行政诉讼不动产专属管辖条款的法律适用及其展开

刘良志

（江汉大学 法学院，湖北 武汉 430056）

从行政诉讼制度设计上看，管辖权是一项非常重要的制度，其不仅关系到行政相对人的诉权能否得到有效保护，更关乎依法治国的国家战略是否得以贯彻落实。当前，行政诉讼不动产纠纷专属管辖权在法律适用上仍存在一定的争议与矛盾，有待廓清。一方面，行政诉讼不动产纠纷通常涉及行政相对人的重大利益，妥善解决不动产纠纷是行政相对人维护自身权益的客观需要；另一方面，人民法院及时审理行政诉讼不动产纠纷案件也是有效回应行政相对人司法需求的职责所在。为切实化解行政诉讼不动产纠纷管辖权争议所导致的现实困境，应当在综合平衡模式下以行政行为是否“直接”导致不动产物权变动为标准确立人民法院的管辖权分工。确立这一标准，不仅能够有效弥合各人民法院对行政诉讼不动产纠纷专属管辖规定的理解分歧，也为推动行政诉讼不动产纠纷案件的管辖规范化提供了新的思路。

一、行政诉讼不动产专属管辖的司法价值

通常情况下，行政诉讼不动产专属管辖主要强调行政相对人因不动产的所有权、使用权或与不动产有关的其他权益，与行政主体之间发生行政争议而向人民法院提起诉讼的管辖分工与权限。[1]性质上，行政诉讼不动产专属管辖属于行政程序法的调整范畴，是典型的程序性条款。目的上，行政诉讼不动产专属管辖是行政“保权”与“控权”理念在法律规定上的具体落实。作用上，行政诉讼不动产专属管辖能够有效回应行政相对人及时寻求国家司法权保护的实际需求。总的来讲，行政诉讼不动产专属管辖议题不仅涉及人民法院依法独立行使审判权的法律规范，更为重要的在于充分保障行政相对人的诉权利益。

（一）明确行政诉讼不动产专属管辖权内涵有助于保护行政相对人诉权

在行政审判实践中，明确行政诉讼不动产专属管辖权的应然内涵有助于厘清人民法院的管辖权范围，避免互相推诿现象的发生。同时，行政相对人也能够根据法律规定清楚明了地选择有管辖权的人民法院进行诉讼。起诉是行政相对人启动司法程序的开端，是行政相对人能否顺利进入司法程序的前置条件，任何形式上限制行政相对人诉权的行为都是司法不公的表现。人民法院审理行政诉讼案件不应当为行政相对人设置任何形式的门槛，这是司法审判工作的基本要求。

（二）明确行政诉讼不动产专属管辖权内涵有助于树立司法权威

社会公众对法治的信仰是司法权威的重要来源，明确行政诉讼不动产专属管辖权内涵有助于合理引导行政相对人通过行政诉讼的方式解决纠纷，维护社会稳定。行政审判中，行政主体与行政相对人存在客观上的不对等，这种不对等不仅体现为诉讼主体地位方面的不对等，还包括信息不对等、资源不对等。行政主体拥有强大的行政管理资源，而行政相对人通常只是社会上的单个个体，双方“力量”对比悬殊。由于行政诉讼不动产纠纷案件大多涉及行政相对人的重大利益，因而人民法院在审理该类案件时应当恪守行政审判要求，严守公平正义底线，通过每一起案件的审理树立司法权威，依法保障行政相对人的合法权益。

（三）明确行政诉讼不动产专属管辖权内涵有助于实现公正裁判

在司法实务界流行这样一个潜在观点：“当事人心目中倾向的人民法院能够立案等于案件胜诉了一半。”这样的观点虽然有失偏颇，但也是司法审判现实的一种折射。行政诉讼中，如若行政相对人根本无法找到正确的人民法院起诉，何谈得到公正的裁判？行政诉讼不动产纠纷案件往往涉案标的额大，对行政相对人各方面利益影响深远。明确行政诉讼不动产专属管辖权内涵能够使行政相对人的诉讼资格得到基本的尊重，也有利于案件的公正裁判。加上我国是成文法国家，法官并无“造法”的权力。明确法律规定的内涵，既是法官裁判的依据，也是实体公正的保障。

