资本下乡的影响和规划应对——以阜宁金沙湖乡村地区为例

周仁杰

近年来，乡村振兴战略不断推进，资本下乡作为一种助力手段促进了乡村地区的快速发展，在此过程中，外来资本表现出持续增长、投资主体多元化的趋势，但也同时存在着剥夺农民土地的隐患，对传统的乡村规划提出了挑战。研究以阜宁金沙湖乡村地区为例，分析其外来资本的运作方式，并指出资本下乡背景下乡村规划需注重严控发展边界、引导发展方向、改善空间环境，为乡村地区发展提供有力支撑。

资本下乡；外部资本；乡村地域；规划策略

0 引言

资本下乡将城镇地区所拥有和累积的大量的资源如人才、资金、技术等投入广袤的乡村地区，以解决乡村地区面临的发展困境。投资方和农民在平等、自愿的前提条件下，通过一系列谈判协商完成土地的流转，从而实现资本与土地的结合，投资方和农民均可从中获益。截至2014年上半年，在全国3.8亿亩的流转土地中，有近十分之一流入工商企业。梳理资本下乡的发展历程，土地与资本的结合愈发紧密，“资本下乡”正逐步成为农村经济社会持续协调发展的必要条件之一。但在现实发展过程中，外部灵活的资本对于相对保守的乡村地域也有着一定的负面作用，冲击着乡村的发展逻辑和空间框架，对传统的自上而下型村庄规划提出了挑战。新时代，乡村振兴呼吁资本下乡，乡村规划也应对此作出调整，以更有效地助力乡村地区发展。

1 资本下乡的发展趋势

1.1 投入资本不断增长

我国对于乡村地区的发展一直高度重视，一系列政策出台均推动了资本进入乡村地区的速度。党的“十九大”报告指出，三农问题是关系国计民生的根本性问题。国家政策的利好鼓励对乡村地区倾注更多的投资以扩大内需，同时吸引了资本转向乡村。发展至今，我国部分城市市场已有饱和趋势，众多的市场资本也开始将目光投向更开阔的乡村地区。与此同时，资本本身也在转变运营方向，一方面，扩张式粗放型的工业增长正逐渐被淘汰，单一的房地产行业缺乏持续发展的后劲，而新型农业以及与乡村地区相关的旅游、休闲、康养等产业开始得到资本市场的青睐；另一方面，经济快速发展导致社会需求逐步变化，出现“逆城市化消费”的现象，而乡村旅游更是这一消费方式的重要载体。

1.2 投资主体多元化

当前，政策的利好和潜在的利益导向均导致“资本下乡”的投资主体多元化。以往投入乡村地区的资本主要集中在农业产业，由于农业本身对于自然资源高度依赖且收益周期、回报周期都较长，上述投资方多为政府扶持的大型国有企业或科研机构。当前，随着美丽乡村建设、乡村振兴战略等一系列政策的出台，部分从事旅游资源开发，地产投资的资本开始转向乡村地区。

除了投资来源更加丰富外，资本的落脚点也更加精细化，投资模式不断创新。无论是对农业领域的投资还是对乡村旅游领域的投资，均对于产业链的升级延长、产业本身的品质保证以及整体的模式创新等方面更加注重。在农业领域，创意农业、体验式农业成为新的资本注入点，有机农业及高新技术在农业上的发展逐步代替原有的低效粗放的农业模式。而乡村旅游休闲领域，投资方构建合作平台，修建旅游景区，完善服务设施，并对周边乡村进行升级改造，村民成为项目的受益者。

2 外部资本介入的类型和影响

2.1 资本注入农业，推动农业产业链升级和增值

部分龙头企业或拥有高新技术的团队入驻乡村地区的农业领域，通过租赁等手段进行土地流转，获得土地资源加以实现规模化经营，制定系统的产品种植计划，拓展农业链条获取经济利益，如临湖镇大力推进现代生态农业项目。资本介入不仅延长了产业链，并且促进了农业领域全产业链的发展，提升了整体经济效益。原有的小农经济得到转变，从原有单一的农业生产拓展到农业科研、产品加工、物流服务、品牌营销等多业态共同发展；外部资本提升了乡村地区的作物生产效率，拓宽了产品的销售渠道，提升了农业的产能和效益。与此同时，农民的职能身份和收入方式也发生转变，现代农业的发展和机械化自动化运作无需大量的劳动力，剩余劳动力以流动人口的身份外出务工；农民或将自身的土地转租给企业，或以入股分红的形式获得固定收益；部分农民经过培训后可受雇于企业，成为企业员工并获得工资。

