未成年人“两法”实施中的检察监督责任研究

课题组（贵州省安顺市平坝区人民检察院，贵州 安顺 561100）

一、未成年人“两法”检察监督的范畴

（一）未成年人“两法”检察监督概要

2021 年新修《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未成年人保护法”）第100 条、第105 条、第106 条、第112 条、第114 条、第118 条，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“预防未成年人犯罪法”）第60 条、第61 条等相关规定中规定了检察机关的（公益）诉讼监督、督促和支持起诉、检察建议、训诫等未成年人检察监督方式。新修未成年人“两法”构建了中国特色的“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”未成年人保护体系，确立了检察机关对涉未成年人诉讼活动、预防未成年人犯罪以及未成年人司法保护的法律监督职责；[1]有助于保障未成年人保护工作新体制的流畅运作，破解“责任稀释”困境，形成保护合力。[2]

未成年人检察监督是以未成年人为特殊对象，监督纠正涉未成年人刑事、民事、行政和公益诉讼活动中的违法行为，保障未成年人实体和程序权利，督促与未成年人保护密切相关法律法规有效落实，维护未成年人合法权益的综合性法律监督工作。[3]新修未成年人“两法”的实施，表明我国未成年人检察监督实现了从传统“小儿科”单一诉讼监督模式向综合性多元化监督模式的转向和发展，彰显了检察机关在我国少年司法制度中的特殊地位。

（二）未成年人“两法”的检察监督方式

1.未成年人“两法”的公益诉讼监督

我国未成年人保护法第106 条①2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第106 条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”、《人民检察院公益诉讼办案规则》第4 条②2021 年《人民检察院公益诉讼办案规则》第4 条规定：“人民检察院通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式履行公益诉讼检察职责。”规定，检察机关可通过检察建议、提起诉讼、督促和支持起诉等方式履行未成年人检察公益诉讼监督职能，正式在立法、司法层面确立未成年人检察公益诉讼制度。我国民事公益诉讼制度很早便已建立，但将保护未成年人权益明确纳入检察公益诉讼范畴尚属首次。在未明确未成年人公益诉讼制度之前，适用民事公益诉讼制度保护未成年人权益会受到很多限制。例如，在提起诉讼主体、权益保护范围等方面均受到不同程度的限制。将未成年人合法权益作为保护法益明确规定在未成年人公益诉讼制度中，则其保护未成年人权益的范围大大扩展，甚至可以说凡是侵害未成年人公益的一切情形皆可用该制度予以保护，并可超脱于一般公益诉讼仍受公益领域限制的情形。但在适用该制度时应注意，在可通过督促、支持起诉、检察建议等其他方式实现未成年人检察监督目的情况下，检察机关无提起公益诉讼的必要，以节约司法资源。

近年全国检察机关开展未成年人检察公益诉讼监督工作相关情况（见表1）。③数据来源：2020 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》、2021 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2020）》、2022 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2021）》、2023 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2022）》，微信公众号“最高人民检察院”，访问日期：2023 年6 月10 日。

从表1 情况看，2018—2022 年全国检察机关未成年人检察公益诉讼工作力度不断加大（其中2020—2022 年未成年人检察公益诉讼案件总量增速较快），但案件类型主要限于与未成年人生活紧密相关的食药、环保等传统公益诉讼领域，对涉及未成年人“等”外公益诉讼新领域的探索力度也有加强（理论上涉及未成年人公益保护的公益诉讼案件类型是不受限制的）。2018—2022 年，未成年人检察公益诉讼案件总量与公益诉讼诉前检察建议数增长变化情况紧密相关，大多数未成年人检察公益诉讼案件均发出了诉前检察建议；而5 年中检察机关最终提起公益诉讼案件量在未成年人检察公益诉讼案件总量中所占比例维持在年均8‰左右，绝大多数案件均通过诉前检察建议解决了问题，节约了司法资源。

在未成年人检察公益诉讼中，不宜将维护未成年人个体的、甚至人数很多，但特定的未成年人案件界定为未成年人检察公益诉讼保护的案件范围，只有侵犯不特定多数未成年人个体合法权益，才是对公益的减损、侵害。[4]因公共利益具有不确定性、不可分性、非排他性等特征，[5]现实中某些侵害了特定多个未成年人合法权益的情形无法纳入公益诉讼监督中来。对此，检察机关可根据未成年人保护法相关规定采用督促、支持起诉等方式依法保护未成年人合法权益。此外，还可根据最高人民检察院发布的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》在安全生产、公共卫生、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、就业性别歧视、贬低损害妇女人格等领域探索拓展未成年人检察公益诉讼监督范围。