二、行政诉讼不动产专属管辖的基本问题

形式上，行政诉讼不动产专属管辖的基本问题主要表现为各级人民法院对专属管辖法律规定的理解分歧进而导致的管辖权争议。在剖析行政诉讼不动产专属管辖权条款的法律适用问题之前，对不动产的定义及其内容进行梳理实有必要，目的在于厘清行政诉讼不动产专属管辖的先设条件以及法律规定的逻辑前提。法律规定上，无论是《行政诉讼法》亦或《民事诉讼法》，对因不动产纠纷引起的诉讼管辖问题都受到法律的特别规制。在行政诉讼视域内，通常情形下的不动产是指不能移动或者移动后其性能或者价值会降低或者丧失的财产，一般包括土地、房屋、草原、河流、滩涂等及其附着物。[2]自国家颁布实施《行政诉讼法》以来，虽历经两次修订，但关于行政诉讼不动产专属管辖的规定并未发生变化。①需要说明的是，自1989 年我国制定和颁布《行政诉讼法》后，分别于2014 年和2017 年先后进行了修订，其中关于行政诉讼不动产专属管辖权的表述均为“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”。法律适用上，行政诉讼不动产纠纷引起的诉讼管辖当然适用法律特别条款的规定。然而，审判实践中，如何理解“因不动产提起的行政诉讼”已经成为司法适用的新问题、新矛盾。具体表现为：其一，从法律规定的字面理解，法律条文仅规定了“因不动产提起的行政诉讼”。单就内容来讲，该表述过于模糊，在司法实践中亦缺乏明确的适用标准，这是导致理解分歧的首要原因。因此，对“因不动产提起的行政诉讼”进行准确界定是释明法律规定的核心要素。为解决这一问题，曾有法律专家试图对此作出解释，即“因不动产提起的行政诉讼是指公民、法人或者其他组织因不动产的所有权或使用权与行政机关或组织发生行政争议而向人民法院提起诉讼的案件”，[3]但该解释并未上升为统一的法律适用标准，尚且停留于学理层面，故而不具备法律适用的前提。即便最新的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1 号，以下简称《行政诉讼法解释》）将“因不动产提起的行政诉讼”明确为“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”，但该规定仍未确立“明确且统一”的标准。其二，“因不动产提起的行政诉讼”类型宽泛，尚未明晰，导致人民法院管辖分工不明。目前，行政审判实践过程中“因不动产提起的行政诉讼”案件大体可以归纳为三大类型：因不动产所有权、使用权发生纠纷引起的房屋登记案件、土地确权案件、房屋征收案件；因行政审批引起的行政确权案件、行政许可案件；因作为或者不作为引起的不动产专属管辖等诉讼类型。以上类型中，究竟哪些案件属于“因不动产提起的行政诉讼”的管辖范围，尚无明确依据。其三，跨行政区域集中管辖法律规定的施行亦对行政诉讼不动产专属管辖条款的司法适用造成困扰。为尽可能减少地方干扰，现行《行政诉讼法》明确授权，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。虽然体例上前述法律规定属于一般性规定，但在具体适用时也会对不动产专属管辖规定产生影响。一方面，法律并未明确跨行政区域集中管辖法律规定是否适用于不动产案件。如按特别规定优于一般规定的法理理解，那么所有涉及不动产的案件都不可实施跨行政区域集中管辖；另一方面，假设部分不动产案件能够进行跨行政区域集中管辖，则有违法律专属管辖条款的设定初衷。毕竟，跨行政区域集中管辖存在不易查明案件事实的可能，也在一定程度上增加了行政相对人的诉讼负担，有违司法便民原则，甚至无法达到“案结事了”的司法标准。

