社会治理视域下生态环境公益诉讼的法权结构与理念调和

史笑晓，周 浩

（1.杭州市人民检察院，浙江 杭州 310018；2.浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310018；3.杭州市上城区人民检察院，浙江 杭州 310018）

一、生态环境公益诉讼：从“草创”到部门法建设研究

在学术界，由经济学上的“公地悲剧”[1]现象引出的公益诉讼制度并不是新鲜事物。在公益诉讼进入实践视野之前，已有学者关注并对公益诉讼制度开展研究。上世纪90 年代，我国从西方引入公益诉讼之后，理论界关于公益诉讼制度的研究数量达到了高峰。曾经，公益诉讼制度的设置被认为是“诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破，也是对传统诉讼法律制度的超越”[2]，承载着厚望。然而，多年的实践情况表明，公益诉讼制度在初设后的路途并不顺畅。以消费公益诉讼为例，法律规定的组织和社会团体办理公益诉讼案件成效不彰，“截至2016 年12 月，全国各地消费者组织提起的公益诉讼案件共五件”。[3]而检察机关提起公益诉讼制度（以下简称检察公益诉讼制度）从2015 年试点开始到2017 年全面铺开以来，检察公益诉讼案件数逐年呈井喷式上升。从实际效果看，公益诉讼制度从“草创”阶段步履蹒跚地走到了检察公益诉讼制度的设立阶段，可以认为走在了正确的道路上。

迈入新时代的检察公益诉讼制度面临着更新和更高的要求，关于检察公益诉讼基础理论的研究也同步迭代。作为检察公益诉讼制度的传统核心领域，学术界对生态环境公益诉讼的原告资格、受案范围、诉讼类型等程序性问题的研究为生态环境公益诉讼概念的启蒙和程序性事项的厘清提供了直观的理论知识。然而，当前学术研究成果对公益诉讼制度程序性事项的研究难以覆盖生态环境检察公益诉讼（以下所提及的生态环境公益诉讼均指生态环境检察公益诉讼）的全部内涵。尤其习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的科学论断在国家战略层面上为加强生态环境保护指明了方向，也给生态公益诉讼制度提出了部门法建设的直接要求。

由于“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，[4]而完善的法治保障需要建基于完整的法规范体系，故生态环境公益诉讼需要法规范体系的整合、健全和完善。但从现实意义上说，部门法建设是系统性工程，除了顶层设计之外，还需要基础理论先行。为此，直面生态环境公益诉讼的核心体系构成，并对其加以理论调和研究，是部门法建设的当务之急。

二、生态环境公益诉讼部门法体系：法权结构的核心范畴

（一）学科体系核心范畴的辨析

“从学理上讲，一门学科要获得其独立地位，被广为认可和接受，则应当具有自己的范畴体系和研究范式。范畴体系是一个学科的基石和材料，也是研究范式的基础和前提。”[5]从法理学的研究角度来看，核心范畴的概念较为艰深晦涩，但从部门法建设和中心概念出发，核心范畴即指法理学上关于部门法应当围绕哪种重要的法律现象的本质展开研究。而生态环境公益诉讼制度以权力与权利的关系为核心范畴。

从宏观的历时性角度看，罗马私法上的权利概念经过古典自然法学派的孕育和发扬，由中世纪的神学法学家托马斯·阿奎那的“天然权利”，到启蒙思想家将“天然权利”的正当性要求发扬为“自然权利”，再到孟德斯鸠和卢梭等人发展出天赋人权理论，权利与权力之间的制衡和约束始终是法学思想流派演变时的不变主题，尤其当孟德斯鸠等人提出政府权力分立与制衡的理论时，更进一步明确了公民与公民、公民与国家之间的关系脉络。可以认为，随着近现代的法学理论发展，权力与权利关系始终是法学研究的一对基石范畴。

