COSO报告视角下高校内部控制建设研究

[摘 要]随着国家对高校办学资金投入的不断增加，高校财务管理工作以及内部控制建设问题成为当前关注的重点。文中以COSO报告为视角，全面系统梳理高校内部控制建设存在的主要问题，并据此提出针对性的优化对策，以全面提升高校依法治校能力。

[关键词]高校；内部控制建设；风险

2019年《政府会计制度》颁布实施以来，高校开始实施政府会计制度核算新模式，这种核算新模式对高校传统财务核算模式提出很大的挑战。高校从原来单一记账模式转变为双轨制记账模式，即对高校预算内资金所发生的每笔经济业务实行双轨制平行记账。政府会计制度核算新模式，对高校财务会计信息质量以及内部控制建设体系提出更高的要求。高校内部控制建设体系已不能满足政府会计制度改革的要求，内部控制建设体系改革已是大势所趋。一方面随着国家教育体制机制改革的不断深入，高校教学科研经费投入也随之增加，高校财务管理工作面临很大挑战；另一方面近年来高校贪污腐败案件频发也引发社會各界关注，这不仅造成国有资产流失，而且对高校名誉也造成很大影响，在一定程度上阻碍高校教育事业的发展[1]。因此完善内部控制建设是深化政府会计制度改革的必然要求，是提升高校整体依法治校能力和防范各类业务风险的重要途径，是预防高校层面廉政风险的重要举措。各高校管理层要高度重视内部控制建设在高校办学过程中所发挥的关键作用，并在此基础上为顺应政府会计制度改革要求，需要科学统筹来布局高校内部控制建设，不断完善高校内部控制建设体系。

本文以COSO报告为视角，分别从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个维度剖析高校内部控制建设存在的问题以及原因，并提出优化高校内部控制建设的对策。

一、高校内部控制建设存在的问题

根据上级主管部门检查情况以及上报的内部控制报告反馈，各高校在内部控制建设体系方面有待完善，但基本符合行政事业单位内部控制建设工作的具体要求。这一方面归功于各高校内控牵头部门的大力宣传，另一方面组织教职工参加内部控制专题培训，全面提升教职工内部控制意识。目前各高校内部控制建设体系已初见雏形，但与上级主管部门的要求相比仍然存在一定差距，需要各高校内控牵头部门继续完善[2]。

（一）控制环境混乱复杂

高校属于公益二类事业单位，主要任务是教书育人，为区域经济发展输送技能技术型人才，其关注的重点不是盈利问题，而是高校内部如何高效做好日常教学、科研、行政及后勤等工作。由于对高校内部控制建设重视程度不够，认为内部控制建设不仅不能为高校创造价值，而且还阻碍高校日常工作的开展，因为高校管理层没有投入足够的精力去关注。由于高校管理层对内部控制建设工作重视程度不够，没有做好统一部署，导致内部控制建设工作基本仅由财务部门来完成，其他部门教职工基本不参与此项工作，使得其他教职工认为内部控制建设无关紧要。同时，因高校对内部控制建设宣传动员不到位，也导致了教职工内部控制意识薄弱，并对内部控制建设出现排斥心理。这对高校内部控制建设工作造成很大阻力，在一定程度上也制约了高校内部控制建设的进程，同时也导致高校可能出现潜在的廉政风险。另外，很多高校经常因为人手不足，一些不相容岗位经常由一人同时兼任[3]，没有严格按照岗位要求来分配人员，不相容岗位分离制度形同虚设，造成高校内部控制存在漏洞。还有，高校管理人员没有把信息化技术嵌入到内部控制建设体系当中，而一直重复着大量机械性工作，使高校内部控制建设体系严重滞后。

（二）风险评估不全面

因为高校内部控制建设体系严重滞后，所以无法建立有效的风险预警机制。高校在进行风险评估时没有覆盖所有经济业务环节，仅限于财务业务环节，经济业务的其他环节往往被忽略，只是组织相关人员进行事后评价而已。但是高校内部控制建设工作明确要求，内部控制风险评估应覆盖单位所有经济业务环节，并在风险评估过程中准确识别所有经济业务环节可能出现的风险，及时采取相关的风险策略来减少或规避风险。例如，高校的基本建设项目，此类项目不仅建设周期较长，而且金额较大，风险也很高。对于此类建设项目的风险评估应贯穿整个项目建设的全过程，从项目立项论证、项目答辩评审、项目采购审批、项目建设运行到项目验收全过程。但是高校对于此类建设项目很少进行事前风险评估，一般都是事后组织评价，这样就缺乏对此类建设项目全过程的风险评估。风险评估仅限于财务业务环节而忽略了其他业务环节，使高校基本建设项目潜在的风险明显加大。