据此，司法实务中，多重原因、多种因素的共同作用导致各人民法院对行政诉讼不动产专属管辖规定的法律适用发生理解偏差，这是管辖权争议的焦点所在。为统一司法适用之标准，明确各人民法院的管辖权范围，在对现有行政诉讼案件类型进行合理分类的基础上，确定行政诉讼不动产专属管辖权的标准才是解决当前困境的核心所在。

三、行政诉讼不动产专属管辖权争议的可能成因

整体上，对于行政诉讼案件管辖困境的成因，有学者将其归结为法律制度的设计缺陷和外部机制对于案件管辖的影响两大方面。其中，就法律制度设计缺陷而言，主要的影响因素包括来自民事诉讼法的影响、对原告选择管辖人民法院权利的忽视以及管辖异议权不明确三个方面。外部机制对于管辖的影响则主要来源于对行政诉讼制度的过度自信、对人民法院与政府之间的特殊关系把握不到位以及维稳因素的影响。[4]事实上，行政诉讼不动产纠纷案件的管辖与行政诉讼案件管辖的整体境遇尚且不同，尤其在法律适用层面上的困境更是呈现出不同的因由，主要表现为：

（一）各人民法院对法律规定的理解分歧

如前所述，历次修订的《行政诉讼法》关于行政诉讼不动产专属管辖规定的条文在字面上并没有任何变化，但在行政审判实践中对“因不动产提起的行政诉讼”的理解却有分歧。有的人民法院认为，只要是涉及不动产提起的行政诉讼，无论该诉讼的行政法律关系如何，都应当由不动产所在地人民法院管辖；有的人民法院则认为，对行政诉讼不动产专属管辖的理解不能“一刀切”，要根据行政案件所涉及的行政法律关系进行区分。针对前一种理解模式，人民法院的处理方式通常有两种：一是人民法院不予立案，直接告知行政相对人向不动产所在地人民法院起诉；二是人民法院先行受理立案，在受理立案后通过行政裁定的方式将卷宗移送不动产所在地人民法院审理。但后者往往使受移送人民法院处于尴尬之境地。一方面，行政相对人以人民法院已经明确告知要向不动产所在地法院起诉为由，如果不动产所在地人民法院不予受理立案，行政相对人就会不断“制造矛盾”，行政相对人和人民法院都陷入两难境地。另一方面，法律明文规定受移送人民法院不得另行移送案件，对于确实存在管辖权争议的案件需要请示上级人民法院通过法定程序另行处理。然而，这一过程耗时较长，对行政相对人和受移送人民法院都是诉讼负担。而针对后一种理解模式，现行法律及司法解释的相关规定含糊不清，且未确立明确的适用标准，从而导致司法实践中的争论时常出现。

（二）部分人民法院主动放弃案件管辖权

行政诉讼不动产纠纷案件兼具案情复杂、牵涉面广等较为显著的特征，部分案件可能存在行政相对人人数较多的情况。该类案件审理过程耗时费力，有时达不到案件裁判应有的法律效果和社会效果，处理不当甚至会引起上访、群访等事件发生，加上人民法院内部考核指标体系的要求，部分人民法院出于维护部门稳定和保证结案率的双重考虑，宁愿背负不予受理案件带来的各方面压力，也不愿意让案件“进门”，进而主动选择放弃自身该有的管辖权。如此以来，人民法院之间互相推诿的现象便显现出来，并由此导致二难局面的出现。一方面，行政相对人认为人民法院“故意”刁难，增加诉讼负担，对人民法院工作不满意程度加深；另一方面，各人民法院也因立案审查工作“摩擦”不断。

（三）行政主体的权力范围与人民法院的设置不适宜

一般情况下，人民法院的设置与行政主体的行政区划相对应。理想模式下的行政诉讼应当发生在行政主体与行政相对人同处一个行政辖区内，因而并不存在行政诉讼管辖权冲突的问题。但是，随着社会不断发展，特别是中大型城市的兴起，行政主体的行政管辖权边界不断扩大，而其法定登记的机关住所地又固定于某一区域，就会出现行政诉讼案件中行政主体与诉争的不动产标的之间并不处于同一行政区域的特有现象，这也是导致案件管辖权争议的又一因素。对于相对简单的行政诉讼不动产纠纷案件，有管辖权的人民法院为了达到结案数要求或者追求统计数据上的光鲜，争着尽快立案审结，而对于较为复杂的案件则“技术处理”至其他人民法院，从而导致矛盾外推结果的出现。

