论突发公共事件的舆情回应

王 欢，付 超

（1.湖北警官学院，湖北 武汉 430034；2.湖北省公安厅，湖北 武汉 430000）

尽管风险社会是西方社会学家针对全球性发展难题所提出的概念以及对应的社会景观和话语体系，但不可否认的是，当今世界发展确实暗藏人的本体性安全危机，人与自然、人与社会的关系日益紧张，矛盾日益尖锐，由此引发的各类突发公共事件层出不穷。在百年未有之大变局和进入新时代的历史节点上，我国面临的社会风险不断积累，社会矛盾不断分化，社会治理成本不断增加，诸如暴雨地震灾害、新冠肺炎疫情等突发公共事件不仅对社会和公众造成重大损害，也因自身热度掀起舆论风暴，对国家应急管理体系构成重大挑战。在突发公共事件所属的舆论场中，多元思潮交锋，次生舆情频发，群体极化加剧，而舆情回应就是以“话语对抗和调和为核心的动态博弈过程”[1]，既对应对者的舆情应对素养与能力提出考验，也是巩固话语权和权威性、健全公共安全风险研判机制、提升舆情治理水平和治理能力的必经路径。[2]

一、突发公共事件舆情特点

按照2006 年国务院《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，可依发生过程、性质和机理分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。在当前学界的研究视野内，突发公共事件通常与舆情相联系，“研究重心更加倾向于突发公共事件舆情的传播与演化、回应与引导两大方向，对触发与生成、检测与预警的关注程度相对较弱”[3]。此中耐人寻味之处在于，尽管舆情治理一直以来都是舆情研究的重中之重，但突发公共事件缘何与舆情联系紧密，或曰突发公共事件舆情的触发机制为何，才是研究的起点，却没有获得更多甚至同等的关注，实在有本末倒置的嫌疑。笔者认为，此应为突发公共事件应急应对乃至舆情治理的根本出发点，对舆情生成因素的透彻剖析有助于深度掌握舆情发展内在机理，进而有效展开舆情回应，理应获得足够的重视。

众所周知，舆情的触发和生成是多方面因素交互作用的结果，突发公共事件必定不是唯一条件。绝大多数文献显示，突发公共事件因自身的突发性、公共性、复杂性、持续性等特点，受媒介赋权影响而加倍释放公众压力，加上政府（权威）倡导的作用，必然会在造成人身、财产损害的严重后果的同时在一定程度上激化或引发社会矛盾并反映为（负面）舆情。但值得深究的是，究竟何者在突发公共事件舆情触发中发挥主要作用或者具有决定性意义：媒介赋权，尤其是新媒体的参与加速话题的生成和传播；公众交互，迅速提高舆情热度和舆论强度；政府倡导，乃至普通回应直接影响事件的处置速度、谣言的遏制程度、舆情的治理效度。依学者所述，上述三者均属研究样本中提取的主范畴，又可被进一步提取为事件属性、事件主体、事件范围、事件倾向四个核心范畴。[4]由此可见，突发公共事件本身才是驱动舆情生成的初始因素，只不过受媒介、民意、权威等力量加持而释放热度、吸引关注，引发舆情的进一步发酵，从而带来事件的高影响力及相应的舆情响应。换言之，突发公共事件的驱动是触发突发公共事件舆情的原始动力。

其一，突发公共事件的突然性决定了舆情的突发性。突发公共事件的出现往往十分突然，体现在发生时点和持续时间的高度不确定性。我们既无法用既有的常规性规则预警甚至遏制其发生，也不能或无法充分运用以往的经验性知识削减甚至消除其影响。随之而来的舆情从事后的角度分析，固然可以被总结为当时宏观社会背景下民众社会心态的集中突出反映，但该事件彼时能够横扫舆论场并迅速占领话题高地，在被民众反复解构重建之后形成群体内部及彼此之间的共同想象，毫无疑问也体现出相关舆情受此关联而自带的时机上的突发性。

