡村社会治理体系。通过基层治理格局的完善，有效打破长久禁锢乡村发展的封闭机制与陈旧观念，强化与城市治理整合衔接，健全城乡协调机制，切实增强公共服务供给能力，用现代化标准促进城乡之间实现医疗、教育、卫生等公共服务设施的一体化发展，不断增进乡村人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时，乡村治理现代化的推进，能够实现城乡之间要素的合理配置以及基本公共服务的普惠性共享，有助于统筹城乡基础设施一体化发展，使乡村经济发展趋向多元化，特色产业遍地开花，村级集体经济“提档升级”，农民收入不断增加。

二、中国式乡村治理现代化之实然困境

新时代推进我国乡村治理现代化需要从制度创新、政策制定及执行等多方面着手，才能真正实现预期目标。目前我国乡村治理能力存在部分基层党组织治理效能有待提升、乡村治理物质基础仍有短板、乡村治理法治化仍存“梗阻”等问题，这些问题制约新时期我国乡村的可持续发展，也影响城乡统筹战略的实施。

（一）部分基层党组织治理效能有待提升

现代社会治理格局的基础和根本在乡村，只有补足乡村治理能力现代化这一短板，才能振兴乡村，最终实现中国式现代化。欲筑室者，先治其基。基层党组织是党执政大厦的地基，地基固则大厦坚，地基松则大厦倾。当前，乡村治理现代化在基层党组织方面尚存亟待解决的问题。首先，有些农村基层党组织领导能力不足。面对庞大的乡镇数量，农村基层党组织干部队伍的建设显得尤为重要。一些农村党员干部先进性意识、党员意识淡薄，党性修养不高，使命感、责任感不强，“双带”（即带头致富与带领群众共同致富）能力不足，思想观念陈旧，工作方法简单，组织协调能力较差，组织观念弱化，服务意识缺失，影响了基层党组织效能的有效发挥。毛泽东曾指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”［3］提高党的凝聚力，夯实农村基层党组织的政治基础首先需要发挥“领头羊”的作用。随着农村经济的不断发展和社会结构的不断变革调整，农村基层党组织的结构设置也需要相应的调整，以适应时代变化发展的需要。其次，有些农村基层党组织后备力量薄弱，可持续发展存在挑战。伴随着城乡一体化建设和经济不断发展，广大农村地区的大量青壮年党员选择外出务工，导致部分农村基层党组织党员老龄化现象严重，一些农村党支部凝聚力不足，农村基层党组织政治功能和组织功能未能得到有效发挥。

（二）乡村治理物质基础仍有短板

农业农村现代化在推进国家现代化进程中扮演着举足轻重的角色，然而，从全国各领域来看，实现现代化的短板在乡村。习近平总书记指出：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。”［4］近年来，中国乡村发生了许多变化，乡村农业基础不断夯实、乡村基础设施逐渐完善、公共服务得到显著改善等，为实现乡村治理现代化创造了有利条件。但是，因乡村类型多样，发展差异明显，一些村呈现出集体经济发展相对滞后、组织不规范等问题，与城市地区相比，部分乡村仍处于相对落后状态。具体表现为村级集体经济较为薄弱，一些行政村集体经济规模较小，财力支撑不到位，存在无钱办事的问题。这要求我们必须明晰治理是全局性的问题，要实现治理现代化，必须有一定的经济条件作为支撑。另外，一些地方存在综合服务水平偏低、服务内容以及供给方式单一化等问题。有的基础设施建设相对滞后，有的乡村公路建设还需加强。同时，乡村治理与城市治理相比，展现出治理基础相对薄弱、不同地区差异较大的态势。

（三）乡村治理法治化仍存“梗阻”

乡村治理法治化是乡村治理现代化的重要组成部分，法治是自治和德治的重要基础和保障，没有乡村治理法治化，乡村治理现代化也将无法实现。然而，一些农村地区法治仍存“梗阻”，不仅影响农村地区的长远发展，也影响法治社会和法治国家的实现。首先，乡村法规体系相对不完善，涉农立法总体数量不足，在某些领域还是空白，且现有的与农业和农村相关的法律法规多为原则性内容，可操作性不强。同时，涉农立法的质量参差不齐，法律的约束力未能有效发挥。其次，一些农村党员干部及群众法律意识相对淡薄，法律素质相对不高、法律观念相对缺失、法治信心相对不强，运用法治方式解决和处理问题的能力有待提高。最后，农村法律服务体系相对不健全。没有健全的法律法规体系，没有完善的制度化监督制约机制，难以保证监督效度。这些问题在一定程度上都影响了法治对乡村振兴固根本、稳预期、利长远等保障作用的发挥，也影响了乡村治理现代化的推进。

三、中国式乡村治理现代化之应然路径

进入新时代，乡村作为最基本的社会单元在基层治理中的作用愈加凸显，农村发展、乡村建设面临新形势、新任务与新要求。因此，必须以农村基层党组织为引领、以强化基础支撑为保障、以乡村治理法治化为抓手，推动乡村治理现代化取得新成效、实现新进展。

