全面推进云南省新型城镇化发展的对策建议

◆ 郭凯峰 胡学伟

党的二十大报告明确指出，要深入实施新型城镇化战略，这为云南推动新型城镇化高质量发展指明了方向。《中共云南省委关于深入学习贯彻党的二十大精神奋力开创新时代云南社会主义现代化建设新局面的决定》中指出，要补齐城镇化短板，推进以人为核心的新型城镇化。未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，深入实施新型城镇化战略，走出一条符合云南实际、地域特色、人民共享的新型城镇化发展路子，对高水平谱写中国式现代化云南篇章具有重要意义。

一、云南城镇化发展中面临的突出短板问题

党的十八大以来，云南省认真贯彻落实习近平总书记关于推进新型城镇化的重要讲话精神和重要指示批示精神，在推进新型城镇化的道路上因地制宜、因时制策，有序开展了村庄规划全覆盖、特色小镇创示范、美丽县城建设、副中心城市建设、“强省会”行动等系列省级层面聚焦城乡板块梯度发展的主题推进工作，云南新型城镇化发展进程稳妥、成效显著。目前，在云南新型城镇化发展中仍然存在构建全龄友好型社会的支撑体系不完善、彰显城乡建设空间的生态价值不充分、推进高品质人居环境的范式机制不健全等突出短板问题。

（一）顺应人口发展势能、构建全龄友好社会发展体系仍需加强

当前，云南省人口自然增长率为1.23‰，常住城镇人口和户籍城镇人口之间的差额约为600 余万人。主要原因是在城乡人口发展势能的牵引下，与户籍相挂钩的流入地城市基本公共服务无法对流动人口实现全覆盖，城镇综合承载力存在显著区域差异，在面向各年龄段人口提供多元化友好发展支撑体系上仍需取得突破性进展。

（二）加快绿色低碳发展、释放城乡建设场域生态价值尤为迫切

当前，云南省城镇绿地建设不够，品质有待提升，城市和县城建成区绿地率低于全国平均水平约2%，在城镇、社区、乡村、交通、河湖、校园、园区、景区等城乡重点场域的设施建设与低碳发展衔接度不高，城乡建设场域中的生态效益、经济效益和社会效益潜力尚未充分释放。

（三）促进城市转型发展、营造高品质人居环境新路径急需探索

城镇建设仍然存在“千城一面”的路径依赖和城市绿色转型发展进度缓慢的情况，受综合建设成本的影响，大中城市组团化发展动力仍然不足，城市存量空间的精明增长机制不够健全，塑造各美其美、品质上乘的城市空间形态还有较大提升空间，城市现代管理制度有待进一步完善。

二、全面推进云南省新型城镇化发展的对策建议

（一）以“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念为指引推进普惠型人口城镇化发展

一是准确把握城乡人口发展势能，促进城镇体系格局协调发展。科学把握当前全省总人口增速逐步放缓、县域人口流出态势明显、滇中地区人口集聚显著等一系列人口发展的新情况、新趋势和新特征，加快推进“强省会”行动，统筹推动设市城市及州（市）政府所在地中心城市建设，有效推动县城和经济重镇特色分类发展，积极提升国际口岸城市对外开放辐射能级，大力促进特色乡村主产主业发展，有序推进大型易地扶贫搬迁安置区建设、县城避险搬迁转移安置区建设和交通枢纽及旅游景区配套建设，切实把城乡人口发展新势能转化为优化全省城镇体系格局新动能。

二是充分彰显守边固边地域特点，有效激发沿边人口内生活力。边民富则边防固，云南与非沿边省份相比，在功能定位上拥有守边固边的重要属性。近10 年来，云南省沿边境线的25 个县（市）总人口呈现“局部集聚、总量平稳、略有增加”的态势，从提升维护边疆安全能力和为祖国长治久安提供坚实保障的角度出发，在国家生育政策、省级生育举措的前提下加快制定精准、稳妥的全面三孩综合鼓励专项配套政策。积极争取沿边8 个州（市）25个县（市）开展国家沿边地区人口高质量发展示范区建设，科学探索云南边疆地区激发沿边人口内生发展的动力机制。

