论行政处罚当事人的听证权利

[摘 要]在行政处罚程序中，当事人有依法申请举行听证的权利。行政处罚当事人的听证权利有着深厚的法理基础，行政机关在行使行政处罚权时必须予以充分尊重和保障。目前，我国在行政处罚当事人听证权利的保障方面存在听证主持人制度不健全、未将行政拘留纳入听证范围、未赋予受害人申请听证权利等不足之处。为充分保证行政相对人的合法权益，实现行政处罚法的立法目的，必须进一步完善听证主持人制度，明确地将行政拘留纳入听证范围，并赋予受害人在特定情形下申请听证的权利。

[关键词]行政处罚；听证权利；权利来源；行政民主

一、行政处罚当事人听证权的内涵和主要内容

行政处罚当事人的听证权，是指行政机关在对有关当事人进行处罚之前，有关当事人享有了解行政机关作出处罚的事实和法律依据，并可以申请未参与案件调查的人员主持听证会，让相关当事人和行政机关共处于听证这一平台上争论，各方对有争议的内容进行辩论，阐述各方的立场，由听证工作人员进行记录，并影响最终处罚决定的内容。

行政处罚当事人在听证程序中所享有的权利包括：1.获得告知的权利。行政机关作出相应行政决定之前，应当通知当事人享有听证申请权。2.听证申请权。有关当事人可以直接向行政机关提出听证申请。3.申辩权和质证权。如果行政机关的行为违法，应说明事实、法律依据，当事人可以为自己辩护并对事实质疑。4.要求回避权。在审理案件过程中，应当指定一名非调查者作为听证的主持人。如果听证主持人前期参与过案件调查，行政相对方可以要求回避。5.委托权。行政相对方有委托律师或其他代理人陪同参加或代为参加听证活动。

二、行政处罚当事人听证权利的法理基础

（一）“自然公正原则”和“正当程序原则”

听证制度的起源可以上溯到英国行政法中的“自然公正原则”和美国宪法修正案中的“正当程序原则”[1]。

在英国，“自然公正原则”由两大基本程序规定组成：一是任何人不得担任其所涉案件的法官；二是任何人的辩词应该被公平地听取。体而言，“自然公正原则”包括三方面的内容：第一，公民有权在合理时间内被告知有关部门拟对自己作出的决定；第二，公民有权知道有关部门拟做出行政决定时的事实和法律依据；第三，公民有为自己辩护的权利。

“自然公正原则”为听证制度奠定了深厚的理论基础，即行政机关在作出行政决定之前需要告知当事人，当事人有权为自己辩护。“正当程序原则”是美国行政听证制度的理论基础。在美国的宪法修正案第五条中规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或者财产。这条的具体内涵指行政机关在对特定当事人权利做出负面影响的决定之前，应该告知受到负面影响的当事人，并通过公正的听证程序给予当事人充分陈述与申辩的机会。

根据“自然公正原则”和“正当程序原则”的规定，我们可以看出当行政相对人面临行政机关拟做出的不利决定时，有权对具体事实、证据和法律表达自己的意见，而有关部门在作出决定前，必须综合考虑相关各方的意愿。

（二）充分保障当事人的合法权益

《行政处罚法》第1条阐释了该法的宗旨。笔者认为，“保护公民法人或者其他组织的合法权益”是该法的核心宗旨。行政处罚可能会影响到行政相对人的人身自由、财产权和其他重要的权益，而行政相对人的合法利益受到宪法和法律的确认与保护，在没有法律依据的情况下，任何组织或者个人不得加以限制或者剥夺。为实现《行政处罚法》保护公民合法权益这一根本立法目的，有必要在行政处罚程序中设置听证制度，赋予行政相对方程序参与权、知情权、回避权、辩论权等权利，以保障其能够全面了解行政处罚过程，充分发表个人意见。

（三）以程序控权实现行政公正

回溯政府行政管理的发展历程，可以看到，行政权力是在不断扩大的[2]。为了避免巨大的权力演变成专横的暴力，限制公权力的膨胀，达到公权力和私权利的平衡，行政程序公正原则就此产生。它要求行政机关不得滥用权力，必须平等地、无偏私地行使行政权力。具体而言，在实现行政程序公正原则时，要以程序制约实体，通过民主参与的形式监督和控制公权。由此，需要赋予公民充分的听证权利，使其能充分参与到行政程序中，通过申辩、质证、提出异议等方式，表达个人对案情和行政机关适用法律的看法及异议，给予当事人和行政机关充分交流的机会，并在一定程度上影响行政机关拟做出的处罚决定，防止行政决定的片面性和单一性。同时，因听证程序的公开性，公众能充分了解到行政处罚决定的相关事宜，对行政主体行使权力起到了社会监督的作用，有利于防止行政公权力的滥用。因此，为了达到以程序控权实现行政公正的价值追求，必须给予相对人以充分的听证权利[3]。

