大数据思维下城市公共危机协同治理研究

彭文静，王 阳

（陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

随着城市的快速发展及规模的不断壮大，频发的公共危机事件对社会生活造成严重破坏和危害的同时，也进一步凸显了城市安全问题的复杂性、综合性及关联性，治理面临严峻挑战[1]。我国传统的城市应急机制是分灾种、分部门建构的，在此机制下不同治理部门壁垒林立、条块分割，彼此之间缺乏充分有效的信息流动与共享，危机治理效度受到严重影响。随着大数据时代的到来，城市公共危机治理逐步摆脱了以往的碎片割据、单打独斗状况，形成了协同治理格局，危机应对和处置体现了鲜明的整体性、共享性、智能性、联动性、快捷性等特点，治理成效大幅提升。

一、城市公共危机协同治理的构成要素

（一）组织架构要素

围绕城市公共危机应急管理目标设计的组织架构要素是城市公共危机协同治理系统良性运作的基本结构保障，也是城市应急管理体系的核心内容。时代的变迁与社会的发展使跨界性突发事件的发生频率大幅增加，应对和处置单靠某一政府部门是很难取得理想治理成效的，需要多部门的协同联动，形成合力，集中力量与资源统一行动才能将事件产生的负面影响控制在最小范围内。为此，国家设立了应急协调机构，其涵盖三种组织结构类型，即等级制纵向协同结构、协商式横向协同结构以及条块间斜向协同结构。其中，等级制纵向协同结构以常设或临时设立议事协调机构为主要表现形式[2]；协商式横向协同结构则体现为联席会议制度的设立，此制度包括了信息通报制度、信息共享制度以及定期例会制度等；条块间斜向协同结构突出了行政组织体系中的条块关系，在政府的常规部门之外尚有诸多中央及省级垂直领导部门，这些部门不受当地政府管辖，在面对城市公共危机时，其与当地政府之间的协同关系在很大程度上影响着危机处置的效果[3]。议事协调机构对短期性、简单性公共问题的治理优势明显，而对于长期性、复杂性公共问题的治理则力所不逮，常出现处置失灵的状况。因此，自2003 年起，国务院到地方各级政府逐步建立起应急办，形成了综合协调危机管理机制，公共危机协同治理的组织形态日益向扁平化、网络化方向发展。

（二）流程运行要素

城市公共危机治理应形成制度化、规范化、程序化的管理方法和措施，其需具备完善的流程运行体系，建构集事前预防、监测预警、事中处置、事后重建为一体的工作机制。首先，事前的预防准备旨在消除或降低公共危机发生的可能性。城市公共危机往往在难以预料的情形下发生，且其造成的危害和后果非常严重，应急管理必须做到未雨绸缪。有关部门要主动收集和掌握危险源信息，对潜在风险作出精准评估，同时定期开展应急演练，强化人力、物资、技术等各类型资源的优化配置与高效共享，并采取多种治理手段从源头上预防公共危机事件的发生[4]；其次，应急管理部门还需依据历史与现实数据对城市安全状况进行综合分析，研判城市公共危机的发展趋势，加强风险提示与预警工作，使公众及早规避风险，进而有效降低其人身和财产安全面临的损失；再次，危机事件发生后，政府应急管理部门需积极施策，第一时间启动应急预案，联合开展救援，使之得到有效控制，防止事态扩大；最后，危机事件在得到控制和处置后，恢复重建机制应立即启动，政府部门要联合社会力量尽早修复基础设施，保障社会秩序回归正常。同时，相关善后服务要精准高效，规划重建要透明公开，应急追责须客观科学，在安抚公众情绪的同时，持续增强政府公信力[5]。

