加强湖北省政府性融资担保体系建设的思考

○课题组

政府性融资担保体系是政府通过市场化方式破解小微企业和“三农”融资难题的重要抓手，是持续优化金融生态环境的重要途径，也是更好服务湖北高质量发展、加快湖北建设全国构建新发展格局先行区落地见效的重要平台。

一、湖北省推进政府性融资担保体系建设的实践探索

2019年机构改革以来，湖北省地方金融监督管理局联动各方，通过做优做强机构、推广新型政银担合作、强化重点领域支持，大力推进全省政府性融资担保体系建设，有效纾解小微企业、“三农”、科创企业融资难题。截至2023 年3 月，湖北省政府性融资担保机构在保余额888.9 亿元，累计减免担保费16.4亿元。

（一）做优做强担保机构

明确政府性融资担保机构的政府性、准公共性、政策性职能定位，规范发展政府性融资担保机构，2019年以来湖北省新设政府性融资担保机构28家。目前，省级层面有融资担保机构8家，市级层面有襄阳、宜昌、黄石等7地建立了全域一体的市级融资担保集团，县级层面基本上每个县（市、区）都有1家融资担保机构，基本形成“政府主导、一县一保、龙头带动、再担保支撑”的发展格局。

（二）推广新型政银担合作

湖北积极推广省再担保集团、政府性融资担保机构、银行机构和地方政府按照协议比例分担风险的业务模式。2019 年全省新型政银担业务从零起步，业务规模一年一个台阶，年均同比增幅均高于80%，截至2023年3月末，新型政银担业务规模达326.7亿元，呈现快速发展势头。

（三）强化重点领域支持

湖北加快科技担保体系建设，“4222”科技担保模式在十堰、鄂州等地共38个市县落地，推出“科技担贷”等系列专项产品，积极开展股权、知识产权质押担保业务，省科技信用担保占比97.5%。加大对交通运输、餐饮、住宿、零售等困难行业企业担保增信力度，服务企业8.3万笔、业务规模165.6亿元。加强创业担保贷款，创业担保贷款规模达52.8亿元，增长155.1%。加强产品创新，推出“310”“惠农E 贷”“绿色快贷”等多项产品。

二、湖北省政府性融资担保体系建设面临的问题

湖北政府性融资担保体系建设虽然取得一些成效，但相比国家政策要求和市场主体需求还面临三大问题，需要高度重视并加以解决。

（一）功能发挥未达预期

一是业务规模偏小。从全国来看总量不大，2022年末，江苏、浙江政府性融资担保在保余额分别为1635.5亿元、1880.9亿元，而湖北仅为786.5亿元，与这些先进省份相比，规模差距较大。与中部六省相比增速不快，湖北同比增速为30.8%，低于江西的40.5%和湖南的56.2%的增速。二是区域发展不平衡。2022年末，黄石、恩施等9个市州政府性融资担保机构在保余额同比有不同程度下降，其中孝感在保余额明显低于其他市州，甚至不及中等县市规模。恩施州至今无市（州）级政府性融资担保机构，是全省唯一一个未加入新型政银担合作的市州。三是银担合作不够。邮储、广发等银行存在担保适配产品少、业务规模小、合作推进慢等问题。此外，县级机构银担合作渠道不畅，全省有42家县级政府性融资担保机构仅与各地农商行、村镇银行等地方法人银行开展合作。

（二）风险管理有隐患

一是历史包袱较重。目前全省政府性融资担保代偿余额64.4亿元，其中2015年以前的历史代偿占比88.4%。二是公司治理不规范。表现在少数机构独立性差，未建立现代企业制度，内部管理不完善，关联担保、自营贷款等违规行为时有发生。三是流动性风险逐步累积。截至2023年3月末，全省政府性融资担保机构共提取“三金”（一般风险准备金、未到期责任准备金、担保赔偿准备金）43.5亿元，存出保证金72.8亿元，应收账款118.9亿元，可用资金减少，现金流趋紧。

（三）政策落地存在堵点

一是尽职免责流于形式。《政府性融资担保机构小微企业和“三农”融资担保业务尽职免责工作指引》落实情况不理想，少数地方主管部门仍明确要求担保机构不能有一笔代偿，对代偿损失“零容忍”，既有违市场规律，也不符合政府性融资担保机构“准公共产品”属性的定位。二是“四补”机制落实不够。对政府性融资担保机构的资本金补充、代偿补偿、保费补助和业务奖补仍然存在缺项、不及时、不足额的问题，政府性融资担保机构平均费率已降至0.7%，没有配套的补贴政策支持，很难实现盈亏平衡，影响可持续发展。三是免税政策未实质性享受。根据财政部、国家税务总局相关规定，融资担保机构的担保赔偿准备金在按担保责任余额1%比例抵扣的同时，要将上年度计提的担保赔偿准备余额转为当期收入，重新纳税，这种差额抵扣方式导致融资担保机构未实质性享受税收优惠，2022年全省政府性担保机构实际税负率为20.1%，明显高于其他行业平均水平。