2.未成年人“两法”的督促、支持起诉

检察机关作为国家法律监督机关，可依自身职权或法律规定采取支持起诉或督促起诉的方式，达到启动民事诉讼程序维护国家和社会公共利益的目的。[6]未成年人保护法第106 条①2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第106 条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼”。规定了检察机关督促、支持起诉制度。该条前半句“未成年人合法权益受到侵犯”的规定中应包含但不限于未成年人公益受到侵犯的情形；故检察机关根据该条规定采用督促、支持起诉方式进行监督时可不受（公益）诉讼监督模式的限制。

近年全国检察机关开展未成年人检察监督及司法保护工作中，关于督促、支持起诉监督措施的适用情况（见表2）。②数据来源：2020 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》、2021 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2020）》、2022 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2021）》、2023 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2022）》，微信公众号“最高人民检察院”，访问日期：2023 年6 月10 日。

表2

由表2 可见，2018—2020 年全国检察机关每年支持起诉保护未成年人权益案件数量较少。2020 年虽然年均增长幅度约40%，但因支持起诉的案件基数少，故总体案件量并不多，表明在此阶段适用支持起诉保护未成年人权益的工作力度欠缺。及至2021 年全国检察机关支持起诉保护未成年人权益案件数量达2256 件，相较2020 年度的311 件支持起诉案件量而言增长比例达625%，增长幅度很大，表明了工作力度的加强。但在2022 年的同比增长有所回落，也许是支持起诉工作正向平稳期过渡。此外，表2中也显示支持起诉案件类型主要为未成年人监护保护、抚养费追索、控辍保学等几类，类型较为单一，需加大检察监督和司法保护工作力度，填补案件类型空白。

督促、支持起诉制度的适用具有很大能动性，检察机关可探索扩展该制度在未成年人检察监督中的作用。例如，从我国《民事诉讼法》第58 条①2021 年修正《中华人民共和国民事诉讼法》第58 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”规定的民事公益诉讼范围、最高人民检察院《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》等相关规定出发来探索督促、支持起诉制度对未成年人合法权益的保护范围，还可加大对未成年人检察民事支持起诉工作力度，平衡未成年人一方诉讼能力不足的问题，保护未成年人合法权益。

3.未成年人“两法”的检察建议

未成年人保护法第114 条②2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第114 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在1 个月内作出书面回复。”、预防未成年人犯罪法第60 条③2021 年修正《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第60 条规定：“人民检察院通过行使检察权，对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。”规定了检察机关的检察建议权。近年全国检察机关开展未成年人检察监督工作中，检察建议监督适用情况（见表3）。④数据来源：2020 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》、2021 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2020）》、2022 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2021）》、2023 年6 月最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书（2022）》，微信公众号“最高人民检察院”，访问日期：2023 年6 月10 日。

从表3 可见，2018—2020 年未成年人检察公益诉讼发出的检察建议年均1300 件左右。而2021 年猛增至5800 余件，增长幅度达4 倍左右；同时，在增长幅度上保持同步的还有未成年人司法保护类检察建议数（检察建议类型主要为监护侵害、监护缺失等）。表3 中2018—2022 年，每年未成年人非公益诉讼类检察建议数与未成年人检察公益诉讼检察建议数悬殊较大，且在2022年未成年人非公益诉讼类检察建议数还有减少的迹象，某种程度上表明检察机关需进一步加大对未成年人非公益诉讼司法保护工作的力度。

我国对于企业财务风险管理的研究起步较晚，最早开始于19世纪八十年代左右。最早开始研究财务风险的学者是刘恩禄，初版的刊物《论财务风险管理》首次阐明财务风险存在的特性和管理上的重难点，以及管控财务风险对于企业经营的重要意义。之后，许多学者开始重视企业的财务风险管理，先后出版了许多关于财务管理的论著。1998年开始，随着中国保险行业的兴起，学者的注意力开始转向保险企业，主流观点包括：我国保险行业处于逐步成长过程中，相关的风险管理体制还尚未完全同步；中国保险企存在偿付能力不足的问题，并且保险行业缺乏一定的市场竞争力，等等。