从中观的制度本质看，生态环境公益诉讼制度需要以权力和权利关系为基底。目的解释法认为，公益诉讼制度设立的根本目的在于保护公共利益不受损害，故在价值层面上，需要通过赋予公权力机关、有关组织公益诉讼原告资格，以高效、全面地修复受到损害的公共利益。而这一目的反映到公益诉讼的诉讼模式上，即带有明显的价值特征。检察公益诉讼制度为检察机关配置了民事公益诉讼和行政公益诉讼两条路径，检察机关通过督促行政权力正确行使以及行使诉权修复公共利益双管齐下的方式保护公共利益。这构成了核心范畴的正当来源。

从微观的制度现存问题看，生态环境诉讼制度尚有两大方面的问题亟需解决。一是成文法上程序尚未周延。从程序上，《民事诉讼法》《行政诉讼法》、两高关于检察公益诉讼的司法解释等关于地域管辖、级别管辖、起诉标准、诉讼请求等规定尚未周延。且生态环境损害赔偿制度改革亦在检察机关与行政机关之间形成司法与行政的有效衔接。二是实体法上内容需要填空。实体上，检察机关可以在环境生态保护等领域履行公益诉讼职能。然而，上述领域相关的法律规定散见于《民法典》、行政法律规范中。故在此过程中，生态环境公益诉讼需要抓住权力范畴展开部门法建设研究。

（二）核心范畴的现状

在对生态环境公益诉讼的核心范畴进行语义描述时，可以将核心范畴的研究范式解释为包含在公益诉讼制度之中的“权力和权利两者之间的关系”。[6]在理论上，即“权力”与“权利”关系的研究范式可以概括为对“法权结构”的研究。生态环境公益诉讼根源于检察权，于是生态环境公益诉讼天然带有司法与行政的双重属性：既有公益监督的主动性，又具有调查与诉讼的客观性和中立性。为此，根据法权结构的研究范式开展观察，可以看到主要有三个层面的现状。

应然层面上，公益诉讼制度中的权力和权利存在紧张状态，司法属性与行政属性的紧张状态是其客观映射。从社会学的观察角度看，伴随着社会交往关系的复杂程度上升、利益诉求增多，当社会个体的力量无法抵御来自于自然界、其他社会个体、社会族群时，人们就将个体的权利和自由组合起来，形成国家权力。那么本质上，权力一方面是社会个体权利内容集合体，另一方面是实现权利和保障权利的工具。权力贯穿于人类社会发展的历时性过程，形成国家权力和社会权力两个层面。国家权力和社会权力的壮大和收归会影响权利的内容和边界。由此，权力和权利在某种程度上处于互相侵蚀的应然状态。

法定层面上，公益诉讼制度的权力和权利处于并行的互动状态，司法属性与行政属性的并行状态是其客观投射。从权力与权利的含义界分，检察机关对公益损害行为具有法律监督权，而检察机关在提起诉讼时，所履行的是诉讼权利，该权利由法律规范所赋予，属于法定权利。从法规范的文本看，检察公益诉讼制度对行政公益诉讼和民事公益诉讼均作了明确的规定。进一步看，行政公益诉讼和民事公益诉讼中不同的“职责领域”对检察机关履行公益诉讼职能进行了诉讼类型的界分，故法定状态中，权力和权利处于并行的互动状态。

实然层面上，公益诉讼制度的权力和权利存在不明的混乱状态，司法属性与行政属性的融合状态是其真实反映。尽管理想形态中，检察机关能够通过不同的公共利益领域来决定不同的诉讼模式，但在实践中，检察机关对行政公益诉讼和民事公益诉讼的选择存在混乱的情况，甚至于部分地区出现有的检察机关对同一案由的公益诉讼提起行政公益诉讼，有的检察机关则采取民事公益诉讼模式的情形。从检察公益诉讼制度在现实层面的终极表现来看，权力和权利的关系所表现出来的是不明的混乱状态。

