检察机关参与矛盾纠纷化解的路径探究

胡彬华，唐 琳，叶 蓓

（南京市江宁区人民检察院，江苏 南京 211100）

当前我国社会的整体结构、形态、利益格局都在发生着深刻的变革，各类社会利益纷争普遍存在。化解各类矛盾纠纷、平衡各方利益冲突，是新时代经济社会统筹发展的必然要求，也是社会治理现代化的应有之义。当前检察机关面临的治理形势与任务发生了一系列变化，如治理理念从粗放走向精细，各参与化解矛盾纠纷的主体要能更精准地对接矛盾风险点；治理路径上网格化管理广泛运用，更多外部力量被吸纳进入协助政府承担部分治理功能［1］；治理方式更趋法治化、专业化，柔性治理手段要和刚性治理手段相配合综合施策；在治理目标上提出要将加强和创新社会治理放在建设高水平平安中国的战略高度等等。作为国家法律监督机关，检察机关所从事的司法办案和法律监督活动在广义上亦属于社会治理活动的范畴。基层检察机关立足办案主动调处矛盾纠纷，参与社会综合治理，为探索和完善多元化纠纷解决机制、推进和提升基层治理制度完善和创新奠定了深厚的实践基础。

一、基层检察机关参与构建纠纷解决机制的实践

（一）树立了能动司法的理念

在相当长的一段时间内，基层检察机关主要通过运用和发展“枫桥经验”推动矛盾纠纷化解、参与社会治理。如设立派驻街道检察室下沉检力，开通多地连线、直达高检的远程视频接访系统，建立检察长巡回接访制度，畅通群众诉求渠道等。2021 年7 月，最高检强调要主动履职、创新作为，向人民群众供给满意的检察产品。在此理念指引下，基层检察机关参与化解矛盾纠纷从个案向类案延伸，从事后向事中、事前延展。如刑事诉讼中的不起诉制度适用、行政检察中的行政争议实质性化解等一系列工作均跳出了个案范畴，赋予了检察机关参与纠纷化解更多的内涵。

（二）搭建了参与纠纷化解的平台

检调对接机制是检察机关在法律规定的框架内，主动融入社会大调解格局、化解检察环节中各类矛盾纠纷的重要工作制度。2021 年江苏省三级检察院在12309 检察服务中心均设立了人民调解工作室。以N 市J 区为例，该院选聘具有刑事办案经验和群众工作经历的老检察官担任调解员，将民事案件和解息诉和信访案件息诉罢访纳入其中。如张某明、李某民事申诉案，两人在15 年前因为他人债务提供担保并错误出具了委托公证书，致使其名下唯一房产被出售。J 区检察院审查后认为，如通过再审程序纠正过程较长且充满不确定性，不利于纠纷化解和社会稳定。通过刑事和解程序，申诉人在支付买受人房屋过户补偿款40 万元后，房屋过户至两人名下。

（三）丰富了参与纠纷化解的方式手段

2021 年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督的意见》（以下简称“《意见》”），在党的历史上首次以中央文件形式，对检察机关立足监督职能参与社会治理提出要求。《意见》颁行后，检察机关进一步拓宽工作渠道，优化工作方法，以多元的方式参与纠纷化解：逐步规范和完善释法说理制度、在四大检察中常态化运用公开听证、信访工作从落实首问负责制和律师参与接访到领导包案、涉未成年人案件从综合救助和全面帮教到强制报告制度、家庭教育令落地落实等。检察机关更加注重案件分析和案例总结，通过排查发现案件背后的风险隐患，通过检察建议、专项调研报告等形式系统性参与社会治理，引领法治进步。如J 区检察院2019 年以来，围绕律师从业诚信档案建设、出租车司机戒毒期间载客、科研危化品管控等问题，撰写专项报告9 份，制发检察建议102 份，推动相关行业出台整治措施164 条。

二、基层检察机关参与矛盾纠纷化解的难点

（一）涉诉信访处置“终而不结”

