党内巡视制度的历史演进与现实启示

刘奇慧

（北京建筑大学，北京 102616）

中国共产党的巡视制度从无到有、不断完善，围绕中国革命、建设、改革和新时代等不同时期发挥了重要作用。党的十八大以来，党中央不断推动党内监督体系的创新发展，发挥巡视利剑功能，积极推进全面从严治党向更深层次的发展。对建党百年来党内巡视制度的历史变迁过程与创新成果进行梳理分析，并总结加强和完善党内巡视制度的现实启示，对于新征程上深化发展巡视工作具有重要的现实意义。

一、回望党内巡视制度百年发展历程

党内巡视制度经历了初步确立、曲折发展、恢复重建和深化发展的漫长历程，具有鲜明的中国特色。厘清党内巡视制度的发展路径，是加强党自身建设的需要，有助于推进党内监督体系的完善。

（一）新民主主义革命时期的初步建立

建党初期，为加强中央对各地党组织的领导，党中央开始尝试建立巡视制度。1922 年8 月，党的二大颁布的《中国共产党章程》第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”［1］。中央特派员在地方上具有权威性，负责召开会议、传达中央指示。1925 年10 月，中央扩大会议通过的《组织问题决议案》提出“应当增加中央特派巡行的指导员，使事实上能对于区及地方实行指导全部工作”［2］。“中央特派员”和“特派巡行员”可以被看作是巡视制度的萌芽。为了使六大各项决议能准确传达至下级党支部，党员同志能深刻领悟并贯彻落实。1928 年10 月，中共中央颁布《中央通告第五号——巡视条例》，初步规定了巡视员的条件和具体任务、巡视时间等。要求巡视员必须政治观念健全、立场坚定，具有丰富的实际工作经验。巡视时长最多两个月，省委及地方区域依次递减。巡视任务包括召开会议、改组新的指导机关、解决党内纠纷等。《巡视条例》作为党内法规设立，是党成立后第一部正式规范性巡视文件。随着革命形势的变化，党中央需要通过开展巡视工作巩固党的组织基础，于1931 年5 月颁布《中央巡视条例》，对巡视的基本内容进行丰富完善。巡视员的任用条件更严苛，巡视员的职权、教育与纪律和巡视任务更全面具体。巡视方式方法更加灵活多样，确保了上下政令畅通，巩固了党的组织基础。《中央巡视条例》的颁布促进了巡视工作的制度化与规范化，标志着党内巡视制度的成熟，具有重要里程碑意义。但抗日战争时期中央成立了军政委员会，包揽了大量工作，巡视制度的作用被弱化，发展逐渐缓慢，最终陷入停滞。

虽然新民主主义革命时期巡视制度的发展基本处于“地下”秘密状态，但始终服务于中国革命斗争的需要。在当时严峻形势下一定程度上保证了党的政令能够上通下达，加强了党的组织建设，为新中国成立后巡视制度的进一步发展提供了有益经验。

（二）社会主义革命和建设时期的曲折发展

新中国成立后，党中央面临内忧外患，“如何巩固新生的政权”并跳出“历史周期率”是摆在党中央领导集体和全党面前的重大课题。

1949 年11 月，根据当前形势的变化，为加强党的组织建设和纪律建设，中共中央决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，初步形成了纪律检查工作的基本格局。1952 年3 月党推行巡视检查制度，并成立中央巡视检查委员对“三反”“五反”运动进行巡视。其中对高官刘青山、张子善贪污腐败的严惩是“三反”运动期间查办的重大要案，在中国共产党反腐倡廉、从严治党的历史上书写了浓墨重彩的一笔。党的巡视制度在此过程中获得了新发展，是党中央巩固政权的有益实践。为适应过渡时期加强党的纪律任务要求，1955 年3 月，中央决定成立党的中央和地方监察委员会以代替中央及地方各级纪律检查委员会。监察委员会的成立加大了监督查处力度，有力整治了违法乱纪行为。1956 年党的八大对执政党建设问题进行思考探索，党内监督制度得到加强。但在“文化大革命”期间，党和国家民主政治生活遭受严重破坏。党的法律被漠然处之，监察机关陷入瘫痪。