实践中，关于检察机关的检察建议权是否可以直接对行政机关的行政执法、公安机关的社会治安处罚等具体行政行为进行监督有争议。检察建议权本身并不具有实体性处分后果，而是一种提示和建议，故无需担心对行政权的过度介入问题。从未成年人“两法”相关规定及最有利于未成年人原则出发，探索检察建议权对涉未成年人权益保护的具体行政行为进行监督并不存在多大障碍。实际上，相关部分法律法规①例如：(1)1990 年《中华人民共和国看守所条例》（现行有效）第8 条规定：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。(2)2012 年修正《中华人民共和国治安管理处罚法》第114 条第2 款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理”。(3)2012 年修正《中华人民共和国监狱法》第6 条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”。(4)2020 年修正《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14 条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”。(5)2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第114 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在1 个月内作出书面回复”。(6)2021 年施行的《贵州省未成年人保护条例》第68 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在收到建议后1 个月内作出书面回复。被建议单位在规定期限内无正当理由不整改或者整改不到位的，公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门可以通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，并报告同级未成年人保护委员会。”已明确了检察机关可对部分行政机关（不涉及公共利益）的具体行政行为进行监督，只是在具体检察监督处理方式上欠缺相应较为明确规定，而检察建议或可填补该缺漏。但在监督具体行政行为的范围上不能任意将没有相关法律法规（含地方性法规）规定指涉的具体行政行为纳入检察建议权监督的对象，避免限于一般监督中检察监督权过于扩张而监督不力的境况。

4.未成年人“两法”的训诫

未成年人保护法第118 条②2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第118 条规定：“未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，由其居住地的居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；情节严重的，居民委员会、村民委员会应当及时向公安机关报告。公安机关接到报告或者公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现未成年人的父母或者其他监护人存在上述情形的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。”、预防未成年人犯罪法第61 条③2021 年修正《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第61 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。”规定了未成年人检察监督的训诫制度（含告诫书、督促监护令、家庭教育指导令等）。实务中，告诫书、督促监护令、家庭教育指导令等训诫后的进一步监督措施通常作为训诫制度的一种补充予以适用（类似可附加适用），可视为训诫制度的配套措施。如果训诫制度仅仅停留在训诫本身，希望靠一次性的训诫来实现保护未成年人合法权益或实现预防未成年人犯罪的目的自然不切实际。也正因如此，为赋予训诫措施以一定持久影响力，需要以某种形式化方式加强训诫对象的感受力和规训度。

对此，我国部分地方性法规对训诫制度的相关规定（见表4）可予印证。

表4

从表4 看，训诫制度通常与告诫书、督促监护令、家庭教育指导令等形式共同发挥作用。我国部分地方性法规实际上将告诫书、督促监护令、家庭教育指导令作为可以在训诫的同时或之后适用的措施，应视为训诫制度的范围。故实践中训诫制度因缺乏进一步有效监督措施而存在“一训了之”的问题，并未因告诫书、督促监护令、家庭教育指导令的发出而解决，以致训诫效果不明显。对此，可探索通过会签机制等形式将未成年人生活的基层组织或相关（近）亲属作为对训诫制度（含告诫书、督促监护令、家庭教育指导令等）落实情况的监督主体；一旦其发现被训诫人未履行相应监护责任，应及时将这一情况告知训诫机关，便于训诫机关及时介入并持续跟进监督。

二、未成年人“两法”检察监督存在的问题

（一）检察监督线索来源不畅

未成年人检察监督线索来源问题一直是未成年人检察实务中的难题。虽然我国未成年人检察已形成“捕诉监防教”一体化检察监督模式；但该模式的重点是诉讼监督，以致于在监督线索来源上多具被动性。具体表现在，检察监督线索来源上多限于诉讼监督中办案发现、相关利害关系人的申诉、控告、民事、行政检察监督部门办案中发现而移送等，线索来源渠道较窄。此种类型线索来源具有被动性的原因实际却是检察监督限于诉讼监督模式所导致的。实务中，许多未成年人公益诉讼、督促、支持起诉保护未成年人权益等类案件线索的来源便是检察机关在诉讼活动过程中发现或控告、申诉部门移送的线索。