（三）控制活动执行不到位

高效控制活动是以所有经济活动为基础的：首先对不同经济活动进行分类，其次针对不同类型经济活动设计不同的审批流程，然后将审批流程以图文的形式呈现出来，最后以此来监督内部控制执行是否有效[4]，达到对经济活动的控制和监督。但在内部控制实际执行中，有些高校由于人员较少，把内部控制建设体系外包给第三方机构来负责。但因为第三方机构对高校经济活动不太熟悉，所以设计出来的内部控制建设体系就很难与高校经济活动相匹配，执行起来就比较困难。例如，高校二级预算部门在编制本部门预算时，没有进行实地调研，也没有具体测定本部门下一年的资金需求，直接参照上一年度的实际支出上报部门预算，导致部门预算有失严谨，在实际预算执行过程中经常出现追加预算的情况。在财务报销过程中，教职工因对学校相关的管理办法不熟悉，未能完全按照管理办法规定进行报销，而财务人员也没有仔细审核报销单据，未能识别不合规风险。例如，有些报销单据签字审批手续不齐全，报销单据填写不规范或者信息填写错误，因公出差没有严格执行事前审批等。在政府采购方面，采购部门没有对二级预算部门提交的资产采购申请进行调研论证，直接按照采购申请采购，这样可能存在重复采购，造成国有资产浪费。在资产管理方面，各二级预算部门没有及时对本部门资产进行盘点，对于达到报废年限且无使用价值的资产也没有及时报废处置，导致资产出现账实不符的情况[5]。

（四）信息与沟通不畅通

随着信息技术的快速发展，各高校信息化水平也得到稳步提升。将信息化技术应用到高校内部控制建设体系中，不仅可以提升工作效率，而且可以减少人为失误提升财务信息准确性。但在实际操作过程中，高校教务管理系统、资产管理系统、科研管理系统、学生管理系统、学生收费系统及薪酬发放系统等系统信息不能形成互通，数据无法共享，各个系统之间数据完全独立。数据无法共享不仅削弱内部控制风险的防范能力，而且如果需要利用跨系统数据信息时，还需要通过人工来合成数据信息，既消耗人力又浪费时间，也增加人为失误风险，导致内部控制执行效率低下[6]。

（五）内部监督管理不到位

高校应该至少每年一次对本单位进行内部控制评价及监督，及时发现内部控制运行过程中存在的问题并提出改进意见。但在实际工作中，部分高校没有按时开展内部控制评价工作，导致内部控制运行过程中存在的问题无法被及时发现，使问题不断反复发生。部分高校的内部审计部门也无法完全保持其应有的独立性，给高校内部控制监督评价带来很大的挑战。高校对内审部门及其人员配置不够重视，内部控制监督评价范围仅限于财务会计凭证及账簿等，没有覆盖合同管理、基建项目管理及预算管理等其他经济业务环节的内部控制监督，内部控制监督评价范围较窄，内部控制监督管理严重缺位，存在内部控制监督管理漏洞和盲区。

二、高校内部控制建设问题的原因分析

（一）管理层内部控制意识薄弱

高校办学资金主要来源于生均财政拨款，具有公益性质而非盈利性质。一方面高校管理层在开展教学管理活动过程中对资金管理缺乏积极性，没有把单位内部控制建设作为重点工作来抓。另一方面高校管理层内部控制意识薄弱，只是应付式地完成上级布置的任务，内部控制建设体系形同虚设，因此高校内部控制建设问题时有发生。

（二）组织结构及人员层级较多

高校部门和人员层级较多，在这种组织结构中信息需要逐级进行传递，有时因为层级较多导致信息传递不及时，给高校日常教学管理活动造成一定影响。然而无论是部门内部沟通，还是部门之间沟通都是不畅通的，这也给高校内部控制建设执行有效性造成一定影响。

（三）内部控制建设体系不够完善

虽说现阶段大多数高校已形成比较成熟的内部控制建设体系，但往往流于形式，没有取得实质性效果。截至目前大多数高校内部控制建设仅限于财务业务环节，在其他环节并没有取得实质性进展[7]。

（四）内审部门缺乏独立性

内部控制建设的目的就是对高校所有经济业务进行有效约束及管理。但由于高校内审部门缺乏审计应有的独立性，对高校经济业务的监督管理不到位，导致内审部门在内部控制建设体系中监督管理缺位，没有真正发挥审计监督的作用。

