光伏扶贫的经济法思考

[摘 要]产业扶贫在脱贫攻坚“五个一批”中涉及面最广、带动人口最多，为赢得脱贫攻坚贡献了重要力量。光伏扶贫是扶贫攻坚的重要方式之一。光伏扶贫的经济法基础在于光伏扶贫法对政府与市场关系的调整，其制度设计包括财政补贴制度、价格政策制度、金融支持制度和监管协调制度。在我国，光伏扶贫仍处于起步阶段，仍面临着诸多问题，应通过经济法的法治路径予以解决。

[关键词]光伏扶贫；经济法；精准扶贫；政府规制

一、问题的提出

光伏发电作为一种新兴产业，在我国已经有了较长的发展历史。自2005年国家实施“十一五”计划以来，我国光伏发电产业在规模、技术、市场和政策等方面取得了长足进步，成为全球最大的光伏发电市场之一。光伏扶贫作为全国层面重要的减贫战略之一，为我国脱贫攻坚事业做出了重大贡献。

在过去的几年里，随着我国光伏扶贫政策的持续推进，各地的光伏扶贫项目不断落地，光伏扶贫项目规模不断扩大。据相关统计数据显示，截至2020年底，我国的光伏扶贫项目累计装机规模达到4169万千瓦，覆盖了全国29个省（区、市）的832个县，区域性整体贫困和绝对贫困都在很大程度上得到解决。

光伏扶贫作为一种新型的扶贫方式，将其运用到精准扶贫中，对于发展贫困地区经济、提升贫困人口生活质量、减少贫困地区自然环境压力具有积极意义。在此同时，我们也应当注意到其可能产生的负面效应。作为一种新型的扶贫方式，光伏扶贫所带来的影响和问题也是人们关注的焦点之一。针对光伏扶贫项目存在的问题以及带来的影响，一方面应当结合现状分析原因，另一方面也要因地制宜，结合背景，制订解决办法，从各个角度不断完善项目，为精准扶贫和乡村振兴继续发挥作用。

二、光伏扶贫的立法现状

光伏扶贫是我国扶贫开发的新路径，是精准扶贫、精准脱贫的重要方式，也在我国脱贫事业中取得了显著成效。近年来，我国积极开展光伏扶贫工作，光伏扶贫实施在农村社会、经济效益方面具有重要作用，在推动精准扶贫、提高贫困地区自我发展能力等方面发挥了重要意义。光伏扶贫是一项具有公益性、灵活性的重要民生工程，对于社会民生至关重要，同时与经济社会的发展也息息相关。

光伏扶贫是利用太阳能发电，通过政府扶持和市场化运作相结合，在农村建设小型光伏电站，并将其所产生的电力销售给贫困农户或农村集体经济组织，实现农村脱贫致富的一种新型扶贫方式。光伏扶贫是中国特色精准扶贫模式的重要组成部分。

我国对光伏扶贫进行了较早的探索。早在1994年，国家发改委就发布了《关于在全国组织实施农村电网建设与改造工程的通知》，提出通过电网建设改造和增加投资，在农村实施以农网为重点的电网建设与改造工程。2006年，国家发改委、财政部联合发布《关于组织实施新一轮光伏扶贫工程的通知》，提出鼓励贫困户以家庭为单位建设小型光伏电站，或将农业大棚、仓库等闲置资源改造成光伏电站。2009年，国家发展改革委、财政部印发《关于实施可再生能源发电全额保障性收购政策的通知》，提出鼓励具备条件的贫困村利用村集体闲置土地、房屋建设分布式光伏发电项目。2016年12月，国家发改委、财政部、国务院扶贫办联合发布《关于推进农村光伏扶贫工作的通知》，提出将农村光伏扶贫作为精准扶贫的重要举措。2017年4月，财政部、国家能源局联合下发《关于开展2017年第一批光伏扶贫项目试点工作的通知》，提出要积极推进光伏扶贫项目试点工作。2018年2月，财政部、国家能源局下发《关于开展第二批光伏扶贫项目试点工作的通知》。

在国务院政策文件的指导下，地方政府积极开展了光伏扶贫工作。自2012年以来，全国20个省份出台了光伏扶贫实施方案，并根据实际情况，制定了该省的实施细则或管理办法，其中，有12个省份将光伏扶贫列入政府工作报告，明确要大力推进光伏扶贫工程。2016年5月，甘肃省印发了《甘肃省“十三五”脱贫攻坚规划》，提出大力推进光伏扶贫，在全省贫困地区建设10万个分布式光伏发电系统，实现贫困户全覆盖。2017年3月，宁夏回族自治区出台《关于推进光伏扶贫实施方案》，提出通过光伏扶贫项目建设，确保宁夏实现“十三五”期间贫困村每年每户获得3000元以上的稳定收入。2018年3月，湖南省出台《关于开展光伏扶贫试点工作的通知》，提出要将光伏扶贫作为一项重要举措来推进。同年6月，宁夏回族自治区人民政府办公厅印发了《宁夏回族自治区光伏扶贫实施方案》[1]。