上述类型的资本注入对乡村规划提出一定的要求。在农业产业化发展阶段，村民和土地之间的联系不会像小农经济般紧密。传统规划依据农田半径确定居民点位置的方式失去了科学性，无法契合现有的发展情况。此外，现代农业发展需对现有的土地资源进行整合，加强农业基础设施建设。在土地整合和居民点迁移过程中出现的闲置土地可通过规划兴建基础设施、服务设施，以提升村庄的服务能力和服务水平。因此，在资本介入农业领域进行村庄布局规划时，应对上述问题进行思考并融入设计。

2.2 资本构建平台，促进乡村产业体系转型发展

以房地产商和旅游开发商为主要代表的投资主体，更看重的是乡村地区高质量的自然景观资源和丰富的历史文化资源。投资主体利用灵活的商业运作模式，提升乡村知名度，打出品牌效应，吸引城市人群消费。近年来，国内乡村旅游产业蓬勃发展，杭州龙井村、云南大落水村、西江千户苗寨等均凭借优质的自然环境和完善的配套设施吸引游客。外部资本介入推动了乡村产业体系的转型发展，乡村产业不再局限于农业等第一产业，而更多地向第三产业转变。旅游度假、休闲康养等产业均扎根于乡村地区的优质环境而迸发出鲜活的生命力。

外部资本与乡村地域文化的融合与创新，推动了乡村地区产业多元化的发展，旅游、餐饮、商贸等第三产业均得到发展，农民的生产生活理念与收入水平发生明显变化。资本介入后带来大量的收益，当地农民会自发地利用手中资源迎合市场，开展农家乐、民宿等配套服务业，农民的生产生活理念转变，不再局限于自给自足的小农经济思维。农民通过出租房屋、自主经营或受雇等多种方式提高自身收入后，乡村地区对于原先的外流人口恢复了吸引力，外出人口尤其是青壮年外出人口明显减少，同时又吸引了一部分在乡村地区开展经营活动的城市人口，优化了乡村地区的人口结构，一定程度上缓解了人口老龄化问题和留守儿童问题。

乡村产业体系转型给乡村规划带来较大挑战。外来资本良莠不齐，部分乡村建设未作出细致周全的考虑，导致景观资源开发过度，对生态环境造成破坏，故乡村建设应首要考虑对资本的甄别。乡村建设不仅要考虑潜在的游客市场，还应根据本地区农民对人居环境的要求进行合理评估，既吸引外地游客，又提升本地农民对生产、生活环境的满意度。

3 资本下乡的现存问题

城市资本有着更优质的属性，通过注入城市资本带动发展可快速帮助乡村地区融入市场，以利润导向型的市场化运作代替自主运营，从而促进农业价值进一步提升，同时也会输出更多的附加价值。过多的资本输入是一把双刃剑，倘若缺少健全完备的监管机制，城市资本驱动会对乡村发展造成严重影响。

乡村以集体土地制度为基础、以家庭为单位的土地承包经营制度将在很长时间里保持平稳。城市资本大量涌入的背后是激进的现代模式对乡村地区原本的集体群组模式和传统的土地保障模式产生强烈冲击，其直接后果便是农民失去原有土地，成为无处依靠、游离于乡村发展之外的边缘人，对乡村治理和发展造成巨大影响。与此同时，城市资本表现出非农化趋向，甚至有可能会影响粮食安全。资本的逐利性会导致农产品生产出现波动，原有的生产计划被打乱，乡村农业产业平衡粮价的功能受损，进而影响宏观经济秩序。

4 案例研究

4.1 村庄概况

金沙湖生态旅游风景区位于江苏省阜宁县城南新区，成立于2010年，下辖7个居委会，51个居民小组，共计5843户，总人口约19323人。金沙湖整个区域面积21.2km2，其中水域面积3.8km2，邻近主要交通干道，交通便利。该区域此前曾是阜宁县唯一的合法采砂企业——施庄矿砂的厂址，经过30多年开采，矿区范围内的黄砂存量日渐枯竭，许多地区由于过量开采形成大小不一的坑塘，当地村民的收益不断缩减。2011年，由阜宁县政府牵头，对原先的矿区范围进行大整改，合并两合村、向阳村和桃园村，并建立金沙湖生态旅游风景区（见图1）。