三、冲突与调和：生态环境公益诉讼服务社会治理的立场

（一）从法权结构看核心范畴的冲突

进一步分析，正因为权力和权利的关系在理念、法定和实践中均存在非良性状态的互动，我们才需要从法权结构论的角度对生态环境公益诉讼进行梳理。毋庸置疑的是，生态环境公益诉讼建基于法律监督职能，属于法律监督权下的内生权能，而法定规范赋予检察机关公益诉讼原告资格，在法律监督权无法实现的情况下，给予检察机关提起诉讼的权利，为权力的实现提供后盾力量。因此，公益权力在检察公益诉讼制度中，是由法律监督权派生出的权能，而公益权利则属于实在法层面的规范赋予，在公益诉讼理念的探讨中，二者属于并行的状态。由此，根据权力和权利二分法的要求，在生态环境公益诉讼中，检察机关可以将环境权利的范畴作为民事公益诉讼的基石理念，在理念上应实现环境权利与环境义务对等。检察机关同时应将环境权力的范畴作为行政公益诉讼的核心理念，在观念中做到环境权力与环境职责相通。

理论上，环境权利与环境权力存在和谐相处的场域。但从某种意义上讲，环境权利与环境权力又存在必要的张力和斥力。在社会主义法治进程中，寻找、创造或者演化合适的“治理体系”是建设中国特色社会主义法治的重要环节。应当注意到，在法治论体系中，法律自治系统理论是重要的命题和载体。德国社会学家卢曼认为，每个社会都是一个完整的系统，每个系统经过功能分化，形成经济、政治、法律、教育、艺术、科学等各个子系统。其中，法律在规范上的封闭和认知上的开放保证了法律的自治圆融，在社会系统内发挥着重要的作用。[7]尽管如此，在法治论体系的视野中，权力和权利这样一种相生相伴却又紧张共存的状态需要搭建中间桥梁，以实现权力和权利关系的和谐圆融。

（二）社会治理对冲突的调和

对生态环境公益诉讼的核心范畴进行逐层分析不难发现，要实现“权力”与“权利”和谐共生，必须在二者之间加入“社会治理”的桥梁，以调和理论上的不适感。国家治理体系的重大部署为法权结构论下的检察公益诉讼理念圆融自洽提供了理论逻辑和方法论。主要理由如下：

1.环境公益超脱于客观权利

环境权利在本质上属于民事权利的概念。从权利的可用性和价值性方面来说，环境权利具有一定的私益性。在个案处理的过程中，法院对双方当事人之间的权利义务通过生效判决进行确权，以修复失衡的权利义务关系，可以认为是一种“客观权利”。然而，从聚合性来说，环境权利的聚合性不仅使环境权利可以拆分起诉，更可以聚合成超越私益的环境公益。[8]因此，环境公益作为不特定人生存和发展的基本条件，承担着不同于“客观权利”的重要社会功能。这样一来，生态环境公益诉讼就不能仅仅着眼于公民之间私法上的权利平衡，还应当回归环境公益的目的本身，将眼光投射于保护人居环境，构建“资源节约型、环境友好型”绿色社会，助力构建人类命运共同体的使命上来。

2.公益诉讼要实现损害预防

在生态环境公益诉讼中，检察机关不仅要关注“法律事实”，更要关注“发生在未来的事实”，即检察机关还要做到“着眼眼前、制胜未来”，实现公益损害的提前预防。置言之，在生态环境保护领域，检察机关不仅要实现“环境权利”的保护，“环境权力”的有力利用，准确把握“法律事实”，更要超越“法律事实”，关注公益损害产生的原因和要素等“主观事实”，并从“法律事实”到“主观事实”，再到采取多种有效措施对原因力予以消除以减少或杜绝公益损害行为发生，达致公益损害预防的效果。

3.生态环境要实现社会效果

生态环境不仅涉及当事人双方的权利义务，更关乎社会公众的居住环境、自然生态平衡和人类命运，在检察公益诉讼制度中具有举足轻重的地位。在国家层面上，生态环境公益更与国家文明的程度息息相关。正是在这个意义上，公益诉讼对生态环境的保护不能被局限于“个案纠纷”的解决，更需要突出社会治理，体现制度优势。因此，生态环境公益诉讼不能单纯局限在检察机关的司法框架内，更应当融入国家治理体系，为社会治理提供检察助力。