（二）部分检察监督方式刚性不足

未成年人“两法”实施中的检察监督方式中，除对涉未成年人诉讼活动监督（含公益诉讼监督）外，余下的检察监督方式均属柔性监督，其监督方式本身不具刚性。对此，若要对督促、支持起诉、检察建议、训诫等检察监督手段赋予刚性，靠调查研究、收集证据，并未能改变柔性监督手段的特性。调查研究和证据的收集只能证明检察机关采用的柔性监督手段本身的合法性和合理性。由于柔性的检察监督手段不能对被监督对象施加强制性，仅仅围绕柔性检察监督手段本身，难以解决如何赋予该类监督以刚性的问题。对此，要跳出该柔性检察监督手段，借助其他合法力量来解决监督刚性问题，以避免部分检察监督方式流于形式。

实务中，在办理未成年人行政公益诉讼案件过程中，部分行政机关对检察机关的监督存在一定抵触心理。有的行政机关工作人员认为，检察机关的公益诉讼调查核实取证权并不具备强制性，是否提供相关证据予以配合，其有权决定；有的甚至直接推诿不予配合提供。检察机关公益诉讼调查核实权是检察监督权的内生权力，其虽然介入了公益诉讼的民事私法领域，但其行使权力的主体并不是纯粹意义上的“私法主体”。检察调查权兼具权力型调查和权利型调查的双重属性。[7]从法理上，行政机关不能将之视为一般民事私法主体的调查核实来对待。但却因缺乏相应的制约措施，导致检察公益诉讼监督这一被认为最具刚性的监督方式，也因调查核实的监督缺乏刚性，制约了公益诉讼检察监督的效能。

（三）诉讼监督限制了检察监督的能动性

未成年人保护法第105 条“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”的规定明确的是诉讼监督，该条中的“等”字为探索未成年人检察监督新模式留下了空间。有观点认为此中的“等”字从最有利于未成年人原则出发应理解为“等外”的“等”。[8]此外，《人民检察院组织法》第20条①2018 年修正《人民检察院组织法》第20 条规定：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。”在明确赋予检察机关以诉讼监督权的同时，并未限定检察监督只为诉讼监督（如对监狱、看守所执法活动的法律监督）。囿于历史上一般检察监督存在的诟病，实务中常将检察监督限定为诉讼监督。

检察机关的法律监督机关定位与诉讼监督机关定位之间的差异是巨大的。未成年人“两法”中的检察监督内容和形式主要是在诉讼监督模式下，配以督促、支持起诉、检察建议、训诫等方式组合成的监督体系。在适用该监督体系时，当行政执法活动存在侵害特定未成年人权益的问题便难以发挥监督作用。因此，如果不突破检察诉讼监督模式，无法对行政执法活动进行监督以切实保护未成年人合法权益；若突破现行诉讼监督模式，又面临一般检察监督理论和主流立法中“诉讼监督”的限制而陷入两难之境。但从党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于加强检察机关对行政执法活动监督工作的精神和最有利于未成年人原则出发，应加强对检察监督新模式的探索，全面保护未成年人合法权益。

（四）未成年人“两法”检察监督方式不足

随着未成年人检察的不断发展，检察机关已确立了其在我国少年司法制度中的主导性地位。经多年对检察公益诉讼制度的探索及实施，检察机关在公益诉讼制度中的主导地位也已确立；其中，未成年人检察公益诉讼得到了很好的发展。但作为保护未成年人权益和预防未成年人犯罪最重要的未成年人“两法”却只规定了未成年人公益诉讼、督促、支持起诉、检察建议、训诫等几种有限监督措施，与检察机关的主导性地位不协调。伴随社会的发展，侵害未成年人权益的类型将更多样、更具隐秘性（例如，利用网络侵害未成年人信息权益及性侵未成年人犯罪等问题）；而风险型社会在增加未成年人被侵害风险的同时也增加了未成年人违法犯罪的风险（例如，未成年人过早接触网络不良信息、模仿不良行为走上违法犯罪道路的风险增加）。在未成年人“两法”有限的检察监督措施之下，要实现对未成年人全面保护的监督目标需要更多监督方式共同发力。例如，某具体行政执法活动侵害或怠于保护某具体未成年人合法权益的情形，未成年人公益诉讼、检察建议等监督措施均难适用，而可能适用的支持起诉也因受制于未成年人一方的意愿而难以启动（实务中检察机关支持未成年人一方提起行政诉讼的案件极少）。