其二，突发公共事件的紧急性决定了舆情的聚焦性。突发公共事件关涉公共事务和民众生命财产安全，有待处理的紧急程度往往对彼时政府的应急能力和水平构成严重威胁，甚至产生公信危机，破坏执政权威。而政府对事件的失当跟进和片面处理也有可能与导致公共事件产生和发展的各类偶发因素杂糅，共同推进事件蔓延、传导、转化，从而进一步激化矛盾，令处置态势更为复杂。由此，相应的舆论焦点多集中于对事件处置的关注，包括事件发展和政府应急两方面内容。舆论场中数据数量、话题热度、分析深度、情感色彩等因素指向明确，重点突出，舆情的倾向性和聚焦性都十分鲜明，在某种意义上便于开展意见挖掘和语义判别，与社会网络和政府决策的复杂性形成强烈对比。

其三，突发公共事件的严重性决定了舆情的持久性。突发公共事件波及面广，影响深远，损失巨大，对整体（或具有代表性的局部地区）“社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁”[5]。因其所涉主体具有社群性和普遍性（或曰无差别涉及），这也间接激发相关人群对该事件大范围、长时间、多角度的关注动机，体现为舆情的持久性。在突发公共事件舆情中，民众情绪从激发到释放的过程较长，信息密度大、冲击力强，极有可能不止出现一个舆论顶峰，舆情扩散和消退交替出现，话题反复成为常态。

二、突发公共事件舆情回应要领

舆情回应处于监测和研判之后，是指对舆情事件的级别、类别进行评估确定需要采取的响应措施及响应级别，根据舆情事件的性质、关注度和发展进程决定回应的时机和内容。[6]它是舆情治理系统工程中的关键环节，主要由政府主导：政府在与媒体、公众、社会组织等主体展开互动交流后，对他们的诉求与期望作出应答并加以引导，从而达成共识，消弭隔阂，平息（负面）舆论。由此，成功的舆情回应不仅需要多元主体准确充分地表达利益诉求，更需要政府在与其持续互动时及之后将其价值偏好有效纳入政治决策进程之中。[7]早在2013 年，《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》即专门强调依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情的重要性，并提出健全舆情收集和回应机制。然而时至今日，尽管我国已经构建了自上而下分级负责的舆情应对基本框架，但在寻求最大公约数的过程中仍然存在感性情绪错位、理性认知偏差、价值排序冲突、相互对抗风险。数据显示，在近年的突发公共事件舆情回应案例中，政府舆情回应意识薄弱、回应能力欠缺和舆情传播碎片化、相关法律法规不健全是影响舆情治理效果的主要因素。[8]该结论印证了前文之论述，即“回应是政府与公众沟通的重要手段”，在突发公共事件舆情回应中，“政府回应的态度、方式、内容等直接决定是否能有效化解舆情危机”。要“将公民积极参与的热情与行动有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，进而将有序的公民参与纳入公共管理过程中来”[9]，就需要在深度认识突发公共事件及其舆情的基础上，反思既有回应机制的局限，把握回应要领，纠正回应偏差，从而进一步提升治理能力，完善治理体系。

（一）日常预案为要，预警机制辅助

突发公共事件因其突然性而造成无法预计之损失，既包括事件本身造成的既成损失，也包括因无法完全或有效遏制其发展而造成的次生损失，由此产生的具有突发性的舆情在其中也具有不可忽视的作用。基于当前对突发公共事件的学理认识，学界尝试从突发公共事件舆情中提取各类监测指标，并尝试构建监测模型，以评估其潜在风险和可能产生的危害。在此基础上，通过对采集的数据信息进行抽取、汇总、分析、处理，划定预警标准和基线，争取及早化解危机、及时处置舆情。[10]