（三）社会治理中生态环境公益诉讼的基本原则

1.宪法定位与依法能动履职的突出优势

在生态环境公益诉讼中，核心范畴之间的首要特征就是“权力”与“权利”之间存在明显的界分，而作为法律共同体的检察机关，在履行公益诉讼职责中作为执行“履行权力”或“行使权利”命令的法律机关，与行政执法机关之间亦具有差异性。国家治理体系是社会综合治理的成熟模式，要求地方政府为中心服务，凝聚地方力量，但却不是单纯的政府结构的重新构建。因此，在国家治理体系中，检察机关能够扮演积极的角色，但同时应当恪守宪法定位，紧守法律监督机关的根本属性。

2022 年3 月，最高人民检察院工作报告中提出检察机关要“依法能动履职”，代表检察机关未来法律监督质效全面提升、检察工作全面高质量发展的司法理念正式确定。以现代法治观念审视，检察机关的职能不再只是单纯的司法审查，而是从司法审查进入公民权利保障领域。而国家治理体系的首要理念就是“以人为本”。可见，参与社会治理是检察机关依法能动履职的主要体现。由此，在生态环境公益诉讼的框架中，应当突出检察机关的主观能动性。

2.生态环境公益诉讼的原则

一是坚持协同治理原则。损害公共利益行为的产生并不能单纯以“自体恶”[9]概括，而是多重原因力共同作用的结果。因此，如果要从原因和产生要素方面消减违法行为的产生，就需要对违法行为进行系统性的全面预防，坚持协同治理原则。在司法实践中，检察机关要坚持党委统一领导，将公益诉讼工作纳入党和国家的工作大局之中，协调处理各职能部门的关系、理顺责任承担，从而破除主体壁垒，构建防范网络。同时，明确检察机关的牵头作用，强化司法的后盾力量，发挥共同体的集聚作用，加强检察机关与行政机关之间的联结作用。

二是坚持恪守定位原则。构建新时代检察机关参与社会治理的制度，应当在国家治理体系的框架内进行，遵守协同治理的原则。在公益诉讼工作开展过程中，要把坚持法律监督机关的定位贯穿始终，紧紧围绕监督办案这一核心，恪守检察权边界，在法律授权范围内进行公益诉讼监督，不得干扰行政执法机关、社会组织的正常工作。

三是坚持治理优先原则。努力提高办理公益诉讼案件的能力和水平，以社会治理为导向开展工作。在预防公益损害方面，检察机关应注重通过办案深入了解公益损害产生的原因，提升公益损害预防的针对性和有效性。在治理公益损害的行为过程中，应将修复损害的公共利益作为社会治理的第一位，注重效率。除此之外，还需要加强典型公益诉讼案件的培育，注重通过开展预防活动警示、教育相关单位、人员及其他社会公众，提升参与社会治理的成效。

四、理念到实践：社会治理语境中生态环境公益诉讼的具体内容

（一）社会治理中的环境权力与环境职责

1.环境权力的基本立场

基于保护公共利益的政策，司法权和行政权应当充分发挥各自的职能和效用，实现合理运用。换言之，环境权力的行使应当坚持司法谦抑立场的要求。司法谦抑立场要求司法权站在行政权运行体系的外部，在法定的范围内发挥引导和补充作用。这意味着在提起履职失当的行政公益诉讼之前，应当充分尊重行政权，未经诉前程序监督，不得径行进入司法诉讼程序。因此，检察机关必须先通过通常的救济渠道来解决问题，在行政机关不当作为或者消极作为的情况下，再通过诉讼矫正和恢复被损害的公共利益，确保实质正义的目的得以实现。

同时，出于社会治理的要求，检察机关可以通过法律监督途径参与行政管理，但前提条件是环境权力应尊重行政权。行政权具有天然的本位优势，在诉前程序的督促下有利于优化效率、提升实效。行政机关履行行政职能时长期接触公共生活事务，对执法活动的合法性、合理性均有较为明确的判断标准，且能够及时对侵害公益的行为作出应对，因而具有天然的本位优势。故在行政公益诉讼过程中，出于社会治理的要求，检察机关应充分依托行政公益诉讼诉前程序，保持环境权力的客观立场。