（三）资源保障要素

城市公共危机协同治理需要充分的资源支持，这些资源既包括人力、物力、财力等资源，也涵盖政策、技术、信息资源等。城市应急管理部门需积极拓展资源获取渠道，在从外部汲取资源的同时，也要加强内部资源的整合与共享，使更多部门的优质资源得到有效互补与统筹配置。在人力与物力资源方面，由于传统的城市应急机制按照灾种类型、部门建制来发展应急队伍和储备应急物资，会出现应急力量得不到整合、应急合力疲弱等状况，亟需进行革新和优化，以促进不同区域和部门人力、物力资源的流动共享，使之围绕共同的应急目标形成协同化工作机制。在政策和财力资源方面，需建构和形成整体性应急思维，制定城市应急的总体战略与系统方案，防止政策碎片化、政策之间相互矛盾和冲突等问题发生，同时要通过多种举措来提高财力资源的整体利用效率，使财政资金的挪用、乱用、私分等现象失去钻营空间[6]。在技术和信息资源方面，城市公共危机治理需重视对各种信息技术的融合应用，如卫星定位与导航技术、传感器技术、通讯技术等，这些技术可为危机治理提供强大支持，提升治理决策的科学性和有效性，全面促进治理效能增强。城市公共危机应急指挥系统在智能视觉物联网技术、可视化平台管理技术、智能化系统集成技术等支持下，可有效实现情报共享、远程监控、视频会议、协同调度等功能，为高效应对和处置危机事件提供强大保障。

（四）激励问责要素

城市公共危机协同治理关联和涉及多元性治理主体，为了使不同治理主体皆能围绕共同治理目标充分履职，需建构完善的激励约束机制，以促进正向激励与严厉问责同步运行。首先要健全激励制度。将整体治理和单一部门参与治理的绩效评估作为激励制度的实施依据，在此基础上还需关注不同治理主体多样性的协同治理目标，采用差异化的激励方式使不同层次的协同主体皆能从中汲取到推进治理工作的内生力量。同时，相关激励类型也应是多种多样的，物质激励、精神激励、晋升激励、政策激励等皆是行之有效的激励形式。其次，要建立问责机制。在开展公共危机协同治理过程中，所有参与部门都应确立权力责任清单，保障权责明晰、责任到人，这是协同治理责任追究机制有效运行的前提。当相关危机事件的应对需要扩大响应，使上级部门也参与处置时，上下级部门的权责范围应予以明确界定。同时，扩大响应还应符合相关标准与条件，具备程序合规性。对参与危机治理失职的部门及人员要严肃问责，建立责任溯源体系，提高问责的精准性和科学性。另外，还要强化媒体问责与群众监督，以促进失责必究制度的全面落实。

二、城市公共危机协同治理面临的现实困境

（一）部门壁垒林立，应急职能分散

我国当前的应急管理体系具有鲜明的部门分割特点。对同一公共危机事件的处置，不同部门承担不同的职能，但又对其皆有管辖权，由此形成了多头指挥的局面。这对处于一线的管理者而言是极大的困扰，很多治理工作的开展会使其感到无所适从[7]。比如针对食品安全问题的监管，涉及的部门涵盖了农业、卫生、工商、质检等多个领域，不同部门分别负责监管食品加工生产到流通销售整个链条上的某一环节，监管治理的细化分工使原本连贯的业务流程被分割，部门间的信息交互和资源共享出现阻滞，林立的部门壁垒使行政组织的灵活性受到极大影响，僵化的组织状态难以对公共危机事件作出敏锐和快速的反应。部门之间权责不清还会造成相互推诿扯皮现象发生，有限的治理资源难以实现高效整合，公共危机治理成效难以保障[8]。

（二）部门主义严重，应急绩效弱化

各事务部门对于跨组织关系有种天然的规避心理，其会基于成本与收益分析而尽可能保护自身利益与领域。比如在城市公共危机治理过程中，某些应急管理部门斤斤计较自身得失，在让渡权利、贡献资源等方面表现懈怠，无形中增加了协同治理的难度，削弱了治理成效。此外，我国当前缺乏对协同贡献大小的界定规制，这为相关部门消极推诿提供了空间，同时也增加了部门利益分歧，使部门之间自然而然地选择趋利避害并拒绝合作。协同治理参与部门在应急资源分配不均衡时还会产生各种矛盾冲突，合作任务的分派面临重重困难。