（三）改革开放后的恢复重建

改革开放以来，国内外形势发生深刻变化。为保证党在改革开放的激流中时刻保持先进性、纯洁性，中国共产党逐渐加强自身建设，推动党的自我革命，开始恢复党内巡视制度。

1990 年3 月，在《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》中首次提出从中央到各省市区的党委可根据实际需要派遣巡视工作小组，并赋予相应权力对各地、各部门进行监督。“巡视工作小组”的创立是落实党内巡视制度的具体实践形式，开启了恢复党内巡视制度的新局面。党的十六大后，巡视工作有序展开。党中央于2003 年12 月颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是我党历史上制定的第一部党内监督法规。专列一节对巡视相关内容作出细化规定，表明巡视工作正朝着制度化、常态化、科学化的方向发展。党的十七大党章于2007 年10 月以党内根本大法形式对巡视制度作出规定，要求从中央至各省市区的党委实行巡视制度，巡视制度被纳入党的组织制度体系，成为党内监督的基本制度。2009 年7 月，中央颁布了对巡视工作的各方面进行系统规范的专门法规——《中国共产党巡视工作条例（试行）》，详尽规定了巡视工作的制定目的、指导思想、机构设置和人员管理要求等，为巡视工作的制度化和规范化发展开启了新篇章。

经过多年不断探索，巡视制度在改革开放的推动下得到恢复重建，并日臻完善。巡视任务更加清晰明确、巡视领域不断扩宽，形成了规范完善的巡视法规制度体系，完善了纪检监察组织建设，初步拉开中国特色反腐倡廉道路的序幕。

（四）进入新时代的深化发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据当前所面临的新情况、新任务、新变化，坚定不移推进全面从严治党、健全党内监督制度，巡视制度迎来蓬勃发展新阶段。

2013 年4 月，习近平总书记在《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》中提出：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是全面从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”［3］，为巡视制度的发展指明了方向。为适应依规治党的客观需要，中共中央对十八大以来巡视理论和实践创新成果进行系统总结，于2017 年7 月修订颁布了《中国共产党巡视工作条例》，为把巡视工作引向深入发展提供了重要保障。2017 年10 月，党的十九大报告提出了“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”［4］新的更高要求。2021 年11 月，党的十九届六中全会提出要强化政治监督，深化政治巡视以及构建巡视巡察上下联动格局，总结了党的十八大以来在坚持党的全面领导和全面从严治党方面的经验。新时代以来，巡视制度不断深化发展，巡视的强度、力度、深度显著提升，在理论、实践和制度层面达到了高度统一，巡视利剑磨得更光更亮，震慑高悬。

建党百年来，巡视从初创时期的指导作用逐渐演变到后来的摸索、并在实践中发现问题并推动发展，形成了独特的发展历程。巡视监督制度体系在此过程中得以建立健全并不断完善，进入高质量发展新阶段，由巡视制度优势向监督效能转变，促进了党和国家监督体系的完善。

二、十八大以来党内巡视制度的理论与实践创新

新时代以来，党中央始终坚持以政治建设为统领，立足于中央巡视工作方针，积极探索巡视制度理论与实践创新，充分发挥全面从严治党战略利剑作用，巡视制度建设呈现新的发展特征。

（一）党内巡视制度的理论创新

党的二十大报告把“发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用”［5］作为新时代新征程完善党的自我革命制度规范体系的重要内容。党的十八大以来，习近平总书记强调党要管党、从严治党，就改进和完善巡视工作作出一系列重要决策部署和战略部署，逐步明确了巡视的职能定位和巡视工作本质，巡视制度在理论层面实现了质的飞跃。

首先，明确的巡视定位。在十八大之前的巡视工作中，内容大而宽泛一定程度上影响了巡视的质量和效果。党的十八大以来，巡视制度的创新在于聚焦关键少数，通过自上而下的权威，加强了对领导干部特别是“一把手”的监督，为监督难题提供了行之有效的破解手段。2017 年10 月，十九届中央纪委员第二十次全会工作报告中提出党的十八大后，巡视定位以党风廉政建设为主线，以反腐败斗争为重点，以“四个着力”为抓手，找准深层次问题，切实解决了任务宽泛和巡视内容分散的难题。“一把手”是党的事业发展的领头雁，是“关键少数”的关键，只有管住“关键少数”，才能增强巡视工作的震慑力和说服力。通过巡视发现问题，加强对“一把手”和领导班子的监督，做到有腐必惩、有贪必肃，确保巡视利剑震慑常在。巡视定位逐渐明确，在巡视对象上围绕“党风廉政建设”作出了具体的要求。