三、当前行政处罚当事人听证权利保障的不足之处

（一）听证主持人制度不健全

在听证主持人制度方面，当前立法只明确了此前开展过调查的人员不能参与听证程序，立法上仍存在许多法律空白。主要体现在以下几个方面：1.主持人的资格要求不明确。当前立法尚未明确听证主持人的选任标准，以致在实际操作中常常出现随意选择听证主持人的情形，由一些不具备专业知识和能力的人担任，导致听证程序效率低下。并且，由于缺乏统一标准，全国各地的选任标准不统一，各地的听证主持人水平差异较大，导致我国的听证程序未能良好运行；2.主持人的职责规定不清晰。当前立法只授权了听证主持人主持听证的权利，但没有规定其在听证过程中相应的职责。职责规定不明晰可能导致大多数听证主持人怠于行使职权、消极主持听证等现象，听证主持人成为可有可无的角色。然而中立的程序是实现程序公正的必备条件，中立程序需要由职责明晰的角色来推进，所以明确听证主持人的职责势在必行；3.主持人的职能不独立。當前存在听证主持人职能独立性难以保障的问题，虽然立法已经规定听证主持人由非本案的调查人员担任，但“非本案调查人员”仍可能是行政机关内部的工作人员，与参与案件调查的人员可能存在一定的关系，难以完全排除利害关系，而行政相对人可能由于不了解行政机关内部的职能关系，所以难以及时有效地申请回避。

（二）未将行政拘留纳入听证范围

行政拘留是限制公民人身自由的负担性行政行为，但《行政处罚法》未将其纳入听证范围，这对于充分有效保障公民的人身自由是十分不利的。一个原因在于，行政法以保障人权作为立法和执法的导向；另一个原因在于，公民的各项基本权利在法益上是有位阶性的，当涉及法益冲突时，需要优先保障位阶高的法益。人身自由权相较于财产权和其他权利的位阶性更高，需要对其加强保护。因此，在涉及限制公民人身自由的不利处罚决定时，更应当为有关当事人提供听证的权利，使当事人全面了解行政处罚事宜，并可通过陈述、申辩等方式与行政主体交流，充分保障个人人身权益。

（三）未赋予受害人申请听证的权利

根据《行政处罚法》第六十三条的规定，行政机关仅能在行政相对方请求时才会开展听证会。一些学者提出，有权要求听证的当事人包括实施了不符合行政法的规定而需要予以处罚的当事人，也就是说，可以申请听证程序的主体只仅限于被实施了行政处罚的直接利害关系人，除此之外的其他人没有启动听证程序的权利。但这一规定存在诸多弊端。因为行政处罚决定的实施，不仅会使被处罚者受到影响，还涉及其他人的利益。尤其是在侵权型的行政案件中，存在加害人和受害人两方主体[4]。如果将听证程序的启动权仅仅赋予了加害人，那么对受害人是明显不公正的。最终的行政处罚决定是依据加害方一方的供述作出的，未能全面考虑到受害人的意见，不能充分保障受害人的权益。

四、强化行政处罚当事人听证权利保障的建议

（一）完善听证主持人制度

在行政听证程序中，主持听证的有关工作人员能否正确行使职权，影响着当事人听证权的有效实现。对于听证主持人制度的完善，可以从选任资格、职责以及职能三个方面进行完善。1.在选任资格上，应当规定专门的法律工作人员主持听证，并建立完善的任用体系。通过立法的形式明确听证主持人的选任要求，如需要通过国家法律资格统一考试、具备专业的听证知识和技能、具备丰富的听证主持经验等。2.在职责要求上，笔者认为应对听证支持人的责任进行立法，主要包括：在听证期间保持会议的秩序；记录各方对于事实和法律的意见；询问参加听证会的人员是否要求回避；准备听证会的记录稿件。3.在职能要求上，需要保持听证主持人的独立性，以保障听证结果的公正性。对此，可以规定本机关的案件由其他行政机关的听证主持人主持，防止此前开展过调查的本机关工作人员参与。