（三）部门缺乏信任，影响信息共享

我国与西方国家由于文化信念不同，形成的信任形态也不尽相同，如果说西方国家强调的是制度信任与外部信任，那么我国则主要体现为关系信任和内部信任。受此影响，不同部门之间很难建立起充分的信任关系，对自身组织之外的部门和成员排斥使得部门之间的信息交互一直处于低效能状态，部门之间缺乏共享信息的意识认知与意愿热情[9]。在城市公共危机治理中，各部门虽然迫于上级权威压力而建构起协同合作关系，但他们在意识深处依然坚持部门主义思想，只想守好自己的一亩三分田，对其他事务则是能躲则躲、能推则推，导致很多时候公共危机的协同治理只是一种表面工程，协同效率低下使相关治理工作难以顺畅开展。2008 年，我国南方地区遭遇了罕见冰雪灾害，当时一些涉灾城市的气象、交通等部门即使掌握着大量的关键性防灾抗灾信息，也不愿将这些信息与协同治理部门共享，而是以涉及信息保密、专利权等各种借口百般敷衍，更有甚者采取收费形式有限地向其他部门提供信息。信息匮乏增加了部门联动的难度，同时也无形中加重了灾情的损害程度。

（四）协调权威不足，协调效力受挫

协调权威不足是长期以来困扰城市公共危机协同治理体系建构的一个普遍性问题，既存在于传统的议事协调机构、联席会议中，也存在于当前的部门协议机制中。议事协调机构虽拥有鲜明的纵向权威特点，但因其数量过多，且缺乏完善的运行机制，即使经过大幅精简后仍有诸多非必要的协调机构保留了下来。在这些机构中，部门副职大量设置，严重不符合常规比例，同时他们还在多个应急领导小组中兼任相关职务，但当危机事件发生时，他们履职能力薄弱，难以对协同治理发挥作用。联席会议也是如此，其不仅数量众多且行政成本高，加之工作运行中缺乏相应行政权力和权威，协调效力受限。部门协议机制建立在多部门平等协同基础之上，正式权威约束的缺位极易导致部门之间权责界定模糊，从而使合作联动常在不经意间被迫中止。应急协调机制因其协调权威的不足限制了多部门之间的互联互通，资源调配效度、协同处置效果以及联合演练成效往往难以体现，对危机协同治理目标的实现也会产生一定干扰和影响。

三、以大数据为核心的城市公共危机协同治理思维

传统的危机治理模式以部门分割、单打独斗形式为主，治理资源与治理职能皆较为分散，难以汇聚成强大的治理合力，无法在短时间内取得良好治理成效。大数据时代的到来催生了危机治理模式的创新与变革，在大数据等信息技术支持下，针对危机事件的治理逐步呈现出协同化、智能化趋势，应急队伍、应急资源、应急信息等得到统筹协调与高效配置，极大地改变了城市公共危机的治理局面。以大数据为核心的城市公共危机协同治理思维主要体现在以下几个方面：

（一）强调统筹整合与全局协同的整体性思维

整体性思维是城市公共危机治理全面协同运作的重要思维保障，特别强调部分对整体、个体对全局的服从性。在整体性思维的统领下，危机治理协同部门才能形成一致的价值认同、目标愿景及利益取向，从而使碎片割据的治理形态向统筹协调治理转型和升级[10]。

首先，整体性思维的重塑就是要在增进参与部门价值理念认同性的同时，坚持基本的社会价值取向，如“以人为本，科学发展”、“防治结合，点线结合”、“合作共治，多元参与”等价值理念。“以人为本，科学发展”就是要在危机治理中始终将人的生命安全放在首位，将“生命高于一切”意识贯穿危机治理全过程与全环节，并坚持创新、协调、绿色、开放、共享的科学发展观，有效筑牢生命安全防护栏；“防治结合，点线结合”就是要从源头进行治理，建立公共危机预警系统，推进城市应急模式由事后应对向事前预防转变；“合作共治，多元参与”就是要构建应急管理多元主体共同参与体系，打造无缝隙协同治理格局，相关应急机构、资源、利益、流程等应持续加强协同共融，以形成强大的应急管理合力。

