嵩明县新型集体经济助推农业农村现代化的调查

◆ 李晓洪

党的十八大以来，党中央高度重视发展新型集体经济。2016 年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出：“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。”这是中央文件中首次提出“发展新型集体经济”。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要提出，要“深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产量化到集体经济组织成员，发展壮大新型集体经济”。

所谓新型集体经济，是指在农村地域范围内，以农民为主体，相关利益方通过联合与合作，形成的具有明晰的产权关系、清晰的成员边界、合理的治理机制和利益分享机制，实行平等协商、民主管理、利益共享的经济形态。以资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”为核心的农村集体产权制度改革重构新型集体经济，其实质是以产业为平台，以股份为纽带，形成更好带动农民参与的利益共同体，提高农民组织化程度。新型集体经济凸显的核心竞争力在于充分挖掘并把农村闲置和低效使用的资源、资产最大化利用，整合农业要素，形成一定规模，产生规模经济效应，推动一二三产业融合发展，通过集体优势来增加村集体收入。由村集体依据收益分配方案，为每一个“股民”发放相应的红利，并为所有成员提供“普惠式”的公共服务，补齐农村社会福利短板，从而体现出发展新型集体经济的价值。

一、嵩明县发展新型集体经济的实践探索

嵩明县于2019 年3 月正式启动农村集体产权制度改革工作，经过清产核资、集体经济组织成员身份认定、股权量化等，共清理核实村级集体资产总额25.11 亿元，经营性资产2.48 亿元，土地总面积91.89 万亩，农用地88.63 万亩；全县78 个村（社区），除4 个纯城市社区外，完成人口核查、成员身份认定74 个村（社区），界定村集体成员280970 人。2020 年11 月，完成股权配置，74 个村级集体经济组织成立（股份）经济联合社、590 个组级集体经济组织成立（股份）经济合作社，在全国农村集体经济组织登记赋码管理系统登记注册74 个村（社区），产改工作全面完成。

嵩明县发展新型集体经济，形成“党政经三元一体”的领导模式，即村（社区）党组织、村（社区）、集体经济组织三套班子，基本上是一批人马，交叉任职，村（社区）党组织书记、村（社区）主任和集体经济组织负责人“一肩挑”。把党的全面领导贯穿于发展壮大新型集体经济全过程，确保新型集体经济沿着正确方向健康发展。

（一）建章立制，高位推动

第一，建章立制。制定《嵩明县发展壮大新型村级集体经济实施方案》《嵩明县农村集体资金资产资源管理办法（试行）》等规章制度。

第二，高位推动。成立由县委副书记担任组长，组织部部长、分管农业农村工作的副县长为副组长的发展壮大村级集体经济工作领导小组。成立由县委组织部、县农业农村局、县财政局等涉农部门分管领导组成的县级项目组，定期召开项目推进联席会，研究工作中存在的问题和困难，合力推进集体经济项目建设。

第三，协调联动。明确相关职能部门的相应职责，从新型集体经济组织的建立、项目的编制、选派联系指导员等方面，建立健全协调联动的工作机制。

（二）因地制宜，探索实践

第一，资源开发。通过整合村内闲置的公房和土地资源，新建农贸市场、商铺，在方便群众购物消费的同时，为村集体经济带来稳定收益。牛栏江镇上马坊村引入企业，实施“百花箐山谷”文旅项目，每年为村集体带来不低于80 万元的收益。嵩阳街道东村社区围绕红军长征过嵩明遗迹打造红色文化之旅。普渡社区在百余亩生态湿地上做荷花文章，为“荷”来普渡，成为2022 年夏天嵩明网红打卡地。