其次，巡视是政治巡视，本质上是政治监督。2015 年10 月，中央巡视工作动员会第一次强调，巡视属于政治巡视而非业务巡视，巡视的重点是对党组织和党员领导干部进行监督，这与此前党内巡视形成重大区别。2017 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上梳理了党对巡视工作职能定位的认识过程：巡视工作“从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争到聚焦全面从严治党，再到突出坚持党的领导、加强党的建设，检查党的路线方针政策落实情况，重点发现违反政治纪律和政治规矩、违规选人用人等问题，巡视定位越来越准确，任务越来越清晰”［3］［10］。聚焦新时代巡视工作发展，党对深化政治巡视作出新部署，在《中央巡视工作规划（2018-2022）》里提出“六个围绕、一个加强”的新要求，在第二轮脱贫攻坚专项巡视中明确了“四个落实”的监督重点，将新要求落实到政治责任上。新征程上，中央巡视工作领导小组办公室认真研究谋划制定工作，及时推进《中央巡视工作规划（2023—2027 年）》，围绕“四个落实”强化组织监督，明确“两个维护”的根本任务。由此可见，党中央坚持与时俱进强化政治监督。随着巡视的重点更明确、内容更聚焦，政治巡视发展迈向新阶段。

（二）党内巡视制度的实践创新

党的十八大以来，党中央坚持以党自我监督的长期实践探索为经验支撑，以习近平总书记关于巡视制度建设的重要论述为正确指引，不断推动巡视方式方法改革创新，党的巡视工作取得历史性成就。

在十八大之前，党内巡视主要围绕常规巡视，在空间上实现一定程度的全覆盖，但深度上仍有不足之处。习近平总书记指出：“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进”［3］［9］。增强巡视的机动性和灵活性，坚持问题导向开展专项巡视，是巡视形式和组织制度的重大创新。专项巡视是针对某个省区市、部门或单位的突出问题，或围绕一人一事开展专项巡视，工作重点更聚焦，方式更灵活，能够在一定时间内精准找到线索，发现深层次问题，有效落实巡视全覆盖要求，形成更大的震慑。十九届中央第二轮巡视开展了中央脱贫攻坚专项巡视，重点解决攻坚过程中存在的突出问题，取得了显著成效。这是党的历史上第一次围绕一个主题开展专项巡视监督，以实际行动将党的路线方针政策落到实处。党的十八大以来，巡视全覆盖在横向上做到反腐无禁区、监督无死角、巡视无例外，在纵向全链接上做到压力层层传导。巡视工作的覆盖面不断扩宽，逐渐形成上下联动全国“一盘棋”的监督网。巡视工作不断深化发展，巡视工作战略格局越来越完善、工作内容逐渐系统化、巡视利剑始终高悬。

三、新时代新征程完善党内巡视制度的现实启示

党的十八大以来，巡视成为“党之利器、国之利器”，充分发挥了标本兼治战略作用，巡视成效越来越明显。但党内依旧存在消极腐败现象蔓延、政治生态出现严重问题等，仍需常抓长治。因此，梳理总结党内巡视制度发展百年的宝贵历史经验，为新时代新征程上提升党内监督的效能、健全完善党的自我革命制度规范体系提供了现实启示。

（一）核心——坚持党对巡视工作的全面领导

党的十九届六中全会将“坚持党的领导”置于中国共产党百年奋斗的历史经验的首位。因此，必须重视党对巡视工作的全面领导，从解决大党独有难题的高度，坚决做到两个维护，保证党中央决策部署落实见效。

巡视没有完成时，只有进行时。基于对当前腐败形势的深刻洞察，党中央坚定不移深化政治巡视，彰显了坚定的反腐决心。因此，要把党的全面领导这一根本原则贯穿巡视工作的全过程，对巡视工作进行全方位的指导。巡视前要加强对工作方案的审定，对情况进行信息化准备，制定工作清单，建立管理台账；巡视中推进工作流程制度化，要及时掌握工作情况，注重突破问题；巡视后要将重点问题进行分析汇总并形成综合报告，对加强巡视整改提出建议方案，做深做实“后半篇文章”。

从根本上说，中央赋予了巡视制度权威性和震慑性，各级地方和部门党委必须提高政治站位，聚焦党中央大政方针，为巡视工作提供正确的思路和方案；同时又要结合本地区、本单位的实际情况进行具体问题具体分析，以保证规划方案的合理性、可行性，对巡视工作的前期、中期、后期等各个环节的具体流程进行规范，在思想上行动上同党中央保持高度一致。全党上下自觉接受和配合巡视监督为巡视工作的顺利开展与落实提供了有力支持。因此，必须毫不动摇地的坚持和加强党的全面领导，准确把握“国之大者”，不断推进巡视工作高质量发展。

