党建引领提升基层治理现代化水平的实践路径

陈海燕

［摘 要］超大城市在提升基层治理现代化进程中遇到了新的问题，这给超大城市提升基层治理现代化提出了新要求。党建引领基层治理是实现国家治理现代化的逻辑路径，通过创新群众工作方法、发挥多元主体作用、畅通民主协商渠道、数字赋能基层党建，不断提升基层治理精细化、社会化、法治化、智能化水平。推动基层党建融入基层治理体系，发挥基层党建在实现高效能治理中的引领作用。

［关键词］党建引领；基层治理；现代化；路径选择

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持党的领导有利于发挥社会主义制度的政治优势。基层党组织是基层治理的领导核心，基层治理是国家治理的基石。发挥基层党建的引领作用，有利于推动基层治理现代化发展，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。党的二十大报告指出，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理。”2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业水平”，充分体现了基层党组织建设是实现基层治理体系和基层治理能力现代化的政治基础。基层党建引领基层治理是国家治理现代化的逻辑路径，它体现了基层治理现代化的价值方向。

一、超大城市提升基层治理现代化面临的新要求

随着城市社会化的发展，城市人口不断扩张，城市规模化效应日益凸显，城市公共空间结构发生新的变化，这对城市环境、城市安全、城市承载力等方面带来了新的挑战。近几年突如其来的新冠疫情一定程度上改变了人们的工作和生活方式，基层治理的着眼点和过去相比有了新的变化，超大城市在基层治理中遇到了适应性问题。信息技术的发展与迭代，推动城市经济加快转型发展，同时对社会治理也提出了更高的要求。超大城市在提升基层治理现代化进程中遇到了新的问题，迫切要求解决的是如何适应空间结构与治理路径之间形成的张力。

（一）城市更新发展要求创新社会治理方式

随着经济社会的发展，人们对城市居住环境和公共空间有了新期盼，加快推进城市更新和提升城市形象也变得更加紧迫。上海在城市化发展进程中，一方面，旧区改造的压力比较大，尤其是中心城区旧区改造更是迫在眉睫；另一方面，旧区改造遇到了很多现实的具体问题，如有的居民不愿搬离居住很久的老城厢，有的属于历史性风貌保护建筑。2021《上海市城市更新条例》中规定，“破解城市发展中的突出问题，推动城市功能完善和品质提升”。因此，城市更新理念从已经过去的“拆改留”转变为“留改拆”，保护城市文脉和提升城市竞争力同样重要。为了满足人民群众对美好生活的向往，需要坚持以人民为中心，在转变城市更新理念的前提下，亟须创新社会治理方式，牢牢把握超大城市治理的特点和规律，用全生命周期理念贯穿城市治理全过程，加快建设社会主义现代化国际大都市。

（二）人口集聚效应要求整合社会治理资源

城市经济发展水平高、市场就业率比较充分、城市教育资源比较丰富，吸引人口持续向城市集聚，这是超大城市规模化效应的重要表现。同时，城市人口密度高，人口老龄化程度高，对城市公共服务和公共基础设施带来了严峻挑战。上海市第七次全国人口普查数据显示，上海常住人口有2400多万人，其中外来常住人口有1047多万人，占比达42.1%，与第六次人口普查相比增长了16.7%。上海60岁以上人口约为581万人，占23.4%。上海在“五个中心”建设中不断提升城市能级和核心竞争力，与此同时，为有效应对人口集聚效应和老龄化带来的挑战，需要整合各类社会治理资源，发挥社会多元力量的作用，在加装电梯、为老服务等民生保障中优化社会治理流程，提高人民群众的城市归属感。

（三）解决基层诉求要求健全社会治理格局

物质生活丰富的同时，人民群众的精神生活包括政治生活也越来越丰富，人民群众表达个体诉求的愿望也越来越强烈。超大城市社会治理具有流动性和复杂性的特点，人民群众希望能够在渠道畅通的前提下充分表达合理诉求，这就需要不断扩展基层治理主体，健全适应社会化发展趋势的社会治理格局，通过一定的技术路线增强城市韧性。从市域治理视角来看，超大城市治理空间结构的多维度与区域治理的社会性叠加在一起，对社会治理主体构建社会治理体系提出了新的要求。上海在打造人民城市过程中，需要不断健全基层群众自治制度，用网格化管理方式把社区治理、楼宇治理、街区治理等紧密结合起来，健全开放互动的社会治理格局。