2.环境权力的主体职责

应然状态中，环境权力应当与环境职责对等。诉前程序是实现环境权力与环境职责对等的重要途径：其一，在诉前程序中，无需进行诉讼构造的论证，由此脱离当事人主义对公益诉讼的纷争，保持检察机关职能和角色定位的纯粹性。其二，在诉前程序阶段，检察机关对行政机关行为合法性的审查是前置的，因而监督职能是第一性的，而司法角色处于幕后，作为后盾反向支撑诉前程序的权威效益，由此监督职能权威性的首因效应也能得到最大程度的发挥。据此，检察机关在履行环境职责中应妥善处理诉前程序。

在环境权力的职责中，主要有以下几项内容：

（1）事实认定的精准性

正因为检察公益诉讼是法律监督权下的派生职能，所以法律事实的认定是生态环境公益诉讼的起点和基础，应精准认定事实。检察机关办理公益诉讼案件虽然是回溯案件经过的过程，但需要通过调查核实才能发现案件事实，属于演绎推理的过程。故检察机关的调查核实权在事实认定中居于主导地位。尽管检察机关对人、对物的调查均无强制效力，但可以通过“联合调查”“调查授信”[10]等方式加强调查核实的效力。同时，在调查核实过程中，还应注意将证据评价诉诸权威，如善用鉴定意见、听取专家辅助人的意见、合理运用听证、借助互联网咨询平台等。

（2）法律适用的准确性

在精准认定事实之后，检察机关应当准确适用法律。由于行政公益诉讼所涉及的法律规范极为广泛和庞杂，仅环境领域涉及的较大的法律规范和行政法规就有《环境保护法》《环境保护税法》《海洋环境保护法》等。在法律适用时，不仅要关注案件事实所涉及的法律，还要关注行政法规和部门规章等直接影响行政机关职责划定和履职方式的规范文件。

（3）政策把握的妥当性

由于生态环境公益诉讼兼具理论性和实践性，因此，在国家治理体系中，环境政策应当成为检察机关参与社会治理所要把握的重要内容。在个案的解决过程中，即使面对同类型的案件事实，案件中不同的违法行为人、不同的行政执法机关甚至不同的违法场所等情况都有可能导致案件走向不同的处理结果。因此，检察机关在办理案件的过程中，不仅需要在事实认定和法律适用的基础上提出检察建议，更需要准确把握环境政策，结合社会因素进行综合判断并行使环境权力。

（4）程序设置的层次性

当前检察建议是行政公益诉讼的主要监督方式。检察建议的刚性提升了诉前程序的整改效果，同时给予行政机关整改期限，亦提升了行政机关修复受损环境公益的积极性。但在实务办案中，环境权力的行使应当有层次性。当前，检察机关在办理公益诉讼案件过程中，应贯彻“共赢双赢多赢”的理念，在监督上应与行政执法机关具有同向性，即公益诉讼办案不是“你输我赢”，而是与公共利益修复的目的同向并行。故应在程序上设置分流：第一类，对于违法行为情节轻微的或易于整改的环境案件，可以在诉前程序设置磋商程序，与行政机关开展会议座谈，在协商氛围下解决公共利益受损的问题；第二类，对于新类型案件，应当先进行磋商，再考虑是否提出检察建议；第三类，除上述情形外，检察机关一般应当发出诉前检察建议。在程序上设置分流情形的同时，还应当设置双重监督保障。对于第一类和第二类情形，如行政机关不愿整改或违法履行职责，可以跟进监督，制发检察建议，给予行政机关履行职责的时间。制发检察建议后，仍不愿整改或不愿纠正违法履行职责行为的，检察机关应充分承担环境职责，向法院提起环境行政公益诉讼。

（二）社会治理中的环境权利与环境义务

1.环境权利的主要内容

广义上，环境权利包括国家公民共享的生态利益和环境利益，对环境权利的有用性探讨和分类是从价值层面出发的；狭义上，环境权利则仅指环境利益受到侵害时，有权提起民事公益诉讼的原告资格，在价值层面上指的是原告资格的独特性。