四、对行政诉讼不动产专属管辖规定的理解与分析

根据学界共识，我国行政诉讼制度是在民事诉讼制度的基础上建立并不断完善的，因而应当关注民事诉讼制度领域中不动产专属管辖的相关规范。现行《民事诉讼法》第三十四条第一款第一项规定：“因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”学理上，有学者认为，《民事诉讼法》中不动产“专属管辖”的含义可以从两个层面进行理解：一是将特定种类的案件交由特定地域的法院管辖，便于事实调查和诉讼活动，同时，这种“专属”管辖还有一定的历史传统因素。二是专属管辖是一种原则上排他的管辖，不允许存在选择余地。[5]但是，对于不动产纠纷案件是否需要区分不同类型实施管辖的问题，法律并未作出明确规定，这也导致司法实践中出现困惑。[6]法律层面上，最高人民法院通过对“不动产”内涵进行解释的方式明确了人民法院的管辖权归属问题。例如，最高人民法院于2022 年颁布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第二十八条规定：“民事诉讼法第三十四条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。”这一司法解释是对前述《民事诉讼法》不动产专属管辖权范围的再次界定。需要指出的是，最高人民法院在2004 年10 月26 日颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》突破了不动产专属管辖不作性质区分的界限，对合同之债涉及不动产的，规定了可不必然为专属管辖。从民事诉讼不动产纠纷管辖规定来看，虽然由不动产所在地法院管辖的原则没有改变，但对于不同的案件类型确定了不同的管辖法院，而不再是将涉及不动产纠纷的案件均规定为不动产所在地法院管辖。

虽然前述之内容是民事诉讼中的部分法律规定，但其对行政诉讼的发展同样具有借鉴价值。从最高人民法院出台的司法解释和相关答复中可以窥见，最高人民法院关于行政诉讼不动产纠纷案件专属管辖的基本态度也在一定程度上发生改变。例如，最高人民法院《对有关不动产的非诉行政案件执行管辖问题的答复》（法行〔1995〕13 号）规定：“有关不动产的非诉行政案件执行，可以由被执行人所在地人民法院管辖，也可以由不动产所在地或作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。由哪个法院执行，可由申请执行人选择。”又如，最高人民法院《关于国有资产产权管理行政案件管辖的解释》（法释〔2001〕6 号）也明确规定：“产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”再如，最高人民法院在《行政诉讼法解释》中明确将“因不动产提起的行政诉讼”解释为“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地；不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地”。

总体上看，虽然行政诉讼中涉及不动产纠纷专属管辖的法律规定较少，并且法律和司法解释之间的关联性不强，相关规定也处于不断变化之中，但从中依然可以得出最高人民法院对涉及不动产纠纷的行政诉讼案件并未完全交由不动产所在地法院专属管辖的基本观点。

五、化解行政诉讼不动产专属管辖权争议的路径选择

因不动产提起的行政诉讼适用不动产专属管辖法律规定是法律适用之本意，但鉴于前述各方面的原因，要求审判机关准确理解法律规定的含义并构建明确的规则适用标准。从法理角度考量，法律规定不动产专属管辖的目的，不仅在于追求公平公正的法律价值，依法维护行政相对人的合法权益，更是为了便于行政相对人诉讼、便于人民法院公正行使行政审判权和便于裁判结果的顺利执行。在严格法律适用的角度上，对行政诉讼不动产专属管辖权的法律规制也应当确立起统一的司法适用标准，避免司法审判实践中产生互相推诿和管辖权滥用之问题。关于行政诉讼不动产专属管辖权条款的法律适用争议及其司法适用模式，大体表现为以下几类：