（二）关键——打造忠诚干净担当的干部队伍

“为政之要，唯在得人。”巡视人员是巡视工作中最活跃最关键的因素，建设一支立场坚定、业务精炼且纪律严明的巡视队伍是推进巡视工作高效运转的关键。

首先，要把党的政治建设摆在首位。巡视人员必须提高政治觉悟、增强政治能力，深刻领会习近平总书记有关巡视工作重要论述的重大意义和“三严三实”的丰富内涵，在思想上、行动上与党中央保持高度一致。要开展对巡视干部的纪法教育培训和专题授课，通过举案例、教方法、授技巧提高队伍理论水平和业务水平。狠抓整改落实形成震慑以及借助公开忏悔录起到预防、警示和教育作用，提高巡视干部的敬畏之心，增强政治自觉，坚决做到不敢腐、不能腐、不想腐。其次，巡视组组长发挥关键作用。对巡视工作人员一次一授权，“不搞铁帽子王”原则，有效打破了人情和利益链条的干扰，有效保证了巡视工作的质量。在巡视人员构成方面，坚持“高标准选配、以老带新”原则，通过单位推荐或竞争上岗等方式选配人员。巡视机构从各级纪律检查委员会、党的各级组织部等各个业务部门抽取精英骨干人员，实行模块化管理，以提升巡视人员的专业化水平，充分发挥各方面人才优势，形成合力，促进巡视组人员构成专业化、规模化。还可通过优化职级比例搭配和年龄层次结构，适当降低年龄较大干部比例，做好“传帮带”，为后续巡视工作培养年轻力量，促进巡视队伍的年轻化。

（三）根本——保持同人民群众的血肉联系

党的十九届六中全会提出中国共产党百年奋斗第二个历史经验就是坚持人民至上。习近平总书记提出：“我们党要做到长期执政，就必须永远保持同人民群众的血肉联系，始终同人民群众想在一起、干在一起、风雨同舟、同甘共苦。”［6］怎样才能使党始终同人民群众心连心，这就势必要求坚持人民至上，坚决整治群众身边腐败，守护好人民的心。

一方面，要以实际行动加强巡视整改。对于人民群众提供的存在违反政治纪律、违反中央八项规定精神等突出问题的各级领导干部的线索，要给予不同程度的党纪处分甚至法律惩处。通过制定具体整改措施，明确整改目标，促进真改、实改、持久改。着力整治群众身边的腐败和作风问题，做到件件有落实、事事有回音，以积极成效赢得人民群众的信任和支持。另一方面，在巡视实践中，要深入调查研究，注重依靠人民群众、充分听取群众意见，把党的群众路线贯穿巡视工作的始终。市、县巡察工作的着力点应延伸到基层，坚持立足群众需求，利用发放问卷和走访调查多种途径深入群众，加强与群众的联系，打通巡视巡察监督“最后一公里”。发现并及时解决群众反映强烈的各领域民生问题，不断增强群众的安全感和幸福感。如浙江省嵊州市聚焦民生领域突出问题抓整改，巡视干部们通过多次走访群众，根据收集的群众意见，优化窗口经办人员工作作风，着力解决群众的揪心事、烦心事，有效提升了巡视工作实效。

因此，在巡视工作过程中要从巩固党执政基础的高度出发，坚持以人民为中心的基本价值取向，把民情民意作为巡视工作的“探测仪”，以扎实成效取信于民，不断厚植党执政的民心根基。

四、总结

中国共产党巡视制度贯穿党的百年发展历程，始终服务于党的中心任务。十八大以来，党中央高度重视全面从严治党，推动巡视工作理论与实践创新，不断健全完善党和国家监督体系。实践充分证明，党内巡视制度是行之有效的党内监督手段。新时代新征程上，继续探索和完善巡视制度要坚持政治巡视定位，全面贯彻中央巡视工作方针，坚持和加强党的全面领导，着力破解“宽松软”的监督困境；要加强对巡视人员的教育管理监督，不断提升干部队伍的政治素质和专业化、规模化水平；在巡视过程中，要始终坚持党的群众路线，保持党同人民群众的密切联系，努力营造风清气正的政治生态。