韧性治理：城市公共安全治理的现代转向

袁馨媛

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.安徽公安职业学院，安徽 合肥 230031）

一、城市公共安全治理的研究概述与治理逻辑

（一）城市公共安全治理嵌入韧性理念的研究概述

当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家的全新发展阶段，在现代化社会进程加速转型过程中，时空的高度压缩使得各类风险积聚[1]，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全突发事件等多重风险逐渐以复合形态涌现。隐匿于不同领域的风险因子在社会结构剧烈变迁催化下，突破边界且相互碰撞和渗透，不断呈现出新的风险形式。尤其是近几年新冠疫情的持续侵袭及其次生危害引发的各类危机，进一步加剧了公共安全风险的交织与共振。德国社会学家乌尔里希·贝克早在20 世纪80 年代提出的风险社会理论仍适用于当今的社会时代，我们的生活依然被各类风险包围，甚至形势更为严峻。

城市是政治、经济和文化交汇的中心，高密度的各类资源与人口流动和聚集的背后潜藏着各种不稳定因素，风险效应在其中的体现尤为明显。风险因素以一种压倒性的方式深嵌于城市的现代化进程中，并阻碍其良性与稳定发展。作为推进治理体系与治理能力现代化的主要场域，城市的重要性不言而喻，其公共安全牵涉国家和社会的发展与稳定，也关乎和保障着人民高品质美好生活的实现。目前，我国的城镇化率已超过65%，有9 亿多人生活在城市之中。然而，传统基于经验思维治理的被动应急响应模式也愈加难以满足城市安全发展的需要[2]。从以往的灾害风险治理过程来看，大量防范准备不足、指挥组织不力、应急处置不当等问题频繁出现[3]，将城市公共安全治理的脆弱性展露无遗。那么，城市究竟应以何种姿态面对不可避免又难以预见的各种威胁与挑战？在风险常态化语境下城市公共安全治理如何转型是亟待更深层次思考与讨论的重要议题。

党的十九大以来，公共安全问题在国家政治决策上逐渐占据重要位置，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共安全工作，从顶层设计上加强了城市公共安全治理的战略安排。同时，习近平总书记就公共安全问题也发表了一系列重要论述，强调要坚持统筹发展和安全，健全公共安全体制机制，全面提高公共安全保障能力。十三届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》首次提出建设韧性城市，韧性理念由此进入城市发展视野，其所蕴含的“与风险共存”的核心思想为新时期城市公共安全治理提供了崭新思路。

国内社会科学领域关于韧性治理的研究起步较晚，且研究学科较为分散。自2015 年中央召开城市工作会议提出要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”后，学术界开始引入韧性理念探寻城市发展新的治理路径，韧性城市也迅速成为新的学术研究增长点，有关研究主要沿着三条路径展开。一是立足国情的理论探索。国家治理现代化的宏观命题为城市发展提出了新要求，建设安全韧性城市是推进国家公共安全治理能力现代化发展的题中应有之义。由于安全韧性城市是建立在公共安全体系基础理论之上能够抵御内外部风险的城市，所以对于现代城市所面临的多维度、多类型灾害风险带来的严峻挑战而言，“城市韧性”的治理机制建设在于创新运用适应性主动循环机制、全要素韧性耦合机制以及全过程动态响应机制[4]。二是问题导向的对策研究。尽管韧性理念与城市安全治理高度适配，但如果盲目将其作为治理工具概念套用的话，必然会在实践解释力度上大打折扣。为此，相关研究者在梳理现实问题的基础上有针对性地提出了优化策略：肖文涛等剖析了现代城市整体性风险防控的韧性盲点和弊端，并从空间、时间和层级三重维度论述了如何建立系统化、科学化和常态化的整体性防控体系[5]；宋宗宇等从复合空间的视角出发，着重分析了国内超大城市的韧性建设现状与困境，强调城市韧性建设应以明确复合空间系统结构为前提，分别从生产空间、生活空间与生态空间对城市韧性建设提出指引方向[6]。三是聚焦个案的经验提炼。对既往具有示范性价值的案例进行总结，汲取可资借鉴的成功经验，以促进韧性理念的本土化与专适性推进。张中鹏等以突发公共卫生事件处置为视角，同时基于城市史视角解读了近现代澳门防疫、抗疫的过程与经验，为现今构建韧性城市提供了参照[7]；马奔等通过考察安全发展示范城市的创建，展现了将韧性理念融入城市治理进而可实现城市由安全生产向韧性治理的范式转型[8]。

