化解云南产业园区土地供需矛盾的建议

◆ 黄自辉

产业园区是产业集聚发展的重要载体，是推动工业化、城镇化发展的重要平台。经过近30 年的发展，产业园区已成为云南省区域经济发展的助推器和产业转型升级的主阵地。产业园区是多种要素耦合的微区域综合体，土地资源要素则是其发展的重要保障。随着产业强省建设的深入推进，在中共云南省委、云南省人民政府“大抓发展、大抓产业、大抓项目、大抓招商、大抓市场主体、大抓营商环境”的背景下，适应产业园区高质量发展的土地要素匹配不足。

一、产业园区土地供需矛盾突出

《云南省“十四五”产业园区发展规划》《云南省开发区主导产业指引》《云南省开发区振兴三年行动（2023—2025 年）》等系列文件提出，“加强土地资源要素保障，促进产业园区高质量发展”。目前，以全国为参照区域，全省产业园区土地资源稀缺，土地资源供应不足。在昆明市、曲靖市、大理州、楚雄州、祥云县等经济开发区调研中，开发区普遍反映产业园区用地保障供需矛盾紧张，导致在招商引资中引进企业落地难、落地慢，已严重制约园区发展。主要表现在两方面：

第一，土地资源供需矛盾。新《中华人民共和国土地管理法》实施后，产业园区大部分项目若不纳入城镇开发边界范围，将不符合用地要求。在“三区三线”划定工作中，城镇开发边界按现状城镇建设规模1.3 倍以内的原则划定，只有0.3 倍的新增空间，在保障中心城区市政公用、基础设施及各类重点项目建设的情况下，可统筹保障产业园区的建设用地资源有限。

第二，土地指标供需矛盾。“十三五”期间，云南省突出建设用地指标投放重点，“五网”、“四个一百”、易地扶贫搬迁、特色小镇建设等各类交通、水利重大项目建设，透支使用了部分地区新增建设用地指标。在从严落实耕地保护和生态保护的要求下，新增耕地后备资源匮乏。州（市）在自身占补不能平衡的情况下，需要出钱购买用地指标，而地方财政困难，新增建设用地占补平衡指标落实难，严重制约产业园区用地指标需求。

二、产业园区土地供需矛盾的原因分析

第一，规划布局不合理。产业园区规划统领园区发展，决定园区功能定位、发展品位、产业类别。依法规划布局是产业园区发展和确保土地供应的前提。长期以来，云南省产业园区因缺乏统一规划布局，“乱、散、小”问题十分突出，土地资源浪费严重。部分产业园区没有依法依规布局，园区定位不清晰，盲目选址，将园区规划在城区附近、耕地保护红线和生态保护红线边界,导致土地资源供应紧张，使园区进一步发展受到制约。甚至，一些产业园区为了提升招商引资吸引力，任意调位扩区，企业要哪里给哪里，部分项目不符合土地利用总体规划和园区发展规划，导致园区可利用新增建设用地空间有限。

第二，土地利用率低。土地利用率是反映土地节约集约利用水平的重要依据，直接影响土地供应。土地利用率主要涉及容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收等参数。现阶段，全省产业园区工业投资不足、工业集群化集聚度低、单位投入产出比低、用地开发强度低，容积率小，土地利用粗放等问题普遍存在。

第三，土地闲置严重。存量土地难盘活，影响新增建设用地报批，增量和存量之间矛盾突出。在产业园区调研中发现，一方面，反映土地要素保障供应紧张，限制园区经济发展和企业落地效率，“项目等土地”问题突出；另一方面，大量存在土地批而未供、土地闲置、低效用地的现状。据统计，全省产业园区尚有批而未供土地13.3 万亩（占全省总量的34.3%）、供而未用土地2.45 万亩（占全省总量的41.1%）。

第四，指标配置不优。指标配额是政府调控土地资源配置的关键。在土地管理领域，指标配额主要涉及建设用地总量指标、耕地保有量指标、新增建设用地占用农地年度计划指标。云南省政府在确保建设用地总量指标不突破上限、耕地保有量不突破底线、新增建设用地占用农地年度计划指标不突破指标总量的前提下配置全省土地指标。但在指标分配上往往无法给出“最优”的策略。为遵循公正公平的原则，一般不会过度差异化分配指标，使得欠发展地区因没有足够的用地需求和外来投资而指标节余；经济发展较快地区用地需求大而指标不足。调研发现，昆明、曲靖因经济发展速度较快，大理因经济发展和洱海保护治理，指标严重不足；怒江地区指标相对节余。

三、化解产业园区土地供需矛盾的对策思考

第一，依法依规布局产业园区项目。编制“多规合一”产业园区总体规划，纳入国土空间规划“一张图”管理，源头管控土地节约集约利用。党的十八届三中全会后，党中央全面深化土地改革，土地规划系统从“多规合一”转向国土空间规划。国家建立以发展规划为统领、空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国土空间规划体系，实现全域全要素用途管制。在此背景下，产业园区必须依法依规布局，将节约集约用地贯穿于产业园区“多规合一”总体规划。同时，建立国土空间规划“一张图”管理，着眼当前和长远发展目标，立足产业园区产业发展方向、功能定位，在确保底图底数、三条控制线取得一致的前提下，科学编制（修编）产业园区发展规划。依据产业园区总体规划、国土空间规划，合理确定园区用地结构，科学划分产业用地与配套设施用地比例。招商引资要充分考量企业的性质、效益、投资强度与产业园区定位匹配度，在全产业链布局上发力，构建主导产业明晰、特色错位竞争的产业园区。土地出让既要满足企业用地需求，又要符合节约集约用地标准定额，探索建立重大项目全过程节约集约用地管理机制，将土地节约集约利用纳入专项规划并作为可行性研究的重要内容。项目选址要精准定位，坚决改变投资方要多少给多少、要哪里给哪里的倾向，从源头上管控项目落地依法依规、土地节约集约利用。

