《城市地下管线工程档案管理办法》若干问题解析

摘 要：为做好地下管线工程档案管理，国家专门制定出台《城市地下管线工程档案管理办法》，为我国城市地下管线工程档案管理提供了专门行业规定，极大地提升了地下管线工程档案管理的专业化水平。本文以《城市地下管线工程档案管理办法》为研究对象，首先分析该办法的主要特点、主要内容，并就新《档案法》实施后该办法面临的现实问题，提出进一步的修改建议，旨在助力该办法更加科学健全可执行。

关键词：地下管线；工程档案管理；城建档案

概述

近年来，随着城市化进程加快，大量市政基础工程建设过程中，埋设的地下管线越来越多、越来越长。地下管线成为城市“血管”“神经”[1]，其工程质量直接关乎城市运转的效能。在地下管线工程建设过程中也产生了大量的工程档案，成为地下管线工程的历史见证，也是政府科学决策、市政建设、日常管理的重要信息资源[2]。为进一步做好地下管线工程档案管理，2004年国家专门出台《城市地下管线工程档案管理办法》（以下简称“《管理办法》”），2005年5月1日正式实施。2019年3月，住建部发布《关于修改部分部门规章的决定》，对《管理办法》第九条进行了修改，修改后的《管理办法》共计22条。为更好地学习、理解、掌握《管理办法》的每一项条款、要求和精神实质，本文从《管理办法》的主要特点、意义、重点内容进行逐一解读，并提出进一步完善建议。

1 《管理办法》的主要特点

1.1 明确适用范围

地下管线工程档案主要是指涉及城市地下管线从其规划设计到后期运行维护等过程中产生的一系列具有保存价值的文献资料。《管理办法》第二条就明确了城市地下管线工程档案范围，既包括传统城市供水等七大地下管线工程，也包括人防、地铁等，还包括这些地下管线工程的新建、扩建、改建等产生的工程档案，管理的范围十分明确，具有很强的针对性、指导性。

1.2 明确管理模式

《管理办法》第三条规定城市地下管线工程档案管理模式有指导、监督和具体责任落实。其中国务院建设主管部门负责对全国城市地下管线工程档案管理指导、监督；省级建设主管部门负责本行政区域内城市地下管线工程档案管理；县级及以上城建主管和规划部门主要承担着其管辖区域内的城市地下管线工程档案管理、指导和监督。涉及具体业务工作由城建档案部门负责，同时也需要接受同一级别的地方档案行政主管部门指导和监督。

1.3 明晰主体责任

《管理办法》中相关条款规定，城市地下管线工程档案管理的责任主体有国务院、省、自治区建设主管部门，县级以上建设主管或规划主管部门、城建档案管理机构、建设单位、施工单位、地下管线专业管理单位、工程测量单位均承担着相应的地下管线工程档案工作的指导、监督、具体落实的责任，每一级机构履行着相应级别的责任内容。

2 《管理辦法》的主要内容

2.1 指导思想

《管理办法》突出体现了“集中统一管理”这一根本思想，以及城市地下管线工程档案管理工作的基本原则。这与《档案法》提出的“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”一脉相承。由于城市地下管线工程涉及供水、地铁等多项领域，分头管理容易造成责任不明、履职不清、尽责不力，因此只有实行统一的地下管线工程档案管理，才能满足日益增长的地下管线工程档案管理的现实需要，也是提升地下管线工程档案管理效能的迫切要求。《管理办法》第三条明确规定不同行政区域内城市地下管线工程档案指导、监督和管理的责任主体。其中，收集、保管、利用等具体档案工作由城建档案管理机构统一负责，并接受上级建设主管部门业务指导、监督。进一步明确了地下管线相应的管理部门、建设单位在完成其工程后，要及时将相应的管线图、资料移交至城建档案管理部门，实行统一归口管理。

2.2 适用范围

《管理办法》明确城市供水、排水等7个领域的地下管线工程，以及人防、地铁等2个工程领域档案属于其适用的具体范围。其中，供水、排水、燃气、热力等属于市政工程范畴，属建设系统管理范畴，地下管线工程归口城建档案管理机构统一管理；电力、电信、人防、地铁等虽不属于建设部门主管业务，但根据法规及职责分工，所有市政工程，包括城市地下管线工程在内的规划、建设、标准和档案管理业务，均属于建设行政主管部门的管理范围[3]。