第二，服务配套。具有区位优势的村（社区）针对县城、中心集镇和园区的迫切需求（痛点），进行配套服务。李官、白鹤、阿里塘、龙保等村（社区）发展物业服务经济，运营4 个镇（街道）集市、70 多家企业、380 多个村（居）民小组的垃圾清运处理项目，累计创收达300 余万元。小街镇李官村破解小街镇廉租房物业管理难题，2021 年为李官村集体经济增收10 万元。小街镇大桥村聚焦园区企业员工用餐难、在路边摊用餐卫生健康得不到保障，实施“中央厨房”项目，集中为企业提供配餐服务。同时向本村老人群体提供低价、健康的餐食，为老服务暖人心。

第三，异地置业。受严格的生态保护措施和用地性质限制，部分村（社区）无缘发展第二、三产业。5 个镇（街道）共有16 个村（社区）在上级党委、政府资金扶持下，筹集资金在县城商业街区购置商铺出租，进一步破解生态保护地区、产业受限地区发展难题。

第四，股份合作。以五条沟村为例。小街镇五条沟村始终坚持以党建引领新型集体经济发展，经过民主协商机制决策，实施巨菌草种植养殖循环集体经济产业项目。通过规模化集约化经营，实现了降本、提质、增收。新型集体经济组织和村民达成有效的利益联结机制。2021 年，村集体收入达146 万元，夯实了统筹全村各项事业发展的物质基础。到目前为止，651 户“股民”以“获租金”“挣薪金”“分现金”等形式累计新增收益120 余万元。

第五，细分市场找到适宜的赛道。一是杨桥街道龙街社区承接县内外各种文化活动舞台搭建，依托“四位一体”项目发展会务经济、校外劳动教育实践基地项目。二是杨林镇罗良村跳出嵩明寻优质资源谋发展，瞄准位于会泽县迤车镇古生代三叠系紫色玄武页岩自涌泉水，携手米竹水业，主营矿泉水生产销售。2021 年就实现销售额20 余万元，为村集体经济增加经营性收入5 万余元。三是牛栏江镇水海村挖掘本村以鸽入馔特色资源，打造独特IP，成立牛栏江镇水海鸽文化体验中心。围绕一羽鸽子，传承鸽文化，推动养鸽、赛鸽、招牌美食、乡村旅游等业态融合发展。

二、嵩明县发展新型集体经济面临的困境

（一）内生动力不足

第一，村干部发展新型集体经济的主观能动性不够。多年来，大多数村习惯于依靠上级安排项目、配套资金搞建设，形成了路径依赖，对发展新型集体经济缺乏主观能动性。嵩明县“万名人才兴万村”行动2022 年度服务周期问卷调查，35 个村（社区）在“帮扶需求”栏填写了“助力发展壮大集体经济”，这表明占比接近一半的村（社区）有明确的发展集体经济的意愿，但如何发展，无处下手，不会发展；部分村干部认为发展新型集体经济困难重重，而且就算干了“工资”也不会有多大变化，不愿发展；也有的村干部认为发展新型集体经济具有一定的经济风险和政治风险，存在“不求有功，但求无过”的思想，不敢发展。

第二，群众对新型集体经济认识不足，存在观望思想。不少村民不知道新型集体经济为何物，不明白为什么要发展新型集体经济；少数村民虽然表示希望搞合作社，但大都表示等到能确定赚钱了再加入。

（二）引领发展的人才缺乏

第一，缺乏运营集体经济的带头人和综合性人才。新型集体经济组织既缺乏能较好运营集体经济的带头人，又缺少懂市场、会经营、有一技之长的综合性人才。现有的新型集体经济运营管理团队基本上是由村（社区）“两委”班子兼任，村（社区）干部的选拔历来重视的是管理服务能力，而新型集体经济组织要求的是经济运营能力，这种选拔机制和实际需求的错位，导致新型集体经济组织在实际运营中专业化程度不高。