1 金沙湖生态旅游风景区（图片来源：网络）

4.2 资本运作机制

金沙湖生态旅游风景区的建设由政府牵头，成为目前盐城市唯一获批的省级旅游度假区，同时被评为全国十佳生态旅游示范景区。景区已累计接待游客100万多人次，直接和间接带动就业1000多人。外部资本一部分接受政府引导继续投入旅游业建设，同时又有相当一部分资本看重当地优质农业的发展条件，在金沙湖地区修建大型的现代农业产业园。

农业园区以现代精致农业为内核，以乡村休闲旅游为导向，集农业示范博览、农业科技研发、农业休闲旅游、农产品加工贸易、现代乡居生活、农业创意产业孵化等功能于一体（见图2）。遵循“以农为本、农旅结合”产业发展理念，以旅游介入推动景观农业、创意农业、品牌农业的发展。

2 农业和旅游业发展模式（图片来源：作者自绘）

资本介入可帮助提升新农产品销售渠道，提升农产品品牌价值；通过农业产业的发展，为游客提供田园风光、农耕体验、有机食品，构建高品质的乡村旅游产品体系，打造以农业、旅游业为双核驱动的全产业链构筑模式。在资本驱动下，两大产业链对接，将农业文化渗入旅游产业，深化产业链布局。转变“原居民全部拆迁，外来企业独立开发”的传统园区开发观念，而将改善乡村社区的生活条件和生活品质作为开发建设的重要目标之一，对现有的村落进行适当保留，尝试建立社区与投资商的协作关系，积极探索“生活与产业共进、居民与游客共享”的新型发展模式，推动乡村社区全面振兴（见图3）。

3 三方主体之间的联系（图片来源：作者自绘）

5 资本下乡背景下乡村规划的重点

5.1 严控发展边界，引导发展方向

由于资本自身的趋利属性，并非所有的资本都有利于乡村地区的发展，部分资本甚至存在违背相应的规定，私自变更土地利用性质与用途，强行发展其他看似高利润的产业的问题。在这种情况下，非但没有促进乡村经济发展，还在很大程度上造成了资源浪费。

乡村规划首先应牢牢守住土地性质的底线，严格控制用地的发展边界，保障当地农民的利益。为促进乡村振兴和可持续发展，规划需对外部资本的类型与发展方向进行一定的引导，通过对特定产业门类进行政策优惠倾斜，吸引特定投资方向的资本，在规划政策制定过程中，通过绑定条件，引入能为区域整体环境、农民生活就业作出贡献的长远型投资。金沙湖地区利用原有的自然资源优势，因地制宜地提出挖湖造景发展旅游业的产业发展方向，正确的导向帮助资本高效运作，七彩农业园就是资本在导向性下运作而出的特色项目。

5.2 注重空间环境，统筹支撑发展

针对不同的外来资本，乡村规划应进行相应的空间布局，兼顾企业发展与乡村发展的需求。企业的发展和村庄整治应相辅相成，规划要从土地整治、交通联系，环境提升等方面促进企业与当地乡村的融合。相互独立的个体小农经营被统一的大型企业经营所替代，因而需要对耕地进行规划整合，为产业发展提供规模化用地。原先以耕地为半径的居民点也需重新整合，规划建设与之配套的居民安置区。安置区可以城镇标准进行建设，对供水、供电等基础设施进行提升。此外，对村庄聚落体系进行规划时，应对宅基地进行整理，剩余空间可作为旅游发展的配套设施用地，配套设施也应由当地村民直接经营。交通规划需对区域内道路交通系统进行梳理，提升地域内外交通的可达性和便利性。环境提升应融入规划的各个阶段，如在安置区内新建公共活动中心并提供开敞空间。

6 结语

新时代，乡村地区呼吁高质量发展，资本下乡能有力促进乡村振兴。现行国土空间规划体系下的乡村规划需注重严控发展边界，引导村庄内部的发展方向，通过改善整体的空间环境，统筹基础设施建设，让资本在乡村地区更好地迸发活力，让村民更好地享受到发展的红利。