因此，在未成年人“两法”中检察监督方式尚有不足的情形下，可进一步以检察诉讼监督为基础，加强在未成年人公益保护和预防未成年人犯罪领域中的能动适用，探索和发展检察监督方式，以实现对未成年人的全面保护。例如，检察官担任法治副校长制度在保护未成年人权益和预防犯罪方面取得了显著成效，但该制度的贯彻落实仍不同程度存在流于表面的问题。部分检察官担任法治副校长，在履职过程中缺乏将之与校园管理职能融入未成年人公益诉讼监督的意识，导致部分法治副校长只是法治宣传校长，减损了该制度在未成年人权益保护和犯罪预防中的作用。从全国未成年人群体现状及未成年人检察公益诉讼案件办理情况出发，许多侵害未成年人权益的案件和问题尚未被发现和处理。若仅以未成年人“两法”中明确的公益诉讼、督促、支持起诉、检察建议、训诫等检察监督措施开展常规工作,难以实现未成年人“两法”检察监督的职能延伸，从长远来看，不利于未成年人检察的进一步发展。

三、未成年人“两法”实施中提升检察监督质效的建议

（一）拓宽检察监督线索来源

针对未成年人检察监督线索来源不畅问题，可充分发挥政法委或相关行政机关的协调作用，通过多机关会签机制等形式畅通监督线索来源渠道，以解决未成年人检察监督因限于诉讼监督导致的事后性问题，从而将未成年人检察监督前端化。此外，还可以利用网络平台，“12309”热线，举报信箱，主动向民政、妇联等主体了解困境未成年人问题信息等方式发现线索。在拓展线索来源渠道工作中，要注重加强未成年人检察宣传工作，以让更多的社会主体加入到保护未成年人合法权益活动中来，拓宽保护未成年人合法权益检察监督线索的来源，尤其注重加强未成年人检察公益诉讼工作的宣传。

检察机关未成年人检察部门不能将线索来源仅寄托在公安机关和检察机关的日常办案之中，应主动扩宽线索来源；不能一味“等、靠、要”式地被动发现线索，而要主动与教育部门、乡村振兴部门、民政部门、妇联、村委会、居委会等主体进行沟通，构建长期的线索来源渠道。例如，民政部门可以提供相关特殊困难家庭留守儿童等信息，通过沟通、了解、核实等方式，常常可以发现一些侵害儿童权益的案件线索；通过与教育部门的沟通，可以了解到相关教师品德不良、侮辱学生、体罚或变相体罚学生等问题线索，并可从中通过调查核实发现一些侵害未成年学生的案件线索；通过与妇联的沟通，也可从中了解到一些被家暴家庭妇女提供的其未成年子女权益被侵害情况。在开展未成年人“两法”检察监督工作中，案件线索是程序启动的关键，没有线索就没有案件，没有案件不代表未成年人权益就完全不受侵害，而要将侵害未成年人合法权益的案件线索来源作为一项重点工作来抓。

（二）借助外力赋予柔性检察监督方式以刚性

针对未成年人“两法”实施中督促、支持起诉、检察建议、训诫等柔性检察监督方式刚性不足问题，检察机关可借助对被监督对象具有实体监督、程序监督权的主体力量对之施加监督压力，从而赋予柔性检察监督以刚性。具体的方式上，可探索将柔性检察监督措施决定与被监督对象的回复、整改情况移送相关机关，探索与相关行政机关召开联席会等方式形成信息互通的监督机制，也可以采用向被监督主体上级主管部门通报等方式进行监督。