综合来看，既有的相关研究积累了丰富的学术智慧与构想，也充分讨论了韧性理念在城市安全发展中的价值、作用以及相互之间的关系，为此类研究的开展提供了有益思路与启示。但当前研究者普遍对韧性城市的研究关注度更高，焦点主要集中于城市发展规划层面的韧性城市建设与韧性能力建构，而在城市公共安全治理领域，韧性治理研究成果仍较为欠缺。目前相关研究多着眼于单一风险灾害治理或是局限于某一治理环节的探讨，鲜有从宏观层面将多维风险纳入公共安全范畴统一考量和对韧性治理进行系统布局的综合研究。基于此，本研究尝试在梳理韧性理念内涵等基础上，探讨韧性视角下城市公共安全治理新路径，以期为相关治理实践提供一定启发和思考。

（二）城市公共安全的治理逻辑

公共安全是指在公共领域内社会具有良好运行秩序，公众享有稳定、和谐的工作及生活环境，其生命和财产、身心健康、民主权利以及自我发展能够得到实质性的保障，最大限度避免各种类型的伤害[9]。而关于公共安全治理的概念，目前尚未有确切、权威的阐释，但学术界普遍认为公共安全治理是一个包容度较高的整体性概念。将公共安全治理作为多种活动的集合来看，主要由风险治理、狭义上的应急管理和危机治理三个层面构成，三者之间协同推进以实现社会秩序的良性运行[10]。风险治理的对象为不确定的风险源，治理者通过体察发展进程中各类风险源的危害程度，适时调整布局安排[11]，以提升社会系统的预防和承受能力，其本质是战略优化与选择。应急管理从狭义上理解为突发事件的应对与处置，这是围绕事件本身发起的控制行为，偏重于一种行动策略。危机治理是对突发事件所引起的危及公共安全及社会秩序等非正常状态的后续治理。与公共危机相比，突发事件是单一的“点”，公共危机则可能持续一段时间[12]，因而危机治理是一个渐进调适的过程。

从行政生态学角度看，行政组织与社会环境之间存在互动机理，随着相关情境的变化，行政组织具备相应的变通能力[13]。对于城市公共安全治理而言，由于风险治理、应急管理与危机治理是在不同公共安全情境下的治理手段，其侧重点必然有所不同。首先，在风险性已成为现代城市显性特点的当下，城市始终在风险情境中运转，因而风险治理是城市公共安全治理的常态化体现。相较于自然因素所导致的外部风险，城市遭受人为风险威胁的概率更高。而人为风险成因复杂且规律难寻，从根本上消除是不切实际的。城市风险治理的关键在于增加风险认知，逐步接纳风险与社会运行并存的现实，让未知的风险变成社会知觉，同时提升应对风险的能力和健全风险处置准备机制[14]，尽可能通过有效防控措施减少风险意外侵袭发生的可能性。其次，应急管理作为一种特殊的管理形态，在紧急状态下起着至关重要保护城市及受灾主体的作用。尤其城市是社会公众生活的主要聚居地，一旦遭遇重大突发事件，其受到的损害是多重且深重的，不仅是物理环境和基础设施的损伤，同时也会波及生产和生活秩序。因此，城市应急管理强调快速响应、全力救援、稳住局势，在最大程度上减轻事故、灾难造成的恶性后果，以尽快恢复城市的正常秩序和平稳状态。最后，危机治理也是非常态的治理活动，可以被视为应急管理的延伸。应急管理并不能瞬时消除突发事件的负面影响、抹平城市创伤，事件“余震”需要一定时间平复。在此阶段，通过搜寻信息并厘清事实，可强化对危机的认知与把握，同时总结和反思经验教训，从危机演化及处置实践中汲取知识，进而实现危机应对能力的全面提高。相关实践也有力地证明了在经历2003 年“非典”疫情、2008 年汶川地震、2020 年新冠疫情等重大突发事件的一次次考验后，我国在应对突发事件的部署安排、统筹协调能力等方面均有大幅改进和提升，相应体制机制也日趋优化和完善。

从事件的发生逻辑层面看，“风险—突发事件—公共危机”是一个系统进程。风险是前置环节，各类风险源是触发突发事件和公共危机的根本原因；突发事件是公共危机的导火索；公共危机则是风险的最终表现形态。但三者之间的序次和界限并非完全分明，可能存在多种情境的交叠。无论现实情境如何错综复杂，其核心的治理逻辑保持不变，始终遵循着“风险治理—适应、应急管理—恢复、危机治理—学习”的逻辑主线，即风险治理包含着适应风险并与之共存的思想，应急管理的重心在于控制事态并迅速恢复，危机治理则侧重于总结经验并学习提升。城市公共安全的治理逻辑在不同情境体现的核心要义与韧性治理“适应—恢复—学习”的内在意蕴高度契合。