第二，人才“引不进、留不住”。目前，尚未建立系统的、具有吸引力的人才引进政策和人才培养激励机制，人才“引不进、留不住”。

（三）政策扶持不够

第一，扶持资金缺乏整合统筹。现行扶持新型集体经济发展多渠道资金缺乏整合统筹，没有形成合力，出现“撒胡椒面”现象，导致扶持资金使用效益不高。

第二，项目用地落实难。实际用于支持新型集体经济组织发展项目的用地指标很少。这也是各新型集体经济组织反映最突出的问题。

第三，融资贷款难。由于金融资源匮乏，新型集体经济组织很难获得金融部门的支持。

（四）体制机制滞后

发展新型集体经济的推进机制、集体经济组织的内部管理机制、财务监管机制、激励与监督约束机制等一系列机制亟待建立完善。如：集体经济组织内部管理机制不健全，日常经营管理等不规范，随意性较大。

三、嵩明县发展壮大新型集体经济的对策建议

（一）强化多措并举，激发内生动力

第一，加强教育引导。现代化不仅是物和制度的现代化，还包括人的现代化。一般说来，培育人比物质创造更难，且耗时长。依托新时代党员群众讲习所、村民说事等平台，以及在集体经济运营过程中，着重教育引导农民重塑集体观念，增强主体意识，让农民真正成为乡村振兴主体。

第二，强化村（社区）干部选拔培养工作。加强新形势下村（社区）干部动力机制建设，切实激发村（社区）干部干事创业的活力。

第三，培育先进典型，发挥示范带动作用。培育若干个村民主动参与、产业规划合理、管理机制健全、品牌效应凸显、利益联结稳定有效的综合示范点和专项示范点，让更多人看到新型集体经济的发展成就，了解其运作方式，推广成功经验，激发内生动力。

（二）注重引才育才，建强动力“引擎”

发展壮大新型集体经济，关键在人。用人才激活创造力，盘活发展资源。最近几年，全球经济不景气叠加疫情影响，农村外出人员呈回流态势。要抓住机会，结合嵩明县引才育才“归雁计划”，挖掘培养人才，破解人才难题。

第一，在选才方面。注重从致富能手、科技能手、退伍军人、大学生、外出经商务工等乡土人才中，选拔政治思想好、爱农村，善经营、会管理的“头雁”及团队骨干。

第二，在引才方面。一是健全完善返乡人才政策，以更具吸引力的政策引进优秀人才。二是建立县乡共享的专家智库。特别是在项目的整体构架、重要生产节点、产业链关键环节以及销售环节，借智借脑，及时邀请专家进行指导。三是用好用活第一书记、科技特派员等农村工作队伍，为新型集体经济发展壮大提供强大助力。

第三，在育才方面。一是分门别类设置专题班开展培训，提高村干部政治思想、经营理念、生产技术、财务税收、电子商务等方面的知识水平，提升新型集体经济的运营管理能力。二是借鉴先进地区经验，探索推行“先给舞台、再给位子，先当配角、再当主角，先挑担子、再给身份”的递进培养模式，在实战中历练培养。

（三）完善政策配套，加大扶持力度

第一，整合各项涉农扶持资金。集中资金每年在各镇（街道）扶持一个发展前景好、示范带动强的项目，放大财政资金促进新型集体经济发展的效应。

第二，强化土地政策支持。突出规划引领，完善新型集体经济建设用地指标制度。结合嵩明县已制定的《乡村振兴中实用性村庄规划》《产业发展规划》，通过土地调规逐步解决集体经济建设用地难问题。

第三，强化金融政策扶持。加强与县农商行、农行等涉农金融机构的沟通协调，提供政策支持，支持金融机构创新金融产品和服务，为新型集体经济组织提供融资贷款。引导新型集体经济组织做到自觉履约，进而提高金融机构放贷积极性。

第四，强化金融创新。提升农村产权交易平台运营水平，鼓励和支持以多种形式流转交易农村产权，加快探索承包地经营权、宅基地使用权、集体经济组织股权、生产设施设备等抵押担保办法，实现资本、资源、技术等要素优化配置。