其次，公共危机协同治理各参与部门需秉持共同的目标愿景，统一行动，协同履职。各方应明确自身职责以及与其他协同部门的相互关系，要尽可能与多方协同部门采取一致的应急手段与策略，共同开发数据收集程序，设立应急绩效评估体系，并在城市安全委员会的统一指挥下围绕共同应急目标签订公共服务协议，以防止因部门利益影响整体目标的实现。

最后，不同协同部门应形成一致的利益取向，以整体思维为统领，建构财权与事权相匹配的激励约束机制、责任与能力并举的成本分担机制、效率与公平并重的收益分配机制、协商与对话皆备的矛盾调处机制、公正与合理双全的利益补偿机制。激励约束机制的重点在于发挥财政的激励作用，为不同应急部门赋予相应的财权，同时助力完善财政监督机制，使应急资金的筹集、拨付、使用等皆能合规合法地进行；成本分担机制旨在防止成本转嫁或“搭便车”等现象发生，协同部门按照责任大小、能力强弱、优势多少等来分担成本；收益分配机制保障协同部门“谁治理，谁得益”，使公共资源实现最佳配置，部门治理积极性得到有效维护；矛盾调处机制旨在化解不同部门之间的利益冲突与矛盾，防止合作破裂或协同失败；利益补偿机制为利益受损的协同部门进行物质、精神或行政补偿，以保证协同治理中各部门间的利益均衡。

（二）重视资源共享与信息互通的共享性思维

首先，为保障城市公共危机治理中多方部门之间的信息共享，需采集足量的治理数据。大数据时代的信息采集在各种传感器、智能终端等的支持下已实现自动化、多样化的采集形态，鉴于城市公共危机的突发性、危害性和系统性日益凸显，应逐步强化对应急部门业务数据、社情民意网络数据、城市空间风险数据等的采集，为协同部门应急数据共享奠定良好基础，使城市运行状态实现全方位、全天候的感知监测[11]。

其次，要提高应急信息的共享效度，破除部门利益藩篱和环节数据割据状况，以推进各行业部门实现深度的数据挖掘与整合[12]。比如在食品安全领域，应通过整合高校、科研机构、企业、第三方检验机构等的各项食品检测数据来构建食品安全风险监测的国家级、省级以及地方各级大数据平台，并在全国各地设立大量的风险监测网点，以此来动态分析、自动跟踪和实时评估食品安全状况，及时进行安全风险预警提示。

最后，要加大应急资源的支持与保障力度，全面共享各类型应急资源。要建构应急资源共享云平台，其主要包括数据汇集层、数据处理层、数据分析层以及数据应用层。相关应急资源数据可实现分布式存储，并能对应急企业产能储备状况、应急资源分布与配送动态等进行实时分析和对应急资源需求进行精准统计分析。同时，在遥感监测技术、大数据开源技术等支持下，应急部门可获取多方聚合性灾情信息，并借助国家统计局联网直报系统采集报送应急资源需求，能有效促进公共危机治理应急资源配置效率大幅提升。

（三）突出全面感知与智慧处理的智能化思维

首先，在大数据等技术支持下实现对城市风险的自动化摸排。大数据强化了应急管理的精细化和可测量、可追踪等特性，成为自动排查潜在安全风险的有效工具。自动化风险摸排有几个重点区域，即危险源点风险、街道社区风险、重点地区风险以及城中村风险。以重点地区风险自动摸排为例，在城市空间中商业圈、文化圈、生活圈等皆是重点地区，对于这些人口密集区域要建立规范有序的安全风险分级响应机制，明确界定和划分各级政府的危机治理职责，要借助多种数字技术对城市运行状态进行实时感知与分析，使安全管理覆盖城市的每个角落[13]。

其次，要提高治理决策的智能性、科学性，通过对应急数据的动态整合、高效集成、深度挖掘以及可视化呈现来为管理者提供决策支持，协助其在公共危机发生后及时确定最佳应急方案并采取有效应对措施，最大化降低危害程度和影响范围。