对于检察机关来说，在实体层面上，环境权利应作限缩解释。“应当从行为、利益、国家法律认可与保障三个方面来认识权利概念。自主行为是权利的内容；利益是权利存在的目的和根据；国家法律的认可与保障，则是权利的实质。”[11]那么，在环境权利的实体层面，环境权利需要跨越三重境界。第一重境界，环境利益对国家公民具有有用性，是国家公民赖以生存的基础和前提；第二重境界，国家公民希望生态环境是适于生活的，对破坏环境的行为，国家公民愿意制止和监督，并反对这种行为，即具有权利行使的主动性；第三重境界，国家对公民的这种意愿和享有的实体利益予以保护和认可，环境权利具有实质性。环境权利已跨越了三重境界，属于法理学意义上的权利。但正因为利益有用性归属于全体社会公民，且环境权利已获得实在法的认证，故在生态环境公益诉讼中，对于检察机关而言，权利行使的主动性才是主要关注的环境权利，即狭义上的环境权利。检察机关的环境权利是程序上的原告资格，这就意味着，环境权利是否行使、如何行使，检察机关有较大的自由裁量权。

延伸开来，检察机关在提起民事公益诉讼时，对是否提起民事公益诉讼、提起民事公益诉讼的诉讼请求具有自由裁量权。如第八批检察指导性案例，许建惠、许玉仙民事公益诉讼案（检例第28 号）中，检察机关提出的诉讼请求第三项为“判令二被告依法赔偿场地排污对环境影响的修复费用，以虚拟治理成本30 万元为基数，根据该区域环境敏感程度以4.5-6 倍计算赔偿数额”。①最高人民检察院第八批指导性案例：《许建惠、许玉仙民事公益诉讼案》，载http://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/201701/t20170104_177552.html，2022 年5 月9 日访问。在该案件中，检察机关可以对修复费用的诉讼请求进行自主把握，即可以在4.5-6 倍的倍数之间选择一个确定性的数额要求被告赔偿。虽然该案中检察机关没有选择确定数额，但这亦属于检察机关对诉讼请求的自由裁量范围。

在是否提起民事公益诉讼的裁量方面，在检察机关客观公正立场和公共利益要求的考量下，该项裁量权应当压缩，即在社会治理的语境下，检察机关发现破坏生态环境的行为，在符合提起民事公益诉讼的条件下，应当尽量提起民事公益诉讼，以实现公共利益的修复，同时警示未来可能破坏生态环境的潜在违法行为人。然而，在涉及诉讼选择时，检察机关毋庸置疑具有裁量权，本文将在诉讼选择部分进一步论述。

2.环境义务的主要方面

有权利就有义务。生态环境公益诉讼中的环境权利限于程序法上的内容，相对应的环境义务亦属于程序上的义务。在民事公益诉讼中，环境义务主要有以下几个方面的内容：

（1）履行公告义务

在民事公益诉讼中，检察机关的环境权利后置于法律规定的机关和有关组织。因此，为了环境权利实现的合法顺序，检察机关应当在提起诉讼之前履行公告义务。在此需要说明的是实务中存在的管辖问题。部分刑事附带民事公益诉讼属于指定基层院管辖。在公告过程中，如果因履行诉前公告程序影响刑事案件审理期限，检察机关只能另行提起民事公益诉讼，但此时由于刑事案件属于指定管辖，而民事公益诉讼适用行为地管辖原则，将出现民事公益诉讼的脱节。针对该问题，一方面可以考虑民事公益诉讼提级管辖，另一方可以会同上级院、法院商请指定管辖。

（2）诉请控制义务

检察机关提出诉讼请求有自由裁量权，但应控制在合法范围内，且提出的诉讼请求应具有合理性，不应超出法定范围，同时还要具体把握环境受损程度、修复可能性等。在诉请义务中，可以跟进比例原则进行限定。原则上，检察机关应当在诉求的裁量空间内最大化求权，以维护公共利益。然而，面对现实的复杂情况，有必要通过适当性原则、必要性原则和均衡性原则进行综合把握。