2.3 主要环节

《管理办法》规定了建设单位在不同环节所要完成或落实的具体事项：（1）地下管线工程开工前。在开工前，建设单位需要全面了解施工区域地下管线的分布区域、数量类型、权属单位等，然后根据本次工程建设的现实需要，到工程所在地区的城建档案管理部门查询地下管线档案，调取有关施工区域的地下管线现状资料，并向规划主管部门报送地下管线现状资料；城建档案管理机构根据建设单位的要求，及时调取所要施工区域的地下管线档案资料，并向建设单位提前告知工程竣工验收时应移交的地下管线档案的具体内容、归档要求、移交时间，需要办理的移交手续等；施工单位获得地下管线现状资料。（2）地下管线工程开工时。在施工部门就地下管线工程进行开工建设时，要根据其掌握的地下管线工程档案情况，做好施工安全。在施工过程中如发现有管线未建档情形的，应及时报告，待辖区建设主管部门或规划主管部门查明相关情况，如地下管线的性质、行业属性、权利属性，责令权属单位将地下管线工程档案资料及时移交报送。（3）地下管线工程覆土前：工程测量单位在建设单位的委托下，进行竣工测量，并形成地下管线工程测量图和数据文件。（4）竣工验收前。地下管线工程项目竣工验收时，需要由建设单位根据工程开工前城建档案管理机构的要求，及时移交项目资料、测量成果，以及其他应当归档的文件资料。（5）竣工验收后。地下管线工程顺利竣工验收完成后，城建档案管理机构根据建设单位移交的地下管线工程档案，及时做好入库、归档管理工作。（6）地下管线投入使用后。地下管线工程完成后，在实际投入运行过程中，如地铁等地下管线专业管理单位在使用过程中，如发生管线更改、报废、漏测等情形的，要及时进行补缺补差，将相应档案资料修改补充，并移交至城建档案管理机构。

2.4 制度体系

（1）查询制度。《管理办法》在第四、第五条均规定了查询制度。“查询”的主体为“建设单位”，“查询”的时间分别是在申领建设工程规划许可证前、申领建设工程规划许可证时，“查询”的对象为城建档案管理机构或者地方城市规划主管部门，“查询”的内容为“施工地段的地下管线工程档案”。设置查询制度，这是城市地下管线工程实际所需，也是该领域档案管理的一大特点。首先是城市地下管线工程档案保存于城建档案管理机构。规划主管部门在报批工程许可证时需要参考地下管线现状资料，为此，由建设单位负责查询，并报送至规划主管部门。建立地下管线工程档案查询制度，增加相关部门及时了解施工地段地下管线的现状，防止因盲目施工造成的地下管线损毁。（2）移交制度。《管理办法》第六条、第七条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等详细规定了城市地下管线工程档案移交的主体、客体、时间、标准、要求，规定的十分详细。首先是移交的主客体。未建档的地下管线，由管线产权单位测量并向城建档案管理机构移送。竣工验收备案前由建设单位向城建档案管理机构移交；专业管线图或者更改、报废、漏测部分地下管线工程档案由地下管线专业管理单位向城建档案管理机构移交；工程测量单位将其测量的城市地形图、控制成果移交至城建档案管理机构。其次是移交的时间。城市地下管线工程档案移交涉及到工程规划许可证申领前、申领时、施工前、施工中、工程覆土前、竣工验收备案前等各个时间节点。再次是移交的标准。除了要执行《档案管理办法》外，还要落实《建设工程文件归档整理规范》、1∶500城市地形图和控制成果，等等。最后是移交的要求。（3）动态管理制度。与其他领域工程档案管理的最大不同点在于，地下管线工程档案还明确规定了及时“补充”的动态管理制度。《管理办法》第7条将未建档的管线，明确提出了补建档的规定。第十条第二款还规定在地下管线后期运行过程中出现更改、报废、漏测的，明确提出了修改补充的详细规定。第七条规定“未建档的管线”，应查明未建档管线权属、性质，并要求产权单位测定，由产权单位向城建档案管理机构移交。（4）责任制度。《管理办法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条详细规定了建设单位、地下管线专业管理单位、施工单位、工程测量单位和城建档案管理机构在落实地下管线工程档案过程中因履职不力所应承担的责任，增强了《管理办法》具体落实过程中的刚性约束。