（四）注重深度学习与融合溯源的关联性思维

关联性思维的运用就是通过系统分析应急数据之间的联系，来强化公共危机的源头管理，掌握城市公共危机发生、演变的内在机制和规律，未雨绸缪地做好危机的预防、警示、跟踪溯源等工作。首先，要加强知识管理，高效地收集、分析危机数据，并据此作出科学决策。危机治理中存在诸多显性知识与隐性知识，如标准规范、技术文件、应急案例等就是显性应急知识的体现，而应急领域的管理者及专家所拥有的处置能力、技巧、个人体会等则是隐性应急知识的体现。此外，应急管理还具有关键性流程活动，如矛盾纠纷排查、危险源区监测、应急决策指挥、恢复重建支援等，应急显性和隐性知识的运用要与多元化应急流程紧密联系起来，要梳理流程推进中可能用到的知识，并对知识进行适应性和完善性分析，以提高应急活动的科学性与有效性。其次，要利用智慧数据分析对城市公共危机发生的可能性、种类、规模、影响范围、次生灾难等进行预测和研判，以便优化应急资源的规划与调配，为危机治理提供充足准备，从而尽可能减小其危害性及所造成的损失程度。实践中可通过应用数据标注和标签、数据活化、数字映像等新技术对应急数据进行加工和处理，使之具备更高精度，同时利用大数据技术等解析危机发生前兆信息，对公共危机进行定性预测和定量预测，以快速准确把握城市公共危机发生和发展的趋势与特点。

四、大数据思维下提升城市公共危机协同治理成效的对策

（一）完善应急管理体系，提升整体应急实力

城市公共危机治理实践中目前仍存在诸多弊端与不足，如治理部门存在条块分割、职能分散、权责不清以及协同合作效率低下等问题。有鉴于此，亟需创新和完善我国现有的应急管理体制，通过深度融合大数据等信息技术，高度整合权力流与信息流，构建协同治理考评与问责机制等以促进应急力量、应急资源得到最佳配置与整合，进而提高危机应急敏捷度与统一指挥联动效度，以改善城市应急管理面临的分割与碎片化状况[14]。

首先，深入实施统筹布局城市应急大数据计划。积极推动大数据技术与国家治理现代化、城市应急管理实践、应急产业发展、智慧城市建设等各方面的深度渗透与融合，全方位打造政府数据共享开放工程、政府治理大数据工程，持续不断创新和变革政府的社会治理理念与方式。建构精细化、智能化、科学化的公共危机协同治理模式，对大数据技术的最新科学研究成果，要全面提高和加强其在自然灾害、事故灾难等危机事件中的转化应用效率，使之更加高效和精准地应用于风险识别、隐患排查及危机化解。

其次，主动打破部门界限，破除部门壁垒。科学规划与设计整合化的应急组织体系，要在通讯技术、网络技术等条件支持下改变传统金字塔式应急组织结构，建构以流程为中心的扁平化网状结构，使危机应急的人力、物力、财力等资源得以整合于统一开放的共享平台之上，以促进优质资源在危机协同治理各部门之间的合理流动。

最后，完善协同危机治理的评价机制与问责机制。部门职责的明确要以权力清单制度、责任清单制度为依托，在可视化的责任呈现形态下，应急部门在压力和监督作用下将更有动力完成协同任务和落实治理责任。城市应急委员会要将协同治理工作纳入应急考评范围，考评结果与单位及个人的评先评优、福利待遇等直接挂钩，对在应急管理中不作为、乱作为、协同不力的部门要严肃追责。上级机关应通过日常督查、专项检查等方式了解和掌握协同治理状况，并持续加强对协同治理的全方位管控和监督。

（二）设立应急信息平台，整合应急信息资源

首先，城市应急作为一项系统工程，关涉诸多结构化与非结构化数据，这些数据构成了城市应急系统的信息资源，具体来说其涵盖了元数据资源、数据资源、服务资源三种基本类型。实践中，通过构建可扩展通用元数据标准，可有效完善元数据资源；通过加快数据交换与信息资源目录体系建设，可有效保障人口、法人单位、宏观经济、自然资源和地理空间数据库的基础数据共享和交换，进而可持续完善所需信息资源[15]；通过建立城市应急管理模型，可有效强化城市的安全指数、交通指数、健康指数等信息的分析与研判，进而可持续完善相关服务资源。