在舆情回应的诸多原则中，以人为本的理念毋庸置疑居于基础性地位，后文予以详述。在此需要指出的是，不能以人民群众的利益诉求是舆情的实质性内容为由而在肯认以人为本的同时全盘否定信息数据的重要性，或者说，舆情正是群众诉求具象为信息化产物的集中体现，对舆情的回应不可能脱离对舆论数据信息的监测和预警。从这个意义上说，以信息为出发点与以人为本并不矛盾，前者为表，后者为里。具体而言，基于突发公共事件的突然性及其舆情的突发性，有必要结合突发公共事件的不同阶段和舆情监测的不同情形分别拟定预案：前者如在萌芽阶段识别风险，在爆发阶段响应诉求，在扩散阶段沟通信息，在消减阶段监督反馈[11]；后者如对工作建议予以回应，对问题反映予以反馈，对线索提供予以追踪，对恶意造谣予以澄清，对蓄意炒作予以追责。此外，还要结合科层管理体制确定组织领导和分工负责，以确保预案的可操作性。当舆情监测系统显示在某阶段某些数据指标超过警戒值，即进入预警模式，根据舆情范围、舆论力度、负面影响强度、造成损失程度等因素确定舆情等级，即一般、较重、严重、特别严重等，再从日常预案中抽调对应舆情回应方案，指定相应部门和负责人，采取不同回应策略。

（二）及时回应为先，全面回应紧随

数据显示，事件类型是政府舆情回应的主要影响因素之一。[12]鉴于突发公共事件的紧急性和舆情的聚焦性，或者说二者所共同具有的高敏感性，突发公共事件的舆情回应相较一般事件的舆情回应更具有紧迫性，即对政府信息反馈的要求更高。事件发生后，公众围绕“是什么”“为什么”“怎么办”等问题的知情权往往在极短的时间内得到强烈彰显，对真相的不断追问足以摧毁长年积累的治理信任，甚至转化为实际的反对行动，造成社会动荡。而不论是主动还是被动应对，舆情回应都必然包含对上述三个问题的回复，如对“是什么”的回应涉及事件初始信息的公布，对“为什么”的回应涉及事件调查情况的通报，对“怎么办”的回应涉及事件进展情况的通告、处理过程和问责追责的反馈。

有学者将政府回应工作民众满意度的影响因素归纳为作风、内容、行动和影响力四个方面，本文认为其也可以作为评价政府回应效果的重要指标。其中，作风因素包含回应的速度，内容因素包含回应的全面性。调查显示，几乎所有被调查者都看重回应速度，而部分被调查者认为不应只从单个点切入展开回应。[13]这也和上文提及的三个问题有所呼应。公众要求对自身知情权予以保障，本质上是在行使对政府回答三个问题的请求权。而细分下来，首要回应的“是什么”关涉回应作风，强调回应的速度，要求政府及时对民众诉求予以回应，而随后而来的“为什么”和“怎么办”关涉回应内容，强调回应的全面性，要求政府通报事件和自身工作的全过程。在突发公共事件的舆情回应中，及时回应为先不仅能够展示政府对危害的警觉和对民生的关切，也能够为后续工作的开展营造良好的舆论氛围，祛除事件可能产生的负面影响。全面回应跟进有利于向民众全方位多角度展示政府的工作态度、具体做法和取得成效，达成信息的充分供给，挤压谣言的滋生空间。这既与政府处置突发公共事件的行动路线一致，也与突发事件舆情发展的阶段性特征一致。

（三）常规回应为主，专业回应加持

突发公共事件的严重性决定了自发生之日起仅凭碎片化信息即可得到高度关注，并迅速引爆舆论场。随着更多的细节被披露、信息被补全，民众参与的广度和深度不断拓展，从而影响政府回应，推动事件处置，期间可能形成多起舆论高峰。不论是舆情周期被划分为三阶段、四阶段、五阶段、六阶段甚至更多阶段，所有论点都具有一个共同之处，即认为突发公共事件舆情的生命周期并非单一线性周期，而呈波浪状演进，具有一定的持久性。相应地，纵使政府回应从整体上看是对民众诉求的理性反应，也应因舆情发展变化而在阐述事实、表明观点、采取行动等方面有所侧重，唯此才能最终达到维护民众利益、解决公共问题的目的。