二、城市公共安全治理的制约瓶颈和现代转向

（一）制约瓶颈：城市公共安全治理的脆弱性

当今城市的发展规划普遍缺少风险预见观，在急速扩张过程中由于片面追求规模与经济效益而形成诸多弊端，导致城市安全基础相对薄弱，在遭受重大突发事件冲击时，城市公共安全治理往往表现出明显的脆弱性[15]，主要体现为城市在抵抗内外部自然要素和人为要素干扰时的应对和处置能力薄弱[16]。具体而言，呈现以下两种倾向：

一是面向现实的应急式思维。由于城市公共安全存在的潜伏性与动态性风险，预测、预控投入的成本较高、难度较大，管理者倾向于追求“短平快”而容易采用“以事件为中心”的应急式治理方式，使得公共安全治理窄化为事后处置。这主要根源于管理者对公共安全的理性认识不足和风险意识淡薄，将风险视为小概率事件而存有侥幸心理，低估了风险的突发侵略性威力。毋庸质疑，事件爆发后的应对环节固然重要，快速响应是遏制风险蔓延和降低损失程度的最直接方式，然而实践中处置失当的情况不在少数。在千钧一发的危急关头，迫于时间紧急、信息有限且形势变幻莫测，决策者往往很难切中要害及时掌控局势，并调配资源作出最优选择。加之这种应急式行动路径是置于科层式治理结构中的，须依赖权威部门的风险处置议程，各种行动和决策都须依据成文的规定和正式的程序[17]。固化的照章办事逻辑不仅可能会导致决策的路径依赖性，而且自下而上的报告与自上而下的决策之间存在一定的时间差[18]，容易贻误治理时机，同时相关行动的开展实际上也是迟滞且低效的。进而言之，应急式治理本质是传统的“安全治标”维稳思路，倚重从微观层面“阻断与切割”隐患事故和其他突发事件[19]，治理的可持续性较差，不宜常态化和长效化运行。

二是基于技术依赖的线性思维。现代化城市的突出特征之一即为技术的高度渗透，各类最新技术的应用触角已延伸至城市治理的各方各面。技术作为一种确定性的治理工具手段，符合政府一直习惯于以确定性思维解决公共安全问题的治理逻辑[20]，技术治理从而也就成为目前城市公共安全治理的主导范式。随着政府对技术的依赖持续加深，治理活动步入了对技术的盲目推崇境地，甚至认为技术能解决一切治理问题。在技术中心主义观念的引导下，城市公共安全治理被单纯归结为一个技术问题[21]。虽然政府可通过强化技防系统建设提高城市的安全阈值，同时全面依托技术平台监测安全风险，但这在实质上仍属于狭隘的安全治理实践。当然，从客观上讲，技术对城市公共安全治理具有支撑和促进作用，并在一定意义上提升了安全风险预警识别与响应处置的精准度与效率，推动了治理智能化和精细化的实现。然而，技术理性所建构的安全城市是基于理想环境条件下的产物，但风险从来不会按照人类的科学理性而逻辑化地运演[22]。面对愈加复杂隐蔽的不确定性安全风险，确定性的技术理性时常失灵，正如新冠病毒难以预料的演化路径与疫情非周期性地卷土重来恰恰说明了技术不一定总能完美发挥预期作用，其作出的安全预测可能随时会被出现的意外情况所打破。可见，技术具有无法突破的内生脆弱性，风险也不可能完全被限制于技术可控的维度之中。

综上可知，城市公共安全治理目前奉行的是以风险管控为主线的管理逻辑。由于风险无法被全部规避或彻底消除，所以城市也不可能建设成为牢不可破的安全堡垒，其应当持续发展成为有能力自我调整以适应不确定性的复杂社会系统[23]。城市公共安全治理应积极主动转换思维，以包容的心态、灵活的手段、融合的机制从容应对各种慢性压力与急性冲击。