第二，提高产业园区土地利用率。深化国有土地一级市场改革，实施“零增地”技术改造，提高土地利用率。积极借鉴浙江省“标准地”“亩均论英雄”和江西省“弹性出让”的政策创新，深化国有土地一级市场改革，结合云南实际加快出台改革方案，在土地出让阶段确保土地利用率。为加强工业项目用地管理，促进工业用地节约集约和高效利用，自然资源部新修订《工业项目建设用地指标控制》。在符合国土空间规划和新修定指标控制要求的基础上，大力发展高标准立体化厂房，提高标准厂房用地的开发强度；鼓励产业园区内的企业通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理、地下空间利用等“零增地”技术改造，提高单位面积利用率和产出水平。地方政府要进一步因地制宜推进“标准地”土地出让方式，差异化设定“固定资产投资强度”“土地产出率”等指标，提高土地产出率。如，曲靖市推行“标准地+承诺制”供地模式，探索推行新型产业用地（MO）模式，因地制宜推广“工业上楼”提高土地利用率。大理州祥云县根据行业和税收贡献率，对投资强度达200 万元/亩以上、总投资达到50 亿元以上的重大建设项目，采取“一企一策”方式，对地价和租金进一步加大优惠力度，提高投资强度。同时，大理州在祥云县集中建设绿色食品制造产业园区，推进高标准化厂房建设，对使用标准化厂房的企业给予政策优惠。

第三，盘活产业园区存量土地。深化国有土地二级市场改革，强化土地监督检查，盘活存量建设用地。盘活存量建设用地是节约集约用地，提高土地利用率，破解建设用地供需矛盾的有效途径。工业用地由于受规划限制、出让合同限制、使用者不愿转手交易、厂房设备转让成本等制约，导致国有土地二级市场难发挥作用，存量土地闲置严重。为此，积极开展存量工业用地兼容发展现代服务业、增加容积率进行产业改造升级、升级创新型产业用地（俗称“退2 进2.5”）、允许通过补充协议出让的方式将存量工业用地改为商业用地（俗称“退2 进3”）、允许存量工业用地进行分割盘活等试点工作，多渠道激活土地二级市场，盘活存量工业用地。与此同时，深化集体经营性建设用地入市改革，盘活产业园区集体建设用地。新《中华人民共和国土地管理法》及《云南省人民政府关于推动产业园区转型升级的意见》《云南省“十四五”产业园区发展规划》等相关法规、文件，支持集体经营性建设用地以多种形式入市来满足产业园区新产业、新业态发展用地需求。新一轮集体经营性建设用地入市正在推进，要以此次改革试点为契机，积极探索适合产业园区土地供应的入市模式。大理市在三项改革试点阶段成功入市了三宗地块，新一轮试点的15 个县（市、区）可积极借鉴大理市和省外成功经验，大胆探索。此外，加强产业园区土地利用督查，开展全域土地综合整治。按照管住当前、消化过去的原则，切实解决好对批而未供、闲置土地、“僵尸”企业、不符合土地利用规划的历史遗留问题，遏制土地闲置蔓延趋势。曲靖市率先迈出盘活存量建设用地步伐，加强产业用地全生命周期动态监管，加大批而未供和闲置土地处置力度，建立“退低进高、退劣进优”激励机制，以市场化手段和行政手段结合的方式盘活存量建设用地。

第四，科学调控土地指标配额。因地制宜按需配置土地指标，探索寻找额外指标创新模式，调控土地节约集约利用。我国土地利用规划采取“指标控制+分区管理”模式，国家编制土地利用总体规划严格控制建设用地总量。省、自治区编制土地利用年度计划，对“新增建设用地指标”“土地整治补充耕地计划指标”“耕地保有量计划指标”“城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标”等作出具体安排。土地用途管制采取中国特色的“分区管理+指标控制”模式。在现有土地利用总体规划和土地利用年度计划范围内，因地制宜按需配置产业用地指标，全面科学统筹规划全省土地指标配额。开展土地节约集约利用评价考核，对考核结果好的产业园区优先保障新增建设用地计划指标；对考核结果不合格的产业园区，扣减用地计划指标。开展土地利用率评价工作，探索低效用地再开发与配置计划指标挂钩机制，将新增建设用地计划指标向土地投资强度大、亩均产出高的产业园区倾斜。另外，在不突破上级政府指标配额和合法合规的前提下，积极借鉴重庆的“地票”模式、浙江义乌的“城乡新社区集聚”模式、山东的“合村并居”模式，满足产业园区指标需求。

提高土地节约集约利用是化解产业园区土地供需矛盾的最优策略。产业园区高质量发展要把园区节约集约用地与产业结构升级、优化资源配置、提升土地使用效益紧密结合起来，加快土地资源观念转变、土地利用方式转变、土地管理方式转变，建立土地节约集约利用的绿色园区。