三、经济法视角下的光伏扶贫的法律基础

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国脱贫攻坚取得决定性胜利。随着扶贫开发工作进入新的历史阶段，光伏扶贫的制度困境也成为了经济法学研究的重要议题。光伏扶贫是一种以政府为主导、以市场为补充、政府与市场良性互动为基本理念，運用财政补贴政策、税收优惠政策等财政政策工具，通过产业发展带动贫困户脱贫致富的扶贫开发措施，其本质是通过产业扶持、项目帮扶和金融支持等手段，帮助贫困地区改善经济社会发展条件，实现贫困地区经济发展与民生改善的有机统一。因此，光伏扶贫作为一种经济扶持政策，其在本质上属于经济法范畴[2]。

光伏扶贫是以“政府+企业+贫困户”为基本模式，通过资金支持、产业扶持等方式，实现贫困地区产业发展与贫困人口脱贫致富有机统一的一种经济扶持手段，也是国家推进精准扶贫战略的重要举措。在光伏扶贫法律制度层面，首先要明确政府在光伏扶贫中的主导作用，主要体现在通过宏观调控实现光伏扶贫资源的优化配置、利用效率最大化，以政府为主导推进光伏扶贫产业发展，保障光伏扶贫产业的可持续发展。其次，要明确企业在光伏扶贫中的协同作用，主要体现在光伏扶贫项目中各参与主体的权责关系，主要包括政府与企业间的协调合作关系，政府与企业间的协商合作关系以及企业与贫困户之间的协同合作关系。最后要明确贫困户在光伏扶贫中的主体地位，主要体现在通过市场手段解决贫困户发展光伏产业面临的资金、技术等难题，确保贫困群众通过光伏扶贫产业发展实现脱贫致富。

综上所述，从经济法视角看，光伏扶贫法律制度体系包括宏观调控法律制度、市场规制法律制度和法律保障制度三个方面，而三者共同构成了光伏扶贫法律制度体系。

其中，宏观调控法律制度主要包括国家宏观调控法律制度、国家产业政策法律制度以及国家发展和改革委员会的能源规划与消费政策法律制度；市场规制法律制度主要包括电力体制改革、市场竞争规制法律制度以及环境保护与可持续发展的法律制度；法律保障制度主要包括政府在光伏扶贫中的财政补贴、税收优惠以及金融支持等方面的保障措施。基于此，可以将光伏扶贫作为一个独立的部门法进行研究，运用经济法的基本理论和分析框架，对光伏扶贫政策进行梳理，总结出其在宏观调控、市场规制和法律保障等方面存在的问题，并提出完善光伏扶贫相关制度体系的建议。

在宏观调控方面，首先，要完善政府对光伏扶贫的引导机制，主要表现在完善光伏扶贫规划制度、建立健全光伏扶贫基金制度以及完善光伏扶贫补贴机制；其次，要提高光伏扶贫资源配置效率，主要体现在加强政府对光伏扶贫项目的引导、加强光伏扶贫产业发展规划以及加强对光伏扶贫项目的监督管理；再次，要优化政府在光伏扶贫中的权力配置，主要体现在提升政府在光伏扶贫项目中的法律地位、优化政府与企业之间的法律关系以及完善政府与贫困户之间的法律关系；最后，要完善光伏扶贫法律保障措施，主要表现在加大财政补贴力度、鼓励社会资本投资以及建立多元化金融支持机制。

在市场规制方面，首先，要完善光伏扶贫市场准入规制法律制度，主要表现在建立健全光伏扶贫产品市场准入制度、加强对光伏扶贫企业的监督管理以及建立健全光伏扶贫企业信用评价体系；其次，要完善光伏扶贫市场竞争规制法律制度，主要表现在建立健全光伏扶贫市场竞争规制法律制度、完善光伏扶贫市场竞争规制措施以及优化光伏扶贫市场竞争规制方式；再次，要完善光伏扶贫环境保护与可持续发展法律制度，主要表现在建立健全光伏扶贫环境保护与可持续发展法律制度、优化政府在光伏扶贫中的权力配置以及完善政府与企业间的环境保护与可持续发展法律关系。

在法律保障方面，首先，要完善光伏扶贫财政补贴法律制度，主要表现在完善光伏扶贫财政补贴政策、提高光伏扶贫财政补贴标准、明确光伏扶贫财政补贴资金管理方式以及优化光伏扶贫财政补贴资金拨付程序；其次，要完善光伏扶贫税收优惠法律制度，主要表现在优化光伏扶贫税收优惠政策以及健全光伏扶贫税收优惠监督机制；再次，要完善光伏扶贫金融支持法律制度，主要表现在建立多元化金融支持机制、建立光伏扶贫项目融资风险分担机制以及优化光伏扶贫金融服务方式；最后，要完善光伏扶贫其他法律保障措施，主要表现在加强对光伏扶贫的舆论引导和公众监督以及建立健全精准监管制度[3]。