（四）信息技术发展要求提升社会治理能力

互联网时代信息技术日新月异，人工智能已经融入到经济发展和社会生活中，它给我们创造了一个信息和数据可以互联互通、即时共享的时代。当数字经济成为新常态时，对改进社会治理方式提出了新要求，要求基层治理主体充分掌握智能化的管理方式，有效应对有限基层治理资源与基层治理需求之间的矛盾，提高高效能治理水平。超大城市因人口密度过高，一定程度上存在基层治理力量不足等问题，这将导致城市核心功能得不到有效发挥。上海在城市化转型发展中，促进数字化产业和产业数字化双管齐下，推动“一网通办”迭代升级，努力打造“数字之都”和建设“智慧城市”。在社区治理中，治理主体既要避免因技术提升带来的过度治理，增加基层治理的负担，又要不断赋能数字技术，提升社会治理能力，适应数字化转型发展趋势。

二、外滩街道党建引领提升基层治理现代化水平的实践路径

党建引领基层治理是实现国家治理现代化的逻辑路径，为基层社会治理提供了可操作的实践路径。基层治理不是仅仅简单地维护社会秩序，而是要把党的基本路线和各项方针政策贯彻到基层，是将党的领导和执政为民的理念融入到基层治理的全过程。 ①从执政逻辑来看，将党建引领融入到基层治理中，是实现党的执政目标、贯彻党的执政理念的运作逻辑，在組织形态和社会结构之间实现了有机契合。近年来，上海市外滩街道党工委致力于用党建引领这个“定海神针”不断破解城区治理难题，通过理念创新和实践创新不断扩宽基层治理路径，逐渐找到一条适应城区发展的治理新路。

（一）创新群众工作方法，提升基层治理精细化水平

党的群众工作是我们党在长期的革命、建设、改革的实践中不断形成和发展起来的，中国共产党把人民群众是历史的创造者赋予了新的时代内涵，深化了对党的宗旨的认识。随着社会主义市场经济的发展与成熟，全面推进建设社会主义现代化强国是党和国家的奋斗目标，基层党组织根据群众诉求和实践要求，尊重群众工作的特点和规律，不断创新党的群众工作方法，发挥依靠群众、发动群众、动员群众、相信群众等功能。外滩街道党工委把握基层治理的新要求，顺应时代发展的新要求，高效能解决社会治理矛盾，不断创新和践行党的群众工作方法。在上海市委的指导下，“申城第一居委”——宝兴居委在旧区改造中，形成了宝兴里旧改群众工作“十法”，即“一线工作法”“精准排摸法”“党员带动法”“危中寻机法”“平等交流法”“循序渐进法”“钉钉子法”“换位思考法”“组合拳法”以及“经常联系法”。宝兴居委是上海第一个由居民自发建立的居民委员会，成立于1949年12月，所在辖区属于具有代表性的历史风貌保护街坊。宝兴居委是一个典型的老旧小区，集中表现为老年人口多、外来人口多、困难人群多，建筑形态以二级以下旧里为主。在面对“天下第一难”的旧改工作中，宝兴居民区党总支加强基层党组织建设，创新群众工作方法，破解旧区改造难题。首先，完善组织架构，基层党组织精准定位。宝兴居民区党总支成立旧改征收临时党支部，把支部建立在项目上，建立“党建联席会议+临时党支部”党建工作组织架构，设立政策咨询小组、矛盾调解小组、问题解决小组等6个小组，充分发挥街道社区、职能部门、区域单位等党组织的政治优势。基层党组织明确自身的政治定位，强化党员干部的使命担当，把做好群众工作作为检验旧改工作的依据。其次，走访联系群众，基层党组织精准摸排。通过联系走访制度，党员干部下沉到宝兴社区，精准摸排低保、残疾、重大病等困难家庭，全面掌握人户分离的实际情况，发扬“钉钉子法”，做好群众思想工作。面对一些群众的不理解，党员干部将心比心，使用“换位思考法”，通过多次沟通、反复走访，最终赢得群众的理解和支持。最后，健全服务机制，基层党组织精准发力。宝兴居民区党总支健全联系群众服务机制，建立健全“三张清单”，即服务项目清单、困难需求清单、建言献策清单，加强党员与群众的日常联系。在旧改工作中，良好的群众工作基础赢得了民心，基层党组织和党员干部精准发力，“党员带动法”起到示范作用，“平等交流法”拉近与群众的距离。“宝兴十法”从群众中来，到群众中去，不仅解决了宝兴居委的旧改工作，为黄浦乃至上海的旧改工作提供了可复制、可推广的宝贵经验，提升了基层治理的精细化水平。