（一）行政诉讼不动产纠纷案件一律由不动产所在地人民法院管辖

案例：广西壮族自治区柳州市黄翠英等与柳州市国土资源局撤销具体行政行为纠纷上诉案（案号：〔2011〕柳市立行终字第4 号）。一审柳州市鱼峰区人民法院认为，起诉人提起行政诉讼的目的是不服行政机关“颁证”的具体行政行为。该案作出最初具体行政行为的行政机关是柳州市国土资源局，其办公所在地不在鱼峰区辖区内。根据《行政诉讼法》（1989 年）第十七条的规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。一审人民法院裁定对黄翠英等的起诉不予受理。同时，黄翠英等原告在上诉中指出，首先，国土资源局的“颁证”行为是直接指向其不动产的；其次，“颁证”行为围绕其房屋进行，而国土资源局不可能离开房屋而孤立地作出“颁证”行为，因而一审人民法院作出的裁定没有法律依据。柳州市中级人民法院经审理认为，被上诉人柳州市国土资源局不经核实，违法将上诉人与他人共有的房屋颁发土地使用证给第三人使用，严重侵害了上诉人的合法权益。根据《行政诉讼法》（1989 年）第十九条的规定，因不动产提起的行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖。由于该案争议的土地在柳州市鱼峰辖区的范围内，因而该案应由柳州市鱼峰区人民法院管辖。后柳州市中级人民法院撤销一审人民法院不予受理裁定，指令其继续审理。

可见，在涉及行政诉讼不动产纠纷案件的审理中，上级人民法院对一审人民法院不予受理或者移送其他人民法院审理的司法裁定是以撤销原审裁定继续审理或者指令审理的方式处理的。这就意味着，部分人民法院认为，凡涉及不动产的行政诉讼案件，无论是因何原因提起诉讼，也不论诉讼案由如何，都应当归属不动产所在地人民法院管辖。

（二）行政诉讼不动产纠纷案件应根据案件具体情形确定管辖人民法院

案例：湖北省武汉市易汉霞、田爱珍等诉湖北省国土资源厅要求履行查处违法竞买、出让土地的法定职责案（一审案号：〔2016〕鄂0106 行初257 号；二审案号：〔2016〕鄂01 行辖19 号）。一审行政裁定书主要内容为：“经审查，本案系因不动产提起的行政诉讼。根据《行政诉讼法》（2014 年）第二十条的规定，本案应当由原告所有的不动产所在地人民法院即武汉市江汉区人民法院专属管辖，遂根据《行政诉讼法》（2014 年）第二十条、第二十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8 号）第六十三条第一款第六项的规定，将案件移送管辖。”武汉市江汉区人民法院受理该案后，对案件管辖权的理解产生异议，后报请武汉市中级人民法院指定管辖。武汉市中级人民法院审理后作出《关于指定武昌区人民法院管辖原告易汉霞等诉被告湖北省国土资源厅履行法定职责一案的函》，主要内容为：“武汉市武昌区人民法院受理的易汉霞、田爱珍等人诉湖北省国土资源厅要求履行查处违法竞买、出让土地的法定职责案，属于典型的行政不作为类案件。法律规定因不动产引起的行政诉讼，主要是指行政行为直接针对不动产而引发的纠纷。本案原告的诉讼请求为请求人民法院依法确认被告对其提出查处申请未履行法定职责的行为违法，判令被告依法履行法定职责。故本案不属于因不动产提起的行政诉讼，应当由未履行法定职责的机关所在地的人民法院即武昌区人民法院管辖。”

由此可以看出，随着行政司法审判实践的发展，对“因不动产提起的行政诉讼”的理解发生了一定变化。“因不动产提起的行政诉讼”中“不动产”是法律关系指向的客体，是产生行政诉讼的标的。如果不动产仅仅是作为证据或仅与案件有关联，则不适用不动产专属管辖法律规定。有专家认为，就当前行政审判实践看，类似的行政诉讼案件可分为几大类：因不动产所有权、使用权归属提起的行政诉讼；因建筑物的拆除、翻修、改建、扩建等而提起的行政诉讼；因土地征收、征用及与此有关的行政处罚或行政强制措施所致的行政诉讼；因污染不动产提起的行政诉讼。这类不动产行政诉讼案件的管辖应归属不动产所在地人民法院。如果不动产所在地涉及两个以上人民法院，可以由原告选择其中一个人民法院提起诉讼。[7]从该观点可以看出，除了这四大类的行政诉讼案件，其他涉及不动产的行政诉讼案件管辖应根据案件具体情况确定。以上理解至少传达出这样一种观点，即并非所有涉及不动产行政诉讼的法律案件均由不动产所在地人民法院管辖。