四、光伏扶贫存在的问题及改善建议

光伏扶贫是国家支持贫困地区的产业扶贫政策，通过国家财政资金补贴和地方政府配套资金支持，使贫困户能够以不多的投入获得稳定收入。光伏扶贫项目主要依托农村贫困地区的电网及土地资源，在贫困户屋顶或村集体建设光伏电站。该项目是在政府的支持下，将农村贫困地区的屋顶或村集体建设的光伏电站进行合理规划、统一建设，由企业负责电站经营，实现贫困户稳定增收。

光伏扶贫是一种以市场为导向、企业为主体、政府有效调控和社会各方共同参与的扶贫方式。光伏扶贫通过市场配置资源的优势，可以解决贫困地区无人建设或无力建设电站、无法获得稳定收益等问题。

在《关于实施光伏扶贫工作的意见》中，国家电网公司提出了要实现光伏扶贫的“三个确保”，即：确保建档立卡贫困户每户每年通过光伏发电收入不低于4000元；确保建档立卡贫困户每户每年通过光伏扶贫项目增加收入不低于5000元；确保建档立卡贫困户年人均可支配收入达到5000元以上。这就要求在落实国家政策的同时，制定适合当地情况的扶贫政策[4]。

但在具体实施过程中，光伏扶贫项目实施存在诸多问题，通过分析实际情况，结合地区特点，在此提出改善建议，主要包括：

（一）光伏扶贫缺乏科学规划

光伏扶贫项目是一项系统、复杂、长期的工程，需要有科学的规划和系统的政策支持。在光伏扶贫前期准备过程中，政府应对农村贫困地区的地形地貌、资源条件、环境容量等进行科学评估，并根据评估结果制订具体规划。项目落地后，也应当建立合理的运维方式维护扶贫成果，成立一个独立的电力监管体系，加大对项目的监管，定时分析项目的运营成果转化情况。日常运营维护过程中，应注意质量管理和信息管理，以及资金流转过程中可能出现的经济与效率问题。

（二）缺乏有效监管

目前我国光伏扶贫中，某些地方存在政府部门与企业合谋，用财政补贴为企业融资提供便利的现象。此外，还有一些政府部门利用职权便利，将光伏扶贫项目转为公益性项目或变相为企业融资提供便利。这不仅侵害了農户的合法权益，也破坏了市场公平竞争秩序。对此，应当建立独立的监督管理部门，能够对政府、企业、农户三者之间都具有管理的权限，合理安排三者之间的权利与义务，对上述乱象能起到应有的制止效果，恢复合理有序的市场秩序，使得项目达到其应有的扶贫效果。

（三）收益分配不均

光伏扶贫主要利用当地自然资源取得收益，通过对利益的分配来提升帮扶对象的收入，改善其贫困现状。对帮扶对象来说，合理平均分配项目收益是关键，但由于该收益属于集体收益，确定分配的对象、标准、过程等也会对项目的效果产生影响。对此问题，村集体决策机构要公布明确分配办法，建立相应的审核与监管，做到公开透明，更好地落实扶贫攻坚的根本指引。

（四）群众参与度未到理想预期

通过项目提供的工作岗位并不多，相当一部分劳动力并未得到运用。针对此项问题，可以与承建设施与提供后续完善服务的单位达成合作，通过专业机构的培训与指导，提高当地群众对光伏扶贫项目政策的关注与了解，同时增加相应工作岗位，为当地低收入人群提供工作、增加一定生活收入，改善其生活条件。

（五）光伏产业发展模式较为单一

结合当地地域资源优势，如旅游、互联网等新型产业，利用其它产业的带动作用，创新光伏产业发展模式，扩大预期收益，同时提升乡村建设与治理能力，践行“绿水青山就是金山银山”的政策指引，所得收益用于乡村基础设施改善与精神文化建设，不断丰富与发展项目特点，建设和谐美丽的中国式现代化新农村。

结束语

光伏扶贫是我国脱贫攻坚的重要举措，不仅有助于贫困地区的扶贫与脱贫事业，而且也对促进光伏产业发展、实现清洁能源替代、保护生态环境具有重要意义。从经济法视角来看，光伏扶贫是一种绿色的经济发展方式，体现了人与自然和谐相处的理念，也符合可持续发展的要求。

参考文献

[1]肖丹云，胡泽瑞，麦敬睿.乡村振兴视角下光伏扶贫研究：基于M县的实证分析[J].农村经济与科技，2021，32（15）：128-131+151.

[2]胡润青，任东明，孙培军.“十三五”中国光伏扶贫的经验与启示[J].中国能源，2021，43（2）：7-12+53.

[3]李娜，张广来，周应恒等.中国减贫实践：农村“光伏扶贫”政策的社会经济效益评价[J].中国农业大学学报，2022，27（2）：294-310.

[4]王靖然，刘华德，尹兆磊.强化光伏扶贫电站运行管理服务乡村振兴政策落地[J].华北电业，2022（4）：40-41.

作者简介：杨林沛（2000— ），女，汉族，河南南阳人，新疆财经大学，在读硕士。

研究方向：法律（法学）。