例如，根据《中国共产党政法工作条例》第12 条第1 款第6 项①2019 年《中国共产党政法工作条例》第12 条第1 款第6 项规定：“政法委要支持和监督政法单位依法行使职权，检查政法单位执行党的路线方针政策、党中央重大决策部署和国家法律法规的情况，指导和协调政法单位密切配合，完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制，推进严格执法、公正司法。”的规定，当检察监督柔性监督方式遭到被监督政法单位的不配合、不积极履职的应对情形时，检察机关可以采取相应方式让政法委介入对之进行监督，以解决监督方式刚性不足的问题。又如，根据《贵州省未成年人保护条例》第68 条②2021 年《贵州省未成年人保护条例》第68 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在收到建议后1 个月内作出书面回复。被建议单位在规定期限内无正当理由不整改或者整改不到位的，公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门可以通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，并报告同级未成年人保护委员会。”的规定，相关单位对于检察机关提出的建议在规定期限内无正当理由不整改或者整改不到位的，检察机关还可以通报被建议单位的上级、行政主管部门或者行业自律组织，并报告同级未成年人保护委员会等方式对之施加影响，以保障检察建议监督的刚性，确保监督实效。此外，在开展未成年人“两法”检察监督工作中，要将督促、支持起诉、检察建议等监督方式与未成年人公益诉讼监督的刚性监督连接起来，形成体系性监督思维；当督促、支持起诉、检察建议等监督方式仍未能实现未成年人权益（公益）保护目的，导致未成年人合法权益仍处于受侵害状态的，可及时启动未成年人公益诉讼程序，借助公益诉讼制度“外力”赋予其监督刚性。

（三）探索对行政执法活动的非诉讼检察监督模式

检察机关的法律监督曾被定位于一般监督和司法监督，因一般监督渠道不畅、效果不好，以致法律监督职能仅定位于诉讼监督；[9]以致检察机关对行政违法或行政不作为等具体行政行为难以进行监督。随着法治的发展，行政公益诉讼诉前程序已正式将行政行为纳入（检察）法律监督之中；[10]部分相关法律法规中也规定了检察机关对行政执法活动的监督。例如，我国《治安管理处罚法》第114 条第2 款③2012 年修正《中华人民共和国治安管理处罚法》第114 条第2 款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”中便规定了检察机关对公安机关办理治安案件的监督权。因此，检察机关可对部分行政机关的执法活动进行检察监督并非毫无依据。

在未成年人“两法”实施中，若检察机关只能进行诉讼监督（含公益诉讼监督），则其他的检察监督措施将因受限于诉讼监督而无法适用或难以发挥作用。例如，在未成年人保护法第114条④2021 年修正《中华人民共和国未成年人保护法》第114 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在一个月内作出书面回复。”、预防未成年人犯罪法第60 条⑤2021 年修正《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第60 条规定：“人民检察院通过行使检察权，对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。”的规定中，若检察机关只能进行诉讼监督，那么该两条规定中检察机关的监督作用将因不涉及诉讼监督而无法发挥作用，以致监督权虚置。若检察监督可部分突破诉讼监督模式，则未成年人保护法第100条、第105 条、第114 条、预防未成年人犯罪法第60 条等相关规定均为检察机关对行政执法活动的监督提供了可能。因此，从检察机关的法律监督机关宪法定位出发，在法律适用的体系性和最有利于未成年人原则上来适用未成年人“两法”，从而探索突破检察诉讼监督模式在理论和实践中都具有可行性。对此，需在实践中以办理典型案例、指导案例形式对行政执法活动的检察监督新模式进行探索，以激活和能动适用未成年人“两法”中保护未成年人条款。

（四）加强对未成年人“两法”检察监督方式的能动探索

我国未成年人“两法”规定了未成年人公益诉讼、督促、支持起诉、检察建议、训诫等几种监督措施，但这些检察监督措施尚未能实现对未成年人权益保护的全覆盖，某些侵害未成年人权益的情形尚无相应的监督措施予以应对。同时，因检察监督尚未能突破诉讼监督的限制，导致未成年人“两法”中的检察监督措施一旦超出诉讼监督的范畴便失去了监督的基础。即便是训诫这样的监督措施，在法理上都需要与未成年人公益诉讼、督促、支持起诉存在或能够建立某种关联，否则便不宜适用该监督措施。在预防未成年人犯罪法实施中，人民检察院通过行使检察权，对预防未成年人犯罪工作等进行监督。但在预防未成年人犯罪法第61 条①2021 年修正《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第61 条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。”中只规定了检察机关的训诫措施，并未明确其他的检察监督措施。而按照检察监督理论来对之进行补充，则又因限于诉讼监督理论而无法针对相关主体对具体未成年人的不良行为、严重不良行为的处遇进行监督。对此，需探索新的监督方式，使检察监督能够突破诉讼监督并实际介入前端预防犯罪工作中发挥监督作用，将对相关主体对一般违法行为和严重违法行为的监管纳入具体的检察监督中来。