还需指出的是，尽管《行政诉讼法解释》将“因不动产提起的行政诉讼”理解为“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，但在行政审判实践中存在这样一种现象，即涉及不动产物权变动的行政行为并非是单一的行政行为，而往往存在多个或多种行政行为，如行政确认行为、行政评估行为等。此类行政行为是否会导致物权变动？这在理解过程中又会产生新的解释矛盾。一方面，就不动产物权变动的行政行为而言，行政确认行为、行政评估行为可能是“过程性”行为，但不能因此简单地认为这些行为与不动产物权的变动毫无关联。从广义的角度看，这些行政行为与不动产物权变动有着极强的关联性，当然可以理解为是导致不动产物权变动的行政行为。另一方面，从狭义的角度讲，前述行政行为确实并未直接造成不动产物权变动的法律后果。从这一视角来说，此类行政行为就不应当适用前述《行政诉讼法解释》的相关规定。

（三）行政诉讼不动产纠纷案件管辖的综合平衡

在确定行政诉讼不动产纠纷案件的管辖分工之前，有必要清楚掌握行政诉讼管辖权的原则。一般认为，行政诉讼管辖原则主要包括便于当事人进行诉讼的原则；保证人民法院正确、公正、有效行使审判权的原则；人民法院均衡负担原则。[8]也有学者指出，行政诉讼的管辖原则包括便于当事人诉讼原则；人民法院均衡负担原则；原则性与灵活性相结合原则。[9]行政诉讼管辖权原则贯穿行政诉讼案件管辖权分工的全过程，所有行政诉讼案件的管辖分工都应当遵循这些原则，这是行政诉讼案件管辖权分工的基础。作为不动产行政诉讼案件的管辖问题，自然不能突破以上原则。根据最常见的一种解释：不动产行政诉讼案件必须由不动产所在地人民法院管辖之原因在于便利行政相对人诉讼以及便利人民法院利用现有条件充分查清案件事实进行行政审判（即“两便原则”）。但在具体行政审判实践中，如果单纯地将所有涉及不动产的行政诉讼案件全部归口不动产所在地人民法院管辖却与司法实践不相适宜。一方面，行政诉讼管辖的法律规定“脱胎”于民事诉讼法律相关规定，但其忽视了一个重要的前置因素，那就是行政诉讼案件与民事诉讼案件有着本质上的不同；另一方面，最近几年来，人民法院根据司法改革的要求不断推进行政诉讼管辖权的改革创新，跨行政区域集中管辖、交叉管辖等新的管辖权分工方式走进公众视野。即便有人认为当前司法改革中的某些尝试饱受学界和司法实务界诟病，[10]但并不能因此简单否定司法改革的要求和初心。