（二）发挥多元主体作用，提升基层治理社会化水平

基层治理的整体力量不强、多元治理的联动效应不明显等，是城市基层治理中存在的普遍共性问题。城市社区治理中，已经不再是以单一治理为中心的治理结构，而是强调以多中心为主体的治理结构，多元主体合作共治成为协同治理的重要形式。为了保障协同治理的成效，针对治理过程中存在的具体问题，基层党组织整合各种资源，促进多元主体参与到基层治理中。为了破解老龄化的难题，外滩街道用大党建思路，拓宽养老服务路径，提高养老服务的质量。首先，整合社会资源，打造10分钟社区生活服务圈。为提升辖区内居民生活的便利性，利用党建联席会议、区域化党建成果，整合各级各类资源，打造10分钟社区生活服务圈。为了给老年居民提供个性化的服务，设立线上线下联动的互联网诊疗服务，依托社区卫生家庭医生签约制度，为已签约并有送医上门服务需求的社区老年居民提供便捷诊疗服务，线上医生对患者进行诊疗，线下药品配送到家，为不方便出门的老年居民解决了“看病难”的问题。其次，搭建各类平台，全方位提升社区为老服务能级。建设社区为老服务中心，充分利用“一站式综合服务”“一体化资源统筹”“一网覆盖的信息管理”“一门式的办事窗口”，为居民提供专业化程度高的养老服务。建设“智慧养老平台”，联合第三方力量入驻平台，增强老年居民居家养老的体验感，满足老年居民个性化的社会服务需求。最后，加强制度建设，发挥多元社会力量的协同作用。建立“定期联系制度”“信息公开制度”“居民代表联系居民制度”等，基层党组织通过队伍建设加强与居民的日常联系，动员辖区内党员干部、党代表、人大代表、联席会议成员单位、楼组长、志愿者等力量。针对老年居民比较关心的热点问题，引入社会力量广泛参与，营造社区力量与社会力量共同治理的良好氛围，完善社区养老服务体系，把为民服务和为老服务真正落到实处。外滩街道调动多元主体力量广泛参与的同时，注重吸纳基层党组织和党员干部的参与，不断优化区域化党建工作体系，用社会化视角推动基层治理现代化。

（三）畅通民主协商渠道，提升基层治理法治化水平

党的二十大报告指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，“法治社会是构筑法治国家的基础”，“协商民主”和“法治保障”是基层治理体系的两个重要方面。近年来，外滩街道积极搭建社区治理平台，用党建引领推进基层党组织、自治组织、社会组织、党员、居民等力量参与民主协商，在协商议事中推进“四治融合”（自治、共治、法治、德治）。首先，健全基层自治制度，不断增强居民法治思维。外滩街道山北居民区毗邻繁华的南京路步行街，前街为商铺，后街为居民楼，是典型的“商居混合”社区。繁华的商铺给居民带来生活便利的同时，也带来了噪声污染、消防隐患、环境卫生等问题，无形中产生了各类商居矛盾。为此，山北居民区党总支一直积极探索如何在商家与居民之间搭建一个沟通平台，通过基层协商和商居自治来构建和谐共融的商居关系。2020年7月21日，山北居委“商居联盟”自律组织正式成立，这是一个由商家和居民共同构建的基层自治组织，在商居自治中牢固树立法治思维。“商居联盟”以满足商居需求为出发点，以解决商居矛盾为落脚点，激发商家和居民民主协商的热情，促进商居关系互联互动、和谐相处，为打造规范、有序、安全、和谐的社区奠定基础。其次，畅通利益表达渠道，有效化解基层社会矛盾。近年来，旧改工作进入到“换挡提速”阶段，在征收补偿过程中难免会出现利益诉求复杂、矛盾纠纷频发、处置难度大等问题。为了更好地让居民受益于旧改征收补偿这块“蛋糕”，有效化解矛盾，山北居委党总支积极寻求破解之道，多措并举创新法律服务形式，加强与黄浦法院的联动，在居委层面举办数场专题法律咨询服务。2021年8月，上海黄浦法院在外滩街道设立了上海市首个城市更新巡回审判（调解）工作站，为居民提供更加专业的法律支撑，这是一条司法服务保障超大城市中心城区旧改工作和城市有机更新的新路径。最后，加强基层民主建设，推动全过程人民民主实践。积极发挥人大、政协的职能作用，进一步改造“人大代表之家”，设置代表会谈室，保证人大代表与群众进行常态化沟通交流；积极推动政协协商与基层协商有效衔接，发挥“协商于民”政协委员工作站的作用，拓展政协委员与基层群众“双向参与”的协商路径和恳谈方式。稳固推进民主法治进程，健全矛盾糾纷多元调解机制，多渠道开展人民群众反映强烈问题的意见征集，推动全过程人民民主多样的实践形式。在基层治理中注重民主协商的具体化过程，用基层民主的理念创新去推动协商民主的实践创新，把自治和法治有机结合一起，有效提升了基层治理的法治化水平。