三是增进民生福祉，加快构建全龄友好和“特定”扶助城市架构。始终把人口要素的基础性地位作为城镇化发展中最核心的变量来谋划发展，根据城市发展阶段和职能定位，加快探索具有云南特点的老年友好型、婚育友好型、妇女友好型、儿童友好型、人才友好型、青年友好型、就业友好型、商贩友好型、残障和困难群众扶助型城市发展体系，全面构建云南全龄友好和“特定”扶助城市综合发展长效机制。稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。“十四五”期间，有序探索滇中地区提升农业转移人口居住证同等享受所在地义务教育、医疗生育、住房保障等享有水平。

（二）以城乡绿美创新实践为目标推进低碳型土地城镇化发展

一是健全山坝相宜、海拔相适的低碳城乡发展聚合点绿美体系。结合云南山坝分布形态、立体海拔气候等地域特征，科学开展大规模国土绿化行动，加快推进城镇、社区、乡村、交通、河湖、校园、园区、景区等八大类绿美体系协同建设进程，着力推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造，打造蓝绿公共空间。优化完善全域国土空间“绿美要素”土地用途管控规程，加快制定各类功能用地之间的合理转换规则。

二是拓宽节约集约用地要求的防灾避险与国土空间利用增量。全面实施节约集约的连片化、组团化、社区化及口袋化空间补绿增绿措施，进一步赋能城乡建成区在空间布局、功能提升及基础设施等方面的防灾避险“海绵体”缓冲功效，有效完善城市安全防灾体系和提升城市避险能力。适时开展“地上绿化美化、地下空间开发”的城区立体综合开发模式试点工作。落实国家空间发展指南，开展田、水、路、林、村的全域国土综合整治试点，盘活低效的存量集体建设用地，拓宽国土空间保护和利用场域增量，全面提升云南国土空间开发保护质量和能效。

三是赋能绿色经济生态廊道的内需市场潜力及“双碳”实施动力。城乡绿美是一项兼具工程性、经济性、生态性、艺术性的决策部署，生态廊道是城乡空间重要的具象艺术生态产品，要依据划定的“三区三线”统筹规划城镇、乡村、交通、河湖、园区、景区等生态廊道建设，形成错落有序、疏密有致的城乡绿美空间。合理利用低丘缓坡大力发展乡土苗木产业，及时制定种子种苗业、设施栽培、标准化技术推广、市场拓展、社会化服务等相关配套政策，鼓励苗木企业集群化、头部化发展，推动乡土苗木全产业链健康发展。探索推进滇中城市群“无废城市”试点建设，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和建筑材料循环利用技术体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展。

（三）以公园城市为重要载体推进品质型空间城镇化发展

一是高标准践行以公园本底为基质的内嵌式城市组团发展模式。学习借鉴成都公园城市示范区建设经验，把公园城市作为云南城市发展的新范式，推动城市建设从“大刀阔斧开发”向“精雕细琢治理”转变。结合城市行政区划、人文历史等因素，以公园化为本底科学谋划城市组团发展新架构。把公园城市品质深度融入市民生活、工作、学习等全域空间场景，积极预防和治理交通拥堵、商业失落、停车困难、环境污染、烂尾空置等系列“城市病”，通过优化基础设施、公共服务和资源环境等核心要素配置，重塑高品质的现代城市空间。

二是积极探索以人、产、城、园为基准的品质型城市存量空间模式。尊重基层首创精神，鼓励昆明市建设公园城市、丽江市建设花园城市、景洪市建设雨林城市等内涵丰富、形式多元的探索实践。人类对精神生活的追求是城市空间发展的重要推动力，对标新时代城市发展价值导向，从公园城市空间的尺度、布局、形式、意境等方面合理满足城乡居民对宜居品质的生理和心理需求，努力创造多元包容、富有亲和力的城市宜居、宜业、宜产的高品质公共空间，打造更有能级的产业复合功能体系，建设更有温度的人居公共空间体系，建立更加有效的公园城市空间治理体系。

三是高效推进以机制创新为基础的公园化城市现代管理样式。加快公园城市规划建设、创新公园城市管理机制。充分汇聚省内外专家智库的力量，加强对“城乡绿美”和“公园城市”等云南新型城镇化路径的理论探索和实践研究，发挥好云南公园城市规划建设管理政策创新“蓄水池”作用。坚守公园城市存量建设用地开发边界，适时制定出台《云南省公园城市管理条例》及其配套管理办法。探索政府发行基础设施债券募集建设资金，同时积极引导社会资金参与公园城市建设的创新路径。立足中国式现代化需求的城镇化发展特征，保障各类群体的实际利益和发展需要，通过公众参与推进公园城市现代管理制度完善和协同共治，高标准、高水平推进公园城市新机制建设。