（二）将行政拘留纳入听证范围内

立法者未将行政拘留纳入听证程序中的原因在于，《治安管理处罚法》已经设置了“暂缓执行制度”。但是新修订的《行政处罚法》原先第四十二条第二款的规定。笔者认为，在此修法背景下，应该将“行政拘留”纳入听证程序范围内。因为，行政复议和行政诉讼都是事后型的救济方式，并且行政诉讼法与行政复议法都规定了“诉讼和复议一般不停止执行”的原则，即便启动了行政复议或者行政诉讼，当事人也要先承担裁决带来的不利后果[5]，不如采用事前听证程序，在行政处罚决定做出之前，赋予当事人提出异议的权利，使行政机关在充分听取当事人意见的基础上作出行政处罚决定，如此将在一定程度上减少当事人事后的异议程序，提高行政处罚程序的效率；从另一个角度考虑，行政拘留可归入第63条第1款第5项规定的“其他较重的行政处罚”范畴。因为行政拘留是限制公民人身自由权的处罚决定，人身自由权是公民最基本的权利，依据举轻以明重的原则，应当将行政拘留纳入听证程序范围内。

（三）赋予受害人申请听证权

前文已经提及，在存在加害方和受害方两方主体的侵权型的行政案件中，仅赋予加害方申请听证的权利，无法充分保障受害方的权益。因此，有必要赋予受害方启动听证的权利。但并非所有案件的受害方都可以申请听证，为了减轻行政机关的负担、防止听证权利的滥用，需要界定有权申请听证的受害人的范围。笔者认为，可以将受害人的范围限定为个人权益遭严重损害的主体，譬如，因加害方的侵权行为而遭受身体健康严重损伤、大量财产损失等损害的主体可以申请听证。此外，对弱势群体受害人要给予特殊保护，受害人为未成年人、老年人或者残疾人的，也应赋予其申请听证的权利[6]。

结束语

当下，行政程序制度以实现行政民主为价值导向，需要围绕保障当事人民主参与权、平衡公权力和私权利等建构制度。行政处罚听证制度，对行政民主建设影响深远。

听证权保障行政相对方的民主参与。听证权赋予了行政相对人充分参与到行政程序中的机会，可以对相关的事实和法律问题，充分表达自己的意见，提出证据，进行质证辩论，表明自己的利益受到影响的程度。

听证权有利于实现行政处罚各方主体程序上的法律地位平等。在行政程序法律关系中，为了避免行政机关因在实体法上所享有的单方面强制性权力而不合法或不正当地行使权力，行政听证制度在一方面增加了其程序上的义务，另一方面赋予行政相对方申辩质证的权利，使二者处于统一平等的基础上，由公正的第三者进行裁决，在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。

听证权有利于提升行政处罚决定的可接受性。沈岿教授曾提出一个著名论点，即“合法性的本质在于‘可接受性”。在行政处罚程序中，行政处罚决定是在当事人了解和反馈的基础上所作出的，有助于增强行政处罚决定的可接受性。

在行政处罚程序中保障当事人的听证权利，对实现行政民主原则和人权保障发挥了重大的作用。但仍要看到，在现行《行政處罚法》框架下，当事人的听证权在实现过程中仍存在众多问题。在行政法法典化的前夕，立法者应该在保障当事人权益和实现行政公正的价值导向下对有关内容进行修订，完善行政处罚程序中的听证制度，实现行政民主化和法治化。

参考文献

[1]胡锦光，刘飞宇.行政处罚听证程序研究[M].北京：法律出版社，2004.

[2]丁煌.论行政听证制度的民主底蕴[J].武汉大学学报（社会科学版），2001（1）：87-92.

[3]黄维.我国行政处罚听证程序的立法缺陷及完善[J].云南行政学院学报，2007（5）：154-157.

[4]吴建依，黄贤宏.我国行政处罚听证程序的立法缺陷及完善[J].行政与法，1999（5）：27-29.

[5]李余华，詹传涛.行政处罚听证程序的立法缺陷与法治化回应：以行政处罚法（修订草案）为中心[J].河北工业大学学报（社会科学版），2022（1）：47-54.

[6]丁煌.论行政听证制度的民主底蕴[J].武汉大学学报（社会科学版），2001（1）：87-92.

作者简介：王琳（2001— ），女，汉族，江西南昌人，天津商业大学法学院，在读本科。

研究方向：法学。

指导教师：崔文俊（1975— ），男，汉族，湖北襄阳人，天津商业大学法学院，副教授，法学博士。

研究方向：行政法学、宪法学、立法学、习近平法治思想。