（一）以农村基层党组织为引领，发挥其在乡村治理现代化中的“领头雁”作用

农村基层党组织不仅是乡村发展的主心骨，是党在农村全部工作和战斗力的基础，也是党联系广大人民群众的桥梁和纽带。习近平总书记指出：“治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层。”［5］农村基层党组织是推进乡村治理现代化的重要载体，担负着重要的责任和使命。只有把农村基层党组织建设好，才能充分发挥战斗堡垒的作用。同时，乡村治理现代化也为农村基层党组织提供了方向和动力，二者相辅相成，相互促进。党的二十大报告强调：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”［1］2023 年中央一号文件中，重点提出了强化农村基层党组织政治功能和组织功能的总体要求与具体安排。乡村治理现代化基础在基层，落实也在基层，基层党组织具有重要领导责任。农村基层党组织是实施乡村振兴战略的关键，在其中发挥核心作用，也是国家治理体系的基本单元。首先，加强农村基层党组织建设，广大农村党员干部要始终以人民为中心，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到与群众“有盐同咸，无盐同淡”，始终保持与群众血肉联系，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。乡村治理现代化关键在党的全面领导和各级党组织的自身建设，农村基层党组织特别是党员干部要到群众中去，解决人民群众最关心的问题，把基层党组织建设成为群众的主心骨。其次，农村基层党组织要宣传好党的路线、方针、政策，使人民群众对党的路线、方针、政策“内化于心、外化于行”。最后，农村基层党组织要善于倾听人民群众的声音，广大基层党员干部在日常工作中应当做到想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难。在工作中践行“爱民、利民、为民”的工作准则，改进工作作风，提高办事效率，不断提升人民群众的满意度。

（二）以强化基础支撑为保障，夯实乡村治理现代化根基

推进中国式乡村治理现代化是一项复杂工程与长期任务，补齐支撑乡村治理的物质短板，是推进乡村治理现代化的关键举措。改革开放以来，我国经历了社会变迁和社会变革，获得了巨大的物质财富，也改变了我国的社会面貌。工业化和城镇化的发展，吸引了大批农民工进城，其间不乏众多的乡村能人，致使乡村治理人才匮乏，弱化了乡村社会治理能力，制约了乡村社会的经济发展，影响了乡村的社会结构、社会关系以及社会价值观念，冲击了传统乡村的社会秩序。诸多“农村病”也在此背景下显露，如农村家庭留守化、土地抛荒化、离农人口两栖化等。习近平总书记指出，要瞄准“农村基本具备现代生活条件”的目标，组织实施好乡村建设行动，特别是要加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。［6］首先，对乡村基层治理中的痛点、堵点、难点，要用发展的思路和办法解决，以乡村基层之治破解乡村发展的现实困囿，深入推进农村集体产权制度改革，规范建立村民集体所有的村合作经济组织，建立村级集体经济收入稳定增长机制，进一步健全组织经营、管理、监督、分配等机制，科学制定村集体经济组织章程，切实补齐支撑乡村治理的物质短板。其次，壮大农村集体经济。将农村资源要素进行整合，激活农村资源资产资金，实现农村资源资产资金的高效使用，对农村集体经济的管理体制、经营方式等进行创新，保证集体资产获得稳定且连续的回报。要以发展现代农业为重点，在强化农村基础设施的同时，提高农民生活质量和水平，从而为乡村治理现代化打下坚实基础。

（三）以乡村治理法治化为抓手，下好乡村治理现代化关键棋

乡村治理法治化是国家治理现代化的应有之义，也是全面推进乡村振兴的必然选择。习近平总书记强调，“依法治理是最可靠、最稳定的治理”［7］。“法令行则国治，法令弛则国乱”。法治是政党执政兴国的支撑，是社会繁荣发展和百姓安居乐业的保障。国家治理现代化涉及经济、政治、社会等多个方面，其中的任何领域、任何层面都离不开法治的保障。依法治国是推进国家治理现代化的基本要求和重要依托，推进国家治理现代化，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会和谐、生态良好，必须秉持法律这个准绳，善于运用法治思维和法治方式进行治理，强化法治建设、弘扬法治精神。农村作为基层最基础的社会单元，其法治建设水平的高低不仅影响国家治理现代化进程，也关系国家整体法治化进程。在推进乡村治理现代化的过程中，必须加强法治乡村建设，补齐乡村法治的短板，通过以乡村依法治理为重点，完善乡村矛盾纠纷解决机制，充分发挥村规民约的作用，着力打造法治乡村与平安乡村，为全面推进乡村振兴提供良好的法治环境。

乡村治理法治化为农村的可持续发展提供了制度保障，为解决农村各种矛盾和问题提供了重要依托。首先，法治是维护乡村社会秩序的重要手段，是新形势下做好乡村社会治理工作的根本。法律不仅在维护农民权益、规范市场运行中具有权威地位，同时在生态环境治理以及化解农村社会矛盾等方面也发挥重要作用。因此，必须树立依法治理理念，进一步健全完善涉农法律法规，充分发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。推进乡村治理制度规范体系建设，着力提升涉农法律法规层次和体系完善程度。其次，法治是解决乡村社会矛盾冲突问题的重要途径和手段。在城乡融合发展过程中，市场诚信、生产安全、土地资源、生态环境等方面问题亟待解决，因此，必须以法律、政策等制度作为保障，促进社会问题解决与社会秩序良性运行，从而进一步规范社会行为和社会生活，推进乡村治理与国家治理走深走实。