三、加强湖北省政府性融资担保体系建设的对策

湖北省加强政府性融资担保体系建设，必须完整准确全面贯彻新发展理念，着眼全面提升金融资源配置和要素服务保障功能，瞄准“三高地、两基地”建设、三大都市圈协同发展、强县工程等重点支持方向，紧扣服务小微企业、“三农”等实体经济这个根本点，构建业务覆盖面广、上下联动能力强、风控穿透力直达基层的政府性融资担保体系。

（一）强化担保服务区域协调发展

一是发挥省级机构引领作用。充分发挥省再担保集团、省农业信贷担保、省科技担保等省级平台核心带动作用，坚持“业务下沉、服务延伸”，强化资源集聚辐射功能，提升政府性融资担保体系整体业务能力。二是积极服务支持三大都市圈和城市群高质量发展。支持业务规模靠前的武汉、咸宁等地的市级政府性融资担保机构做大做强，形成引领发展的第一方阵。积极推广襄阳、宜昌等地融资担保市县一体化试点经验，通过构建股权纽带、治理纽带、分险纽带，推动市级政府性融资担保机构集团化发展。三是深入推进县域担保发展。支持县市区规范发展政府性融资担保机构。积极推广宜昌枝江天雨担保“农合联+金融”、黄冈罗田金信担保强化风险防控等模式，解决县域担保机构“小、散、弱”问题。引导县域政府性融资担保机构入围更多的国有银行、股份制银行合作，以县域担保“小精彩”助力全省担保体系建设“大精彩”。

（二）强化担保服务创新驱动发展战略

一是整合资源构建科技担保组织体系。支持有条件的市州和国家级高新区新设科技担保机构，形成覆盖全省、上下联动的专业化科技融资担保组织体系。二是创新优化政银担风险分担机制。科技新型政银担业务由省再担保集团、担保机构、合作银行和市县政府按4∶2∶2∶2比例分担风险责任，提高地方政府分担风险比例，降低融资担保机构承担风险比例，提高为科技型中小企业融资增信积极性。三是创新产品和服务模式。针对科技型中小微企业轻资产、无抵押的特点，引导融资担保机构加大单笔首担业务、单笔信用担业务推进力度，不断提升信用担保占比，力争到2023年底全省科技融资担保业务规模达到200亿元以上，科技融资担保业务中信用担保业务占比不低于40%。

（三）强化担保服务双循环战略

一是高效对接产业链。引导融资担保机构高效对接全省10大农业主导产业链和16条先进制造业产业链，建立产业链重点核心企业名单库，落实金融链长制，持续推进金融链与产业链深度融合，重点支持五大支柱产业建链补链强链。二是大力发展供应链金融。引导融资担保机构依托供应链核心企业开发个性化、特色化供应链金融产品和服务，积极为应收账款质押、仓单质押、短期、融资等提供增信。三是加大文旅、外贸产业增信力度。加大对文旅企业首贷和续贷担保增信力度，提高首担首贷覆盖面。积极探索“信保+担保”融资模式，推广“金关保”等担保模式，精准支持外贸企业“走出去”，服务提振消费和参与国际经济循环。

（四）强化担保业务审慎监管

一是推动担保机构“减量增质”。严格市场准入，把好入口、严控增量，依法从严做好政府性融资担保机构新设审批。持续开展分类评级，畅通出口、分类处置，对政府性融资担保机构实行动态管理、优胜劣汰，依法清退一批“失联”“空壳”及监管不符合要求的机构，避免“劣币驱逐良币”。二是推动公司治理“查漏补缺”。强化融资担保业务监管力度，加强现场检查、非现场监管和“双随机一公开”抽查，督促政府性融资担保机构严守监管红线，加强公司法人治理，规范股东管理，优化股权结构，完善业务制度，提升风险防控能力。三是推动重点领域“对标合规”。严格落实监管指标的刚性约束，重点加强对资本金、代偿余额、资产质量、杠杆水平、关联交易等方面的监管，持续推进指标量化监管。通过强监管引导政府性融资担保机构依法合规经营，以监管引领政府性融资担保行业健康发展。

（五）强化担保政策支持力度

一是压实属地责任。借鉴安徽、广西等地经验，将推进政府性融资担保体系建设纳入全省市州县党政主要负责同志履职尽责考核评价体系，强化地方政府的属地责任和主导推进力度，压实属地责任，督促各地坚守“四条原则”，即不以盈利为目标的考核导向、小额分散的担保模式、尽职免责的风控管理和先代偿后分险的业务流程，不断优化政府性融资担保体系建设环境。二是加大政策落实督导力度。定期开展现场督办，督促和引导各地推动“四补”机制、尽职免责等政策落地落实，增强政府性融资担保机构可持续发展能力。三是完善税收优惠政策。加强对政府性融资担保涉税事项调研力度，积极向国家相关部委争取政策支持，进一步完善相关税收政策，让政府性融资担保机构能够更好地聚焦支小支农主业，提升增信服务效能，把更多的金融“活水”引向小微企业和“三农”主体。