如此，对“因不动产提起的行政诉讼”的行政案件管辖权设定应当以综合平衡模式为依据加以调整，力争在法律实体与程序设置之间实现动态平衡。[11]所谓“综合平衡模式”，是指根据行政诉讼不动产纠纷案件中的不动产所在地以及行政法律关系，在坚持公平公正审理的基础上确定受诉人民法院的管辖权。之所以将综合平衡模式明确为行政诉讼不动产专属管辖权的依据，理由在于：其一，贯彻落实国家司法改革的要求。司法改革是一国司法体制的进一步改良。建设社会主义法治国家是时代发展之必需，也是保障人权、追求公平正义的必然要求。几十年来，我国司法机构的变化以及取得的成效甚为明显，在维护公众权利方面取得了长足进步。本轮司法改革更加注重对公众司法权利的保障以及对社会公平正义的追求。与以往所不同的是，在行政审判领域，人民法院的工作重心正在发生转移。虽然行政审判受到社会公众诟病的方面较多，但人民法院作为保护公众合法权益的最后一道防线，在处理行政主体与行政相对人的纠纷过程中必须直面问题焦点，顶住各方压力，以落实维护公平正义的司法职责。其二，有效缓解行政诉讼管辖权划分与行政相对人诉讼负累的矛盾。近五年以来，司法改革不断深化，减轻诉讼当事人负累和追求社会公平正义已然成为人民法院的主观价值追求，也是本轮司法改革的初衷所在。由于法律规定不明确，行政相对人多次往返奔波于各人民法院起诉的现象时有发生。这样的现实状况不仅有违司法为民的价值追求，也不利于及时有效保护当事人的合法权益。其三，防止各人民法院因案件管辖权分工导致的司法效率低下。正如前文所述，各人民法院基于案件审结数以及案件法律效果、社会效果等综合方面因素，对于复杂度高、社会影响大的不动产行政诉讼案件往往想尽一切办法向外推，以减少自身负担。据此，明确行政诉讼不动产专属管辖的法律依据能够有效避免各人民法院之间互相推诿现象的发生。对本就属于自身应当管辖的案件没有推脱的理由，履行好人民法院应有的职责。

具体判断标准上，做好行政诉讼不动产纠纷案件的管辖分工工作，应在把握行政诉讼管辖权原则的基础上，结合案件本身涉及的行政法律关系以及司法改革的要求综合规范案件管辖权，严格确立由“直接”导致不动产物权变动的行政行为归属不动产所在地法院管辖的原则。究其原因：其一，《行政诉讼法》关于案件管辖的原则贯穿人民法院行政诉讼管辖权分工的过程始终，是行政诉讼案件管辖权设定的“指导思想”，任何行政诉讼案件的管辖都不能突破原则规定。其二，一起行政诉讼不动产纠纷案件归属哪个人民法院管辖，其核心要素在于审查该行政行为是否“直接”引起行政相对人不动产物权的变动。即便该案件本身涉及不动产物权或者存在与不动产物权相关联的因素，但由于行政行为并非与不动产物权“直接”关联，主要考虑到行政诉讼案件审理的便宜性和受诉人民法院的工作量，这样的案件就不应当由不动产所在地人民法院管辖，而应当归属案件本身涉及的行政法律关系发生地人民法院管辖。其三，行政诉讼不动产纠纷案件管辖权的归属应当契合行政诉讼管辖的改革思路。事实上，自2000 年起，部分人民法院已经实施对行政诉讼案件的提级管辖、异地管辖、集中管辖，[12]并不断推进行政诉讼案件管辖的创新性改革措施。应当看到，行政诉讼案件的集中管辖亦或其他管辖方式实际上已经变通了不动产纠纷专属管辖权法律条款。[13]在这样的大背景下，行政诉讼不动产纠纷案件的管辖权划分必将出现重大调整。但无论管辖权在法律制度上如何设定，均不应影响人民法院对案件本身的公正审理。

结语

行政诉讼不动产专属管辖作为行政诉讼管辖权法律设定的一个方面，问题虽小，但司法实践价值较大。行政诉讼案件的管辖权分工在某种程度上可视为对案件管辖权分配的“技术性处理”，深藏其后的是法治观念和公平正义价值的具体体现。在可预期的时期内，行政诉讼案件在法律层面的管辖权分配问题还有待进一步协调完善。明确行政诉讼不动产专属管辖的内涵和标准，既是司法改革背景下的制度设计问题，也是法律适用的现实要求。现阶段，在综合平衡模式下，将“直接”导致物权变动的行政行为确定为行政诉讼不动产专属管辖条款的法律适用标准，既有利于解决司法实践中存在的管辖权争议矛盾，也有利于落实司法为民的法治理念，还为行政诉讼管辖权制度的科学发展预留了一定的调整空间。