如学者所言，政府回应内容的影响“因素有两重，一是网民群体针对舆情事件在网络空间所表达出的共性情绪，二是事件本身在现实空间的真实存在和处理进程”[14]。具言之，在舆情爆发初期，数据不足、真相缺位，公众的信息需求居于首位，快速准确的政府回应能够直观传达关怀，安抚情绪、树立信任，有效消除未知情况的不确定性对舆情治理的消极影响。在舆情发展中期，信息供给充足，民众诉求从真相探寻转向事件处置，政府的行动性回应（其实质是行为的过程、方式和结果）相较话语性回应（其实质是信息公开和情绪安抚）[15]更能解决民众的切实问题或兑现之前对民众的承诺。而在舆情消退后期，舆情治理侧重提高绩效，避免次生舆情和长尾舆情，政府回应兼具情绪稳定和事件收尾的双重功能，力求与民众在情感上相通，在行动上同频。纵观整个舆情治理过程，政府对共性情绪的回应贯穿始终。不论是对积极参与的肯认、对负面情绪的纾解还是对理性舆论的涵养，都可以通过把握回应时机、端正回应态度、增强回应规范性等常规回应措施实现。而政府对事件本身的回应突出体现在舆情中后期。政府需要研判突发公共事件性质、爆发原因和发展态势，识别民众的具体期望诉求，有选择性地筛选回应信息、创新回应方式，实现政府利益偏好和民众利益诉求的双赢，而上述行动的效果有赖于专业回应措施的加持。

三、突发公共事件舆情回应细节

习近平总书记十分重视新闻舆论工作所遵循的时度效规律。不论是新闻宣传报道还是网上舆论引导，他都多次强调从时度效着力，体现时度效要求。“时，就是时机、节奏。”“度，就是力度、分寸。”“效，就是效果、实效。”时度效是不可分割的整体。“从整体上把握好时度效，将三者有机融合起来，做到合时、适度、有效，新闻舆论工作才能真正增强吸引力和感染力。”[16]政府在突发公共事件舆情回应中引导舆论，弘扬理性，抑制谣言，既是其基于自身职能、承担社会责任的应有之举，也是其与民众双向交流互动达致彼此利益最大化的过程。“‘时、度、效’是检验新闻舆论工作水平的标尺，也是各级政府做好突发事件舆情回应的工作参照。”[17]以时度效为舆论引导的着力点和舆情治理的衡量标准，对政府舆情回应工作具有一定的指导性和针对性。

（一）抓住时机，回应有速度，体现权威性

信息传播的“首发效应”强调信息发布先入为主的重要性。在传媒生态多元化的当下，要使新的媒体形态、媒介终端和传播平台为政府所用，形成多向传播、有效传播的舆论生成和扩散态势，就需要政府在舆情回应时抓住时机，及时回应，巩固公信力，树立权威性。

一方面是对时间节点的把握。2016 年7 月国务院《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》强调“涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情”24 小时内回应，“其他政务舆情”48小时内回应的标准。同年11 月国务院《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》进一步将其细化为“特别重大、重大突发事件的政务舆情”5 小时内“发布权威信息”，24 小时内“举行新闻发布会”的规则。本文认为，突发公共事件关涉社会稳定、人心安定，而现有传播技术完全可以实现“随时”“全时”的新闻时效，相关舆情回应不应局限于具体时限，而应本着更早更深更有力介入的态度，在第一时间发布权威信息，引导社会舆论。至于回应速度的衡量标准，即首次回应时间，可以作为评价政府舆情回应效果的重要指标，辅助提升舆情回应工作水平，从而助力国家治理体系和治理能力的现代化。[18]

另一方面是对发布话题的把握。突发公共事件成因于必然，爆发于偶然，涉及面广而真相扑朔迷离。基于对复杂事物认知的基本规律，舆情回应应早讲事实、重讲态度、慎讲原因，在求快的同时求稳，不回避问题，也不制造新的问题。这就要求在进行议程设置时明确传播内容，分析传播规律，根据已经掌握的信息和对舆论场的洞察把握回应时机，选择适当的话题在适当的时间发布，实现“从媒介议程到公众议程的转化”[19]。需要指出的是，议程设置后的舆情回应不应受“首发效应”的限制，而是符合传播规律和舆情治理的科学举措。相反，“首发效应”强调的首次发布针对“新”的回应内容而不单指时间上的紧迫性，从这个意义上说，每一次议程设置之后的信息发布都是对“首发效应”的遵循。