三、优化高校内部控制建设的对策

高校在教学管理过程的各项经济活动都必须接受上级主管部门的审计和监督，因此高校内部控制建设体系是否健全，对上级主管部门审计及监督起着决定性作用。

（一）强化控制环境

高校管理层要真正意识到内部控制建设体系在高校治理过程中的重要作用，充分发挥管理层在内部控制建设体系的主导作用。一方面加强内部控制建设体系的顶层设计，开展内部控制建设专题培训，加强宣传引导，让内部控制风险意识真正融入教职工日常行动中，全面提升教职工内部控制风险意识。另一方面高校要成立专门的内部控制建设领导小组，通常由党委书记或校长担任组长负责学校内部控制建设工作。内部控制建设领导小组要结合高校实际教学管理活动，搭建内部控制建设战略发展框架，稳固高校治理结构，为高校内部控制建设体系创造良好的控制环境[8]。

（二）完善风险评估机制

风险评估是高校识别教学管理活动风险的关键一步，是高校预防潜在廉政风险的重要举措。高校应当建立全面内部控制建設体系和风险评估机制，在预决算管理、采购管理、基建项目管理及合同管理等重点领域进行风险评估，而不仅限于财务业务环节。在风险评估过程中对识别出来影响高校发展的风险因素进行评估，并根据评估结果提出相关解决方案，把影响高校发展的风险因素扼杀在萌芽状态，确保高校教学管理活动正常开展。

（三）完善控制活动

高校内部控制活动是否有效执行主要以是否达到内部控制目标为基准。一方面以内部控制目标为基准来衡量高校各类教学管理活动的关键风险，通过对关键风险的把控，及时采取相应的控制行动，设置特定的授权审批权限来预防此类风险。另一方面将关键风险制作成册，便于其他教职工理解和掌握，进一步完善内部控制活动。

（四）健全信息沟通机制

高校应以信息技术为契机，对现有系统进行优化整合。利用信息化技术全面完善内部控制建设体系，加强教学管理活动信息化建设，打造信息一体化平台，实现信息实时共享，既减少人为合成信息，又提升工作效率。在信息化建设过程中把内部控制建设体系嵌入信息系统，将内部控制建设体系和流程固化，实现常态化管理。

（五）加强内部监督管理

高校内部控制建设体系有效执行离不开有效的内部监督，因此高校要不断强化内部控制监督有效性，不断完善内部控制监督管理体系。一方面由高校内控部门牵头，其他部门积极配合，对内部控制建设体系进行全面梳理，细化内部控制制度规范及流程管理，进一步提升内部控制运行的有效性。另一方面继续深化内部监督管理，继续强化对高校教学管理活动全过程监督，同时开展专项审计监督，对内部监督管理过程中发现的问题及时整改，进一步完善内部监督体系，为内部控制建设体系创造有利条件。

结束语

综上所述，现阶段高校内部控制建设在新政府会计制度背景下的确发挥了重要作用，一方面为高校日常运行管理提供良好的环境，另一方面为高校继续深化内部控制建设奠定良好基础。因此，各高校需要结合自身的实际情况，进一步从内控环境、制度体系建设、信息化建设及内部控制监督等多方面进行完善，从而提升高校内部控制管理水平，更好助力高校更高质量发展。

参考文献

[1]乔春华.高校内部控制研究[M].苏州：苏州大学出版社，2014.

[2]蔡慧.构建我国高校内部控制精细化管理体系[J].中国乡镇企业会计，2020（12）：182-183.

[3]刘耘含.高校内部控制体系建设的问题及对策[J].吉林省教育学院学报，2020，36（11）：4.

[4]刘延平，郑晓东，李晨如.构建我国高校内部控制精细化管理体系[J].中国高等教育，2021，36（10）：32-34.

[5]刘焕蕊.高校转型发展下内部控制框架设计研究[J].财会月刊，2021，19（7）：10-14.

[6]张慧.S行政单位内部控制问题研究[D].武汉：华中科技大学，2018.

[7]卢建国.基于AHP-灰色聚类模型的T大学内部控制体系研究[D].武汉：武汉纺织大学，2021.

[8]李巍.谈行政事业单位内部控制措施：基于规范化法律化科学化的视角[J].现代商业，2018（36）：153-154.

作者简介：谢卓涛（1987— ），男，汉族，广东潮州人，广东科贸职业学院，中级会计师，硕士。

研究方向：高校财务管理。