（四）数字赋能基层党建，提升基层治理智能化水平

2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，“积极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力”“推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合”，着力提升数字化治理能力。运用大数据、人工智能、云计算等新技术是超大城市促进基层治理现代化的新模式，强调数字要素在基层治理中的地位，充分发挥数据作为资源要素的动力引擎作用，为提高基层管理服务效率提供支撑作用。上海作为超大城市，正在积极推进数字化治理，把数据创新和数字赋能作为城市基层治理现代化的主要驱动要素。如何在复杂网络中寻找利益共同点，如何创新多元化背景下党建引领的实现机制，需要借助智能化为城市治理主体赋能。 ②数字化赋能基层党建是提高城市管理科学化、精细化和智能化水平的必然要求，而作为基层党建主体的党员干部需要与时俱进，及时掌握数字化转型发展的新趋势，准确把握数字技术所产生的技术应用。外滩街道为切实提高基层党建引领能力，推动数字赋能基层党建和党员干部，通过赋能增效构建基层治理体系。首先，数字赋能楼宇党建，优化营商环境。发挥楼宇党建信息化作用，搭建楼宇信息系统、“一楼一档”信息平台，联合多家招商平台公司，寻找优质企业入驻商务楼宇，仅2022年上半年就引入新设企业33家，创造税收超千万。举办外滩“创新治理”国际合作高峰论坛，加强政企交流，共享行业治理经验。此外，为了提高服务企业的针对性，开发了外滩营商小程序，统一管理企业登记信息，通过线上讲座、云资料库、问题专线等信息发布，强化了不同企业间的交流互动。其次，数字赋能品牌党建，助力创业就业。发挥品牌党建引领基层治理的作用，完善社区治理服务体系，搭建“1+1+X”就业服务体系，“1”指一份政策清单、“1”指一个“定制服务、伴您扬帆”就业服务平台，“X”指多项就业援助系列活动，形成一套促进就业的“组合拳”。为了给青年大学生就业提供服务，开设外滩街道就业服务工作室“一飞直播间”，提供招聘岗位信息、创业空间介绍、政策指导解读等，为用人单位和青年大学生提供双向精准匹配服务。最后，数字赋能党建联动，保障公共服务。运用边缘算力等尖端前沿技术，将数据和算力赋能于城市基层治理的末梢，打造社区自治管理和应急处置两大应用场景，构建多元联防联控自治体系，在党群工作、服务企业、公共管理、公共安全等方面实现信息共享，快速反应，联动互动，保障公共服务和公共安全。近年来，外滩街道以改革创新的精神在基层治理中敢闯敢试，基于精准把脉时代发展的新要求，对基层党建引领作用精准定位，积极推动基层治理数字化转型发展。

三、外滩街道发挥基层党建在实现高效能治理中的引领作用

创新城市基层党建是为了更好地融入城市基层治理，将基层党组织的引领作用和政治优势不断转化为基层社会治理创新的动力，打造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。深刻认识基层党建与基层治理之间的契合点，在“基层”上找到基层党组织与社会结构之间的耦合点，推动基层党建融入基层治理体系，以基层党建载体创新和机制创新提升基层治理效能。