3 《管理办法》的主要问题

《管理办法》于2005年5月1日正式实施，2019年3月住建部对该办法进行部分修改，但与新修订的《档案法》，以及《“十四五”全国档案事业发展规划》的项规定和精神要求，还有一定差距，在具体执行过程中还存在一定困难。

3.1 权力：规章位阶低

部门规章较低的位阶不具有很强的约束性，以建设部门一个部门的规章来约束和规制规划、档案、地下管线专业管理单位等若干部门，显然权属赋予不够，这也是导致在实际执行过程中存在实施效果未达预期的重要因素。此外，有效法规落实与行政制约的缺失，导致现阶段不按规定移交地下管线工程档案的参建单位未能受到应有的处罚[4]。

3.2 执行：冗余化管理

近年来，随着地下管线工程的大量实施，地下管线产权单位数量逐年增加，涉及环保、广电、照明、交通等部门，也涉及城建、规划、城管、城建档案管理机构等。在落实过程中，由于地下管线工程档案涉及多头管理，协调难度显著增加。缺少专门的协调处理机构，使得地下管线工程档案管理呈现出冗余化、多头化现象。

3.3 衔接：信息化缺失

有关档案管理部门保管的地下管线工程档案信息化主要为案卷目录信息化和文件级目录信息化，存量档案并未完全实现信息化。地下管线工程档案还存在着底数不清，部分地下空间工程档案资料缺失，归档率低，参建各方档案管理的重视程度不够，没有及时将地下管线工程档案及时按照《管理办法》的要求和规定及时移交。

4 《管理办法》的修改建议

4.1 提升约束力

应建立国家专门法规，提升《管理办法》的权属位阶，约束所有管线权属部门。目前，山西及宿迁、漳州、延安、杭州、文登、乌鲁木齐等省市均陆续出台地方性《城市地下管线工程档案管理办法》，长沙市出台《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》。建议全国人大或者其常委会制定专门的法律法规，（下接22页）

（上接19页）增强法规的权威性，使其成为全国性法律或法规，统一地下管线工程档案管理标准和要求，增强法规执行的刚性约束力。

4.2 强化组织领导

建议在办法修订中要求各县级及以上城市在城建或规划或档案管理部门设立专门的“城市地下管线档案管理协调领导小组”，或者指定具体部门来承担这一职责，具体负责城市地下管线规划、设计、建设、管理的统一协调和管理，整合专业管线单位信息，确保实现地下管线工程档案全生命周期管理。

4.3 做好规章衔接

根据新修订的《档案法》，以及《“十四五”全国档案事业发展规划》等，在《管理办法》中要增加专门的地下管线工程档案信息化管理的相关规定，包括信息化建设的主体、内容、要求，积极开发地下管线工程档案信息资源共享服务平台建设，推动实现全国各级地下管线工程档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。进一步完善档案监督检查制度、细化责任内容、规范地下管线工程档案归档范围和档案保管期限划分，从法规层面做好顶层规划设计，确保新时代城市地下管线工程档案管理拥有较为权威、全面、规范的管理法规。

结语

新时代城市建设规模不断扩大，城市功能日趋完善，由此也产生了大量地下管线工程档案，广大档案人员要认真学习《城市地下管线工程档案管理办法》主要内容、核心思想和主旨要义，将其作为指导地下管线工程档案管理的重要現实依据。相关部门要针对新时代地下管线工程档案管理面临的新情况新特点，及时修订和完善该办法，提升立法位阶，增强法律权威，为做好城市地下管线工程档案提供更加科学指导，不断提升新时代城市地下管线工程档案管理水平。

参考文献

[1]薛成.认真贯彻《城市地下管线工程档案管理办法》[J].工程建设与档案，2005（6）：525-526.

[2]谭兰芳.城市建设档案馆应如何做好地下管线工程档案管理工作——珠海市地下管线工程档案管理现状分析及对策[J].城建档案，2013（10）：26-29.

[3]姜中桥.《城市地下管线工程档案管理办法》详解[J].城建档案，2005（4）：7-9.

[4]吴误.地下管线工程档案管理现状研究——以北京市地下管线工程档案管理工作为例[J].北京档案，2023（2）：34-36.

[5]曹翠娟.城市地下管线档案的管理[J].城市情报，2023（5）：94-96.

作者简介：张军娟（1979— ），大学学历，南平武夷新区投资开发集团有限公司馆员，主要从事工程档案管理研究。