其次，要统一应急信息平台数据标准，不断加强共性标准建设、技术标准建设、管理标准建设、服务标准建设以及产业标准建设，以此来构建完善的城市应急标准体系。此外，还要细化和优化不同协同部门的信息共享目录与交换体系，形成完整的城市公共安全数据信息表格，以避免部门间出现“信息孤岛”问题，进而全面实现对应急信息资源的高效管理。

（三）健全协同治理机制，打造联动联治格局

大数据时代的到来为解决危机治理横向部门之间沟通不畅、联动不足等问题提供了技术助力。随着大数据等信息技术向城市公共危机治理领域深度渗透与融合，事前预防、监测预警、事中处置、决策落实、事后重建、应急评估等治理活动皆体现出较高的应对和处置效率，其联防联控、联动联治的协同治理机制也正日益健全和逐步完善。

首先，需要构建预防准备机制。通过利用云平台技术对矛盾纠纷进行排查调处与精准研判，可动态掌握矛盾纠纷发展趋势；通过开设人民调解微信公众号，依托大数据智能匹配相关矛盾纠纷调处专家提供服务，可使优质调处资源在更大范围内实现流动与共享。此外，还要健全群众利益诉求表达渠道与平台。对涉及群众切身利益的重大基础建设和经济发展项目等要进行主动公示，积极聆听群众的意见与心声。推行互联网+信访群众诉求相结合工作方式，设置热线电话、信访邮箱、民生微博等多元化诉求渠道，使广大群众能够零障碍地表达诉求和反映问题。

其次，需要建构公共危机监测预警机制。在大数据等信息技术支持下，全方位、多层次地分析和解读与公共安全相关的历史数据、实时数据，以此来综合研判城市公共安全状况，必要时发布提示预警，以降低危机事件的发生概率，减少其可能带来的危害与损失。

再者，需要完善危机治理决策处置机制。要重视大数据等信息技术对科学决策的辅助效用，应急指挥机构应在第一时间确定最理想的危机处置方案，设立应急部门联动区、公安应急指挥联动区、大数据应用中心、信息合成研判与作战中心等功能分区，整合物资、装备、信息、技术等应急资源，构建全局一体化作战模式，从而实现对突发公共危机事件的综合管控与联动调处。

最后，需要强化危机事件事后恢复重建工作[16]。在治理数据共通共融的基础上，各部门要协同开展相关重建事宜，以尽快促进社会秩序、社会行业、基础设施等回归正常状态。同时，在此过程中尤其要注重应急工作人员和受害群众的心理安抚与创伤平复，可通过开发心理健康APP、构建社区心理帮扶中心、健全群众心理干预体系等方式为不同个体提供个性化的心理与行为健康治疗方案，尽可能帮他们减小公共危机事件造成的心理创伤和负面影响。此外，政府还要通过论证会、听证会、新闻发布会等形式与群众就公共危机事件进行公开和透明的交流与讨论，广泛听取群众呼声，及时回应群众诉求，全面彻查事件发生的原因和经过，深刻反省事件带来的教训与后果，全面维护政府形象，持续提升政府公信力。

结语

城市在快速发展的同时，各类公共危机事件也随之频繁发生，传统的危机治理机制因治理部门的条块分割、治理职能的分散割据以及部门之间的信息壁垒等不利因素所限，导致其难以适应公共危机出现的新情况、新问题。随着大数据时代的到来，城市公共危机治理逐步呈现鲜明的整体性、智能性、共享性等特点，协同治理体系由此构建形成。这种治理策略有效避免了传统治理的诸多弊端，提高了多部门之间的人、财、物等各种应急资源的整合效度，各部门的协同联动汇聚形成强大的危机治理合力，促进了城市公共危机事件的科学化高效处置及合理化妥善解决。