（一）盘活基层党建引领基层治理的社会资源

健全基层治理体系是一个系统工程，是以实现基层治理现代化为目标导向，不断深化基层机构改革，向基层政权赋能增效，增强基层治理的整体性、协同性和社会性。城市基层治理已经不再是一个“单元”或者一个“原子”，而是在空间结构上呈现多层次的特点，在社会属性上具有多样化特征，在治理路径上呈现多元化特征。基层党建最大的优势是密切联系群众，能够通过一定的群众工作方法加强基层党组织与社会、群众之间的直接联系，在某种程度上是反映社会治理的“晴雨表”。充分盘活基层党建的资源，完善基层党组织联系群众的常态化机制，构建区域化党建工作体系，通过组织振兴促进基层党组织与基层社会实现无缝对接。发挥楼宇党建、“两新”党建、互联网党建、新社会组织党建等在城市治理中的引领作用，用组织覆盖协调社会资源，为基层治理奠定组织基础。

（二）凝聚基层党建引领基层治理的各方力量

社会治理是通过一定的结构体系与运作逻辑来进行，基层党建也是通过一定的组织形态与逻辑路径来发挥功能作用，而且基层党建与基层治理都要体现服务逻辑。坚持把党建引领作为一条红线贯穿基层治理全过程，积极构建完善的基层治理体系，发挥基层党组织的领导作用，发挥各类组织参与基层治理的协同作用，激发广大群众参与基层治理的热情。加强基层党组织的政治建设，发挥基层党建的思想引领作用，增强基层党组织的阵地建设，把牢基层治理的舆论宣传阵地，营造网络虚拟阵地的良好氛围，积极传播社会主义核心价值观和正能量，促进实体阵地与虚拟阵地的有机结合。充分认识到大抓基层和夯实基础的重要性，深入探索符合城区特点和发展规律的基层治理模式，加强基层干部队伍建设，将基层党建融入基层治理，不断凝聚基层治理各方力量，打造基层治理体系和治理能力现代化建设的“同心圆”。

（三）优化基层党建引领基层治理的工作方法

夯实基层党组织战斗堡垒作用，抓实抓牢基层党支部标准化、规范化建设，压实基层党组织的主体责任，促进基层党建引领基层提质增效。扩展基层党建的逻辑路径，凝聚基层治理的主体，优化基层治理工作方法，创新基层社会治理模式，为促进高质量发展提供强有力的政治保障。推动基层党建从“嵌入式”向“融入式”转变，在经济社会发展的各领域厚植基层党建工作思路，引领治理主体广泛参与基层治理，扩大基层党组织在基层治理中的号召力、凝聚力、影响力。优化基层党建工作方法，在已有成果的基础上，继续总结可复制、可推广的宝贵经验，继续打造適合基层治理和人民群众需求的党建品牌，焕发基层党建引领基层治理的生机活力。

（四）提升基层党建引领基层治理的整体效应

整体性推进基层党建引领基层治理进行模式创新，已经越来越成为一个共识性话题。在实践探索中，既不缺乏基层党建创新，也不缺乏基层治理模式创新，但基层党建在基层治理中的效用价值还有待提高，如在新兴领域比较缺乏基层党建阵地，导致基层党组织联系群众的渠道不畅通；又如一些基层党建引领基层治理的实践探索如“昙花一现”，可复制可推广的经验不多；再如过于侧重形式上创新基层党建，而在内容上打造基层党建品牌的意识不强等。因此，要从宏观统筹和微观施策上促进基层党建融入基层治理，从个性的基层党建案例中总结共性的经验，从单一基层党建活动转变到树立基层党建品牌意识，从“粗放式”思维转向“精细化”思维，不断提升基层党建引领基层治理的整体效应。

基金项目：2019年上海市社科规划一般课题“上海整体性推进商务楼宇党建的路径研究”，项目编号：2019BDS00

注释：

①布成良：《党建引领基层社会治理的逻辑与路径》，《社会科学》2020年第6期。

②张骐严：《上海超大城市治理模式的数字化、精细化创新》，《科学发展》2021年第11期。

作者系中共上海市黄浦区委党校研究室副教授

（责任编辑 矫海霞）