健全地籍调查工作机制 强化地籍数据共享应用

黄俊飞

近日，自然资源部印发《关于进一步做好地籍调查工作的通知》（以下简称《通知》），对充分认识新时代地籍工作的重要意义、健全地籍调查工作机制、规范开展地籍调查、严格审核地籍调查成果、加快建设地籍数据库、强化地籍数据共享应用和动态更新等工作提出明确要求。

《通知》出台基于怎样的背景？有哪些需要重点把握的内容？对此，自然资源部自然资源确权登记局负责人进行了解读。

出台背景

不动产统一登记制度实施以来，自然资源部相继出台了《关于做好不动产权籍调查工作的通知》（国土资发〔2015〕41号）、《关于规范不动产权籍调查有关工作的通知》（国土资厅函〔2017〕1272号）等文件。各地沿用原有各类不动产调查测绘技术标准，积极做好地籍调查（原权籍调查），有力支撑了确权登记及有关工作。

自然资源事业持续改革发展，对新时代地籍调查工作提出了新的更高要求。2021年修订的《土地管理法实施条例》第七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，建立健全地籍數据库。”实践中，各级自然资源主管部门积极推进业务融合、数据融合，地籍调查也需要在支撑好确权登记工作的同时，更好地服务于自然资源管理相关业务。对照新形势、新需求，现有的地籍调查工作还存在协同不够、成果沿用难等不足。同时，国土资发〔2015〕41号文件已经到期，也需要作出新的工作部署。法律制度、现实需求、政策衔接都要求加快制定出台新的地籍调查政策文件，《通知》应运而生。

《通知》从充分认识新时代地籍工作的重要意义、健全地籍调查工作机制、规范开展地籍调查、严格审核地籍调查成果、加快建设地籍数据库、强化地籍数据共享应用和动态更新等方面作出系统部署，推动地籍调查工作创新发展，更好地支撑服务确权登记和自然资源管理。

准确把握地籍调查的内涵和意义

不动产统一登记前，地籍调查主要是针对土地开展的权属调查和地籍测绘。不动产统一登记后，顺应不动产内涵外延扩展的实际需求，国土资发〔2015〕41号文件使用了“不动产权籍调查”概念。为回归地籍本质，与国际接轨，《通知》明确将“权籍调查”恢复为“地籍调查”，定义为对土地、海域及其房屋、林木等定着物开展的权属调查和测绘工作。需要说明的是，按照调查对象分，地籍调查分为不动产地籍调查和自然资源地籍调查，两者有很多共性，也存在差异。《通知》主要聚焦不动产地籍调查，适当兼顾自然资源地籍调查。

地籍调查及地籍数据管理和应用，是新时代地籍工作的基础内容。新时代地籍工作，为自然资源主管部门履行“两统一”核心职责提供产权底板，为审批、供应等自然资源相关管理提供基础支撑，为明晰产权、定分止争、维护资源资产权益提供根本保障，为不动产安全交易和有序流转、构建高水平社会主义市场经济体制夯实产权基石，意义十分重大。

健全地籍调查工作机制

《通知》提出，要健全地籍调查服务确权登记和自然资源管理的工作机制。一方面，明确自然资源审批、供应、登记等相关自然资源管理阶段应当如何开展地籍调查，如何应用地籍调查成果；另一方面，明确加强各环节调查作业协同衔接，特别强调已有地籍调查成果应当沿用，不得重复调查和测绘，以进一步提高工作效率，减轻当事人负担，优化营商环境。比如，鼓励、推广土地供应或用地审批确定宗地时，即按照统一技术标准，设定不动产单元（宗地）并编制单元代码，开展地籍调查获取宗地的界址、面积等地籍信息。后续无论是用途变更还是产权转移，只要不动产界址、范围没有发生变化，就可以一直沿用已有地籍调查成果，无须再开展调查。同时，《通知》提出按照“谁需要、谁组织”原则，明确当事人和自然资源主管部门作为地籍调查主体的情形，其中，对当事人负责地籍调查的，考虑到可能存在组织指界难等实际困难，明确自然资源主管部门要根据需要指导做好四邻指界等权属调查工作。

规范开展地籍调查

《通知》从规范单元设定与代码编制、严格地籍调查程序、加强日常监督管理三方面，对地籍调查规范化建设提出了明确要求。

一是强调规范单元设定与代码编制。应依据规划、审批等材料，设定不动产单元或自然资源登记单元，编制单元代码，并一直沿用。单元一经设定，不得随意分割、合并或调整边界，单元代码变更的应做好前后关联。要积极推进系统联通和信息共享，建设用地供应时可利用土地市场动态监测监管系统的编码器编制不动产单元代码。

二是要求严格地籍调查程序。按照《地籍调查规程》规范开展地籍调查，确保权属清楚、界址清晰、面积准确。强调权属调查是地籍调查的核心，应以权属调查确定的界址点、界址线为依据开展地籍测绘工作。

三是要求加强日常监管。督促指导地籍调查机构规范做好地籍调查工作，杜绝违规收取配图费、落宗费等额外费用。要健全地籍测绘投诉机制，完善地籍调查机构工作质效评价机制，营造良好的市场环境。

严格审核地籍调查成果

地籍调查成果质量至关重要。《通知》明确，地籍调查机构和调查人员应对地籍调查成果质量负责，严格落实调查人员自检、调查机构质检、委托方验收或确认等措施。鼓励不动产登记代理人、注册测绘师参与地籍调查成果质量把关，发挥专业人才作用，保障地籍调查成果质量。按照“谁使用、谁负责”原则，确定地籍调查成果审核责任主体，其中，技术审查工作可由专门技术单位负责，以提高工作效率、避免重复审查。

加快建设地籍数据库

为落实《土地管理法实施条例》关于“建立健全地籍数据库”的规定，《通知》明确了地籍数据库内容，各地可根据当地实际，建设省级统一地籍数据库或以市、县为主建设地籍数据库，归集建设国家地籍数据库。要求强化网络和信息安全，实现地籍数据库与登记数据库同步，推动与自然资源相关业务系统互联互通。

为夯实地籍工作基础，《通知》提

出各地要加大数据整合建库力度，力争用3～5年时间建成较为完整的地籍数据库，实现图形、属性、档案等信息一体化管理，逐步形成全域覆盖、要素齐全的地籍图。推动运用实景三维中国建设成果，建设三维地籍数据库。

强化地籍数据共享应用和

动态更新

《通知》要求强化部门协作和业务协同，加强地籍数据共享应用。在开展规划编制、审批、供地、登记、权益管理等自然资源相关工作时，应充分利用地籍数据核实权属状况和空间范围，以提高工作效能。强调应以不动产单元代码这一不动产的“身份证号码”作为标识码，串联起不动产使用和管理各环节的数据成果，实现“一码关联”，便利信息共享应用和查询追溯。充分利用地理信息公共服务平台（天地图）等，依法提供不动产自然状况、权利限制状况、地籍图等信息可视化查询服务。

《通知》要求坚持“建用结合、以用促建”，建立健全“日常+定期”更新机制，实现地籍数据动态更新，确保地籍数据现势性、准确性和权威性。地籍调查成果通过审核或验收后，及时纳入地籍数据库，确权登记结果实时同步至地籍数据库，实现动态更新。审批、供地等业务办理完成后，及时依据办理结果更新地籍数据。通过地籍数据共享应用和动态更新，真正实现“源于地籍、归于地籍”，助力自然资源事业高质量发展。（摘编自《中国自然资源报》2023年10月25日2版）