（二）现代转向：城市公共安全的韧性治理

韧性是脆弱性的相对面概念，增强个体韧性与减少脆弱性是同一个问题的两个面向[24]。从词源词义考证，韧性（resilience）一词译自拉丁语“resiliere”，意为“弹回”（bounce back），其最早在19 世纪作为物理学专业术语用以描述材料在形变过程中抵抗外力以免自身折断的性质[25]。此后韧性概念逐步进入了生态学、社会学、管理学等学科的研究视野，在多学科的深入研究和探讨中，学术界对韧性的概念认知不断深化，韧性的内涵与外延得以丰富和完善。韧性的概念研究经历了数次较为彻底的修正与转变，先是由强调系统在单一稳定状态下受到干扰后能够恢复到初始状态的“工程韧性”，延伸至强调系统消化吸收外界扰动进而实现平衡状态的“生态韧性”，而后又进一步扩展为强调系统在复杂环境中具备变化、适应和改变能力的“演进韧性”（或称为“社会—生态韧性”）[26]。其中，工程韧性的目标在于追求系统回到初始稳定状态，韧性其实只是一种反弹复原的弹性；生态韧性则局限于强调系统的自然韧性；演进韧性的提出促成了韧性概念从自然视角向社会视角的拓展[27]。演进韧性突破了被动抵御的“耐灾性”思维，注重系统的动态变化与自我调适以实现自身的可持续发展，这显然与城市这一社会生态系统所需的安全治理能力相契合。以演进韧性为研究基础，可探究城市在动态扰动下公共安全韧性治理的可能性及治理潜力。

演进韧性的理论内核体现为霍林（Holling）和冈德森（Gunderson）提出的适应性循环模型（Adaptive Cycle Model）与多尺度嵌套适应性循环模型（Panarchy Model，又称为扰沌模型）[28]。

适应性循环模型认为系统的运行发展经历了四个阶段的演化，包括快速生长、稳定守恒、释放和重组[29]。在时间序列上，循环始于快速生长阶段，系统通过充分接收利用新机会获得的资源积累来实现迅速成长。此时系统的灵活度较高，韧性得以增强，但系统内部各组成部分之间的联系和内部调节都较为微弱。在稳定守恒阶段，系统进入相对稳定的持续发展期，系统因内部联系的强化而愈发具有刚性。但相对而言，系统自身的灵活性降低、发展速率下降，从而导致系统韧性被逐渐削减，具体表现为运转方式单一、灵活性不足。随着对现行结构依赖程度的增加，系统变得愈加脆弱而容易遭到干扰破坏，随之其发展进入到释放阶段。在此阶段，系统内紧密互联的资源被释放，调节控制力减弱，韧性量级降低，但系统受到的干扰却成为一种创造力量，原本被释放的资源成为系统再生和重组的来源。进入重组阶段后，系统通过创新与学习增强自身韧性，以此获得重组机会，随后重新进入生长阶段，再次开启适应性循环。该模型描绘了系统对干扰的适应能力，并随着不同阶段而相应变化，以维持其自身结构稳态。

多尺度嵌套适应性循环模型是在适应性循环模型的基础上扩展而来的，主要强调系统并非局限于封闭单一的循环周期，也可能表现为一种跨尺度链接的嵌套循环形态。系统内部不同尺度和等级的循环通过“反抗（revolt）”或“记忆（remember）”相互作用形成一种扰沌现象，当系统受到外界干扰时会发起“反抗”，并通过重组改革提高韧性，从而使系统进入到更大尺度的缓慢循环之中；“记忆”则代表系统凭借上一循环积累和储存的资本实现自我恢复[30]。该模型揭示了干扰是发展的一部分[31]，干扰促进系统的发展与更新，同时系统本身也具有应对干扰的灵活性，呈现出一种韧性能力。

从上述理论模型中可以归纳出韧性的三个关键属性：一是适应，系统具有应对外界扰动的抗压缓冲能力和准备机制，在不确定性环境中能够始终维持动态平衡和可持续发展；二是恢复，系统受到扰动后通过自我修复与保护可以回到稳定状态；三是学习，扰动并不会引发系统的结构性崩坏，从长远角度来看，扰动反而是一个契机，促使系统能够不断吸收变化、革新重组以保持自身的长久存续。三者之间是相互依赖、互为支撑的关系，共同协调系统功能的正常运转。