（3）提高效率义务

在民事公益诉讼中，要经历诉讼程序，可能存在诉讼周期较长的问题，而受损害的公共利益又亟待修复，故检察机关在享有提起环境民事公益诉讼权利的同时，还应当履行提高诉讼效率的义务。这意味着在诉讼过程中，检察机关应当履行两项义务，一是根据违法行为人的具体情况，在进入诉讼程序之后，可以在保证环境利益得到修复的情况下，就惩罚性赔偿方面与违法行为人达成调解。二是在执行阶段，检察机关同样可以代表国家与违法行为人达成执行和解，但执行阶段的和解条件应当严于诉讼阶段，以维护司法权威。

（三）社会治理下“权力”与“权利”互斥的诉讼选择

在实务中，检察机关在发现公益损害事实或者行为时，有时候会面临诉讼模式的选择问题。实际上，该问题可以归结为“权力”与“权利”存在张力和斥力时，检察机关如何解决矛盾。在此情况下，应在核心范畴内增加社会治理的语境，融入社会治理的思维。

1.以修复生态环境公益为主导

社会治理是“指为实现社会公共利益最大化，有权主体采取制度性或非制度性方式协调社会关系、处理社会事务的活动”。[12]从这一点来说，在生态环境公益诉讼中，社会治理的首要任务在于处理损害生态环境公益的行为，保护国家和社会公共利益。据此，在出现核心范畴互斥的情况时，亦应以修复生态环境公益为主导。具体来说，行政公益诉讼相较民事公益诉讼具有诉前程序的优势，行政机关处理突发事件的本位优势能够使生态环境公益得到高效修复。故原则上说，检察机关在发现违法行为时，应当首先考虑行政公益诉讼诉前程序。

2.区分不同的情况，选择不同的诉讼模式

（1）预防性公益诉讼的模式选择

在环境保护领域，可以针对“未来”的公益损害行为提起行政公益诉讼。正因为公益诉讼制度所要保护的客体是国家、社会全体或部分成员所共同享有的利益集合，事后救济性的公益诉讼对于公共利益的弥补和修复存在有限性，尤其在环境公益诉讼案件中，即使司法机关或行政机关对违法行为人实施了高额的惩罚性赔偿金或修复性赔偿金，都难以完全使环境恢复如初，因而对公共利益提前保护，消除或减少危害公共利益的预备行为活动的发生是实现制度目的的最佳途径，也符合社会治理的期待。在对“未来”的公益损害行为提起公益诉讼时，应当采取行政公益诉讼诉前程序的模式。

（2）轻微性公益诉讼的模式选择

对已造成生态环境利益损害的轻微情形，检察机关一般应行使环境权力，通过行政公益诉讼诉前程序督促行政执法机关对违法行为所造成的损害情形进行处理和整治。如检察机关在履行职责过程中发现建筑工地存在扬尘污染的违法情形，虽然施工过程中已造成建筑工地周边空气污染，但由于污染情形较为轻微，且大气具有一定的自净能力，检察机关可以根据实际情况，向住房建设部门发出检察建议，督促其要求建筑工地采取防尘措施，并建档记录。

（3）破坏型公益诉讼的模式选择

针对破坏型的生态环境违法行为，在社会治理的调和语境下，检察机关可以采取多种诉讼模式，同时履行环境权力和行使环境权利，双管齐下实现治理目标。例如，最高人民检察院发布的第八批指导性案例，白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案（检例第29号）中，面对中医院未建设污水处理设施排污的行为，检察机关向卫计局发出检察建议，要求卫计局对违法行为进行整改，但卫计局在采取罚款措施后未制止违法行为，中医院仍持续排污，检察机关在经过诉前程序后向法院提起行政附带民事公益诉讼。①最高人民检察院第八批指导性案例：《白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案》，载http://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/201701/t20170104_177552.html，2022 年5 月9 日访问。在破坏型的公益诉讼中，检察机关应当尽最大可能修复公益损害，并可以采取惩罚性赔偿的诉讼请求，做到特殊预防和一般预防相结合。需要注意的是，在提起上述赔偿请求时，仍应准确认定事实、把握法律适用，避免法检产生法律适用分歧。