（四）健全体制机制，推动规范发展

第一，建立健全新型集体经济发展推进机制。一是健全完善县级统筹、乡镇统领、村级领办工作机制，把新型集体经济发展纳入县综合考核范围。二是强化部门协作。夯实相关部门主体责任，形成责任部门分工合理、各司其职、协同配合的组织推进体系。三是建立新型集体经济发展项目库。县、乡、村三级每年制定新型集体经济发展计划和项目库，确保每村有2 个以上长短结合项目。四是经论证通过的项目成立工作专班，与新型集体经济组织共同推动项目落实。

第二，建立健全新型集体经济组织内部管理机制。针对重大事项决策程序、日常经营管理等事项细化章程、制度，做到新型集体经济内部组织建设科学合理、规范标准、健全完善。

第三，规范完善财务监管机制。健全完善财务账簿，完善集体资产登记、保管、使用和处置等各项制度，全面清理新型集体经济收入、支出等账务，确保账目清楚、管理规范、资产安全。

第四，完善健全新型集体经济组织监督约束机制。建立科学闭环的风险防控监管机制，强化风险防控。

第五，建立健全新型集体经济发展激励机制，充分调动村干部持续发展新型村集体经济的积极性。依据《云南省加强村干部管理激励若干规定（试行）》，制定新型集体经济创收奖励办法；面向村（社区）干部定向招录公职人员时，把“有效带动新型集体经济发展”作为加分项，将招录机会向干出突出实绩的村（社区）干部倾斜。

（五）推广亮点模式，建立发展机制

第一，推广有亮点可复制的发展模式。一是跨村联营、抱团发展模式。小街镇五条沟村在延伸畜禽资源化利用项目产业链、筹划有机肥生产时，受到建设用地不足等问题制约。五条沟村没有“等靠要”，而是遵循市场规律，主动向村外寻找适配的资源要素，通过党建联盟的方式，与牛足村、积德村跨村联营，整合资源、优势互补，破解了发展难题，带动了联营各方集体经济共同发展壮大。这种模式值得在全县推广。对地域相邻、资源优势相似、主导产业相同的村，支持抱团联合发展，形成规模效益。二是打造IP 发展模式。牛栏江镇水海村打造独特IP，形成差异化发展。同样的产品，一个独特的IP 形象会使产品脱颖而出，迅速吸引消费者。将特色农产品、特色餐饮、乡村旅游等产业植入统一品牌标识，形成品牌竞争力。

第二，建立发展机制平台。一是建立健全校地合作机制。嵩明县拥有全省规模最大、配套最完备、入驻师生最多、创业创新较为活跃的职教园区。通过党建联盟、校地合作等方式，引导、鼓励在地高校参与新型集体经济发展，促进“产学研”协同推进，推动校地深度融合发展。二是搭建集体经济发展平台。充分运用“互联网+”打造涉农政策、信息共享平台，建立多渠道的学习交流平台。

综上所述，以“三变”为核心的农村集体产权制度改革重构新型集体经济，农民在集体经济组织中占有股份，构建集体成员对于集体资产“按份共有”的关系，实现成员资格从“户籍身份”向“经济身份”转变，确立股权的收益、继承、转让等权能。产权制度既塑造了村集体的经济能力，也增强了村庄的治理能力。这样的制度设计在经济层面，可以创新农业经营体系，激活新型集体经济发展能力，拓展集体经济功能。在基层治理层面，集体经济实力增强，能够有效带动村庄建设，增强新型集体经济组织成员的福利保障，提升村庄公共服务水平；能够为基层自治提供经济支撑，有效组织和协调村（社区）治理，强化村（社区）集体的感召力和组织能力，增强成员的集体认同感，提高村级组织的治理能力，形成“党组织领导—基层自治—集体经济”三方面相融协调、互为激励的村（社区）经济社会治理结构。新型集体经济组织是农民合作的平台，同时也是农民学习提高的平台，培育他们的主体意识、公共意识，提升素质能力，从而推动农业农村现代化一道前行。