三、韧性理念视角下城市公共安全治理的新路径

（一）以韧性理念塑造风险应急文化

治理模式的转型前提是治理理念的深层次革新。首先要从战略高度将韧性理念嵌入制度设计和政策安排，重构风险识别监测与研判评估制度，健全应急准备机制。其次要逐步推动韧性治理理念下沉，引导地方各级政府部门转变观念，将传统的被动承受风险思维转变为主动接纳风险理念，并落实于城市公共安全治理实践。再者要以统一化的制度安排为治理理念的推行提供刚性保障。纵观当今社会，风险长期以社会生活衍生物的形式存在，韧性理念的落实保障在于从社会内部加强软性安全文化环境建设，形成适应风险应急的社会文化共识，使多样化社会生活个体具备“拥抱风险”的能力。人们对风险的恐慌多源自于对事物不确定性因素的未知，持续强化社会公众心理抗逆力能够有效促进他们以平和坦然的积极心态正视风险的客观存在。有时候相关专家并不一定能成为应对风险的可靠依赖，事实上个人基于自身的风险感知作出相应抉择都可能成为应对风险的专家[32]。因此，通过定期开展安全风险宣传教育及相关应急演练活动，一方面可增进社会公众对风险的理性认知，提高其安全素养和危急情况下的自救能力；另一方面可促进他们知晓城市所具有的系统防护和抵御风险的能力，给予其信心、安全感和保障感。此外，还要充分发挥社区培育风险应急文化的重要作用，利用社区场域的交互性等有利资源构筑起人与人之间以情感和信任为载体的互助关系网络，从而使人们自发形成共同应对风险的合力。如此，在韧性理念浸润与风险应急文化塑造的双重作用下，有效筑牢社会公众的心理防线。

（二）以多元主体协同保障应急恢复

城市公共安全问题目前正逐渐显露出领域分化、危害加重、频度升高的趋势[33]，仅依靠政府力量从长远上不足以纾解资源短缺、应对乏力等公共安全治理困境。政府在急剧变动的社会环境中，若要提升治理效能，增强风险扰动后的恢复和调整能力，就需要吸纳多元主体的力量，构建形成国家—市场—社会优势互补、资源共享的城市公共安全治理共同体，这也是推进治理现代化的题中应有之义。在多元主体中，政府作为权威力量居于关键地位，负责统筹协调、指挥调度及全方位整合调动资源。目前亟须加强各级政府之间的联动协作，搭建破除行政区隔的治理合作平台，打破信息壁垒，实现数据互通，确保研判与决策的效率和效度。市场作为应急产品和服务的专业化生产供给方，通过标准化供应模式的运行能够有效弥补政府应急物资储备不足的缺失，从而降低政府的应急成本。为此，应畅通政企联系，健全市场参与突发事件应急处置的制度化渠道，可通过预先达成合作协议，将企业纳入应急体系，当突发事件爆发时企业能够及时响应提供物资和技术支持，同时也有利于政府对企业的监管和规制。然而，在非常规的紧急状态下，政府与市场之间的协作链条有时可能会发生断裂，此时触角广泛、组织灵活的社会力量则可以填补政府和市场因无暇顾及或无力参与而出现的治理空隙[34]。政府应充分认识到社会组织具有强大的激励和动员群众的联结枢纽功能，要加大对其培育扶持力度并给予政策保障和资金支持，使社会组织成为突发事件应急处置的常备力量，同时要持续不断将零散的社会志愿力量凝结起来，全面构建城市公共安全治理多层次参与网络。

（三）以数字技术创新推进应急学习

在韧性视角下，风险、灾害和危机不再只是纯粹的“伤害”，而是被视为治理体系与能力局部结构的不良反应[35]。换言之，重大突发事件的爆发及形成的后果在一定程度上反映了城市公共安全治理模式与环境的不协调性，其中暴露的短板与缺陷则倒逼城市在危机中“学习”并适时作出动态调整，通过不断优化系统功能来适应外界扰动。在此阶段，以审查、分析、调整为重点的各项工作的运行和开展都离不开大数据、云计算、人工智能等数字技术的支持。数字技术能够汇聚整合海量的碎片化信息及复盘突发事件的应急处置过程来检视和评估存在的漏洞与弱项[36]，并通过实时监测危机演化为下一步的决策改进提供科学建议。比如，新冠疫情自2020 年初爆发以来，根据疫情形势的变化和防控需要，健康码的推出和应用就经历了“应急创新—采纳推广—跨域互认—调适耦合”四个阶段的优化历程[37]。但同时仍需警惕的是，数字技术本身也是一大隐忧，一旦数据出现偏差或遭到滥用，则可能会造成决策失灵甚至导致数据信息和个人隐私泄漏，从而引发新一轮危机。所以政府在为技术的发展和革新提供良好政策环境的同时，还须进一步加强数据库等数字技术的管控并通过法律规范加以制约，使其在制度框架内依法有序运行。

结语

以韧性理念为依托的治理研究既回应了城市治理现代化的时代要求，也为风险情境下城市社会生活的可持续发展提供了理论支持。依循韧性理论的核心内涵，通过阐释和论述城市公共安全的韧性治理逻辑以及外界环境与城市安全发展的动态联结框架，可持续探讨韧性理念视角下城市公共安全治理的可行性路径，从而为社会治理赋予更具现实解释力的表达。