（二）把握节奏，回应有准度，体现人情味

舆情回应系统性、技术性强，需要因地因时因事制宜，把握节奏，控制分寸。这不仅需要在研判舆情之后谋定发力，还需要在掌握传播规律之后注意火候，围绕舆论关注的焦点、社会议论的热点和突发公共事件的关键问题，有的放矢，防止教条化、简单化。

一方面，基调定准，正负平衡。团结稳定鼓劲、正面宣传为主是党的新闻舆论工作的基本方针，也是突发公共事件舆情回应所应遵循的基本原则。舆情回应的根本任务之一是通过正面信息的传播维护团结稳定的舆论局面，避免突发公共事件所带来的社会震荡和人心动荡。在确定回应内容时，应按照如实陈述事实的要求，对突发公共事件的危害、成因和处置过程中的追责、问责不能避而不谈，但也无需渲染夸大；对突发事件处置中的成功经验和典型人物更要着力宣传，引导民众看本质而不流于表面，看主流而不被谣言迷惑。要弘扬主旋律、传播正能量，科学衡量回应可能引发的正面情绪和负面情绪比例，善于引导舆论走向，增强舆论引导效果，必要时有理有利有节开展舆论斗争，帮助民众划清是非界线、澄清模糊认识。[20]

另一方面，详略得当，描述准确。要根据突发公共事件的发展和政府处置工作的进展，合理分配舆情回应的总体数量、间隔频率和每次回应的篇幅或时长，有效回应民众关切，产生正向舆论引导作用。对于事件的重大节点和政府的重要举措，应给予细致充分的介绍；对于民众关心的重点难点问题，应给予及时、耐心、细致的解答。在回应内容的安排上，要避免言之无物或过犹不及，既不能以偏概全，也不能迷失焦点。必须在全面客观描述事实的基础上，平衡个别真实和总体真实，突出重点，把握分寸，设置好舆论引导的密度和尺度，充分运用各种媒介，准确表达回应内容，以取得良好的回应效果。

（三）讲究策略，回应有力度，体现引领力

舆情回应如何在达到预期传播效果的同时使正向传播效果最大化，如何在正确引导社会舆论的同时化解舆论危机，除了单纯考虑突发公共事件事实和政府应急处置行动之外，还要科学预见舆情回应可能产生的社会影响，适当运用新闻舆论传播规律，讲究回应策略，追求回应实效。

一方面，在内容上扩大共识。除了涉及国家主权的大是大非问题，在大量具体的民生问题上，民众的诉求分化，公众舆论发生隔阂和冲撞成为常态。[21]而突发公共事件正是各类具体利益（人与自然、人与社会）矛盾的集中爆发，舆论场上民众的价值观念、伦理道德、思维模式、心理情感之间的冲突越来越常态、普在。[22]突发公共事件舆情回应绝不应满足于单纯向社会民众介绍事实、分析成因、预告行动，其中潜藏的更为重要的目的是在满足民众知情权的基础上尽量减少突发公共事件带来的消极影响，从而维护社会稳定和发展。由此，要做好舆情研判，类型化现实利益，区别对待各种社会情绪，针对各类群体的最大共同点和最大契合度，“找准思想认识的共同点、情感交流的共鸣点、利益关系的交汇点、化解矛盾的切入点”，[23]最大程度回应期待、满足需求，在观点分歧甚至利益对立中尽量达成普遍一致的认识，妥善处理突发公共事件，实现两个舆论场的同频共振。

另一方面，在方法上增强效果。舆情回应“要讲求艺术，注重方法，联系实际，阐释理论”，既要解决好“回应什么”的问题，也要解决好“怎么回应”的问题。[24]回应时要“摒弃居高临下的口吻”，采取贴近群众生活的亲民态度，注重情感表达；要“丢掉教条说教的架势”，运用群众听得懂、能接受的语言，注重细节展示；要“改变自弹自唱的方式”，在回应中互动，在互动中回应，注重回应关切。[25]这就需要研究受众心理，更新宣传方式，优化发布格局，深入推进舆情回应“话语创新、表达创新、管理创新、技术创新、机制创新等创新实践进程”，[26]增强传播效果。