近年来，涉诉信访不仅在总量上居高不下，且出现了诉求涵盖范围广、诉求之间相互交织、信访问题与社会热点矛盾基本一致等诸多特点［2］。检察机关案件审查后不支持信访人的申请、实体性纠纷矛盾未得到化解的占比较高。一些信访人诉求不被支持，便迁怒于检察机关，认为检察机关与其他机关官官相护或承办检察官徇私办案，将信访重点转向检察机关，致使涉诉信访案件“终而不结”现象较为突出［3］。如2019 年以来，J 区检察院共接收各类信访件1038 件，其中非法吸收公众存款等涉众型经济案件引发的来信来访205 件，占比19.7%；共接收不服民事行政裁判申请监督件177 件，其中仅6 件向法院提出再审检察建议或向上级院提请抗诉；接收对公安机关的立案监督类信访件50 件，除1 件因公安机关侦查取证不到位，J 区检察院依法发出《纠正违法通知书》外，其余案件均未支持信访人诉求。

（二）刑事和解资源整合不充分

与刑事和解制度运行相关的资源包括相应的人员物力以及配套制度，但从目前的基层检察实践看，在人员力量配置和配套制度衔接方面都存在不足。人力方面，目前多数基层检察院主要依靠承办检察官同步开展刑事和解工作，专门的人民调解力量介入刑事和解的还比较少。承办检察官为了促成和解，往往要付出数倍精力［4］，这导致实践中刑事和解的适用比例偏低。在制度配套方面，同样体现宽严相济刑事政策的认罪认罚从宽制度与刑事和解制度尚未衔接配套。实践中被追诉人只要认罪认罚，即便得不到被害人谅解，也不影响从宽量刑。刑事和解协议达成后，检察机关如果对被追诉人作出了不起诉决定，其后与行政处罚的衔接在不同的地区、不同的行政机关间也不尽顺畅。

（三）行政争议案件诉源治理难

从检察机关参与行政争议化解的工作情况看，进入检察环节的行政争议双方一般都存在较为严重的对立情绪，反映了社会治理层面的一些薄弱环节。比如因行政程序和司法程序之间的衔接机制不够完善，一些可以在行政环节解决的纠纷进入到司法程序形成“空转”。需要化解的实体性纠纷经历程序空转，往往会加剧当事人的情绪对立，导致矛盾越来越尖锐，越来越难以化解，进一步诱发当事人再提起政府信息公开、确认权利等后续一系列行政诉讼。检察机关在行政争议终端化解的滞后性使得检察机关需要付出较大的成本去解决纠纷，但并非所有案件都可以得到实质性化解［5］。如J 区检察院办理的32 件行政争议案件中，程序空转案件达17 件之多，这类案件多因超过起诉期限、主体不适格、超出受案范围等原因不予立案或被驳回起诉。其中有4 人提起行政诉讼达19 次。如当事人杨某某因房屋拆迁及后续引发的系列纠纷先后9次提起行政诉讼，但因证据不足或不符合条件被驳回起诉2 次、不予立案2 次，审理后被驳回诉请5 次。

三、检察机关参与纠纷化解的路径研究

（一）树立现代化的治理理念

1.靶向发力，精准施策，防范各类风险

精准施策的基本方法是围绕主责主业，以办案为抓手，主动发现、主动纾解，通过办案，消除案件双方当事人的对立情绪，同时对案件中暴露出的各种矛盾也要一揽子统筹施策。其次还要善于结合影子治理的特点，发挥好网格管理的优势，利用好自身政法网格员的身份，将自身力量与网格中其他社会组织和群众组织的力量相结合，为基层治理提供法律支撑。

2.注重运用刚柔并济的治理策略

检察机关参与矛盾纠纷化解时，因其国家公权力机关的身份，天然具备刚性治理的特点，因此更应当注意强化柔性治理，特别是面对涉众型经济案件引发的群体性矛盾，要注重走群众路线，变硬性要求为软性引导，变强制服从为教育感化，努力引导社会舆论，切实化解次生风险［6］。必须正确处理刚性治理和柔性治理之间的关系，摆脱事后被动应付的局面，把工作重心从治标向治本转移，高度重视诉源治理，关注个案对法治进步的意义，同时兼顾类案暴露出的类型性、苗头性问题，把好矛盾纠纷的“源头”关。

（二）构建多元力量参与的平台

1.找准司法定位

有观点认为，司法是社会正义的最后一道防线，因此司法机关没有必要充当纠纷解决的先锋官，应当在其他非诉机制无法达到目的时再精准出击［7］。笔者认为，检察机关参与纠纷化解并非全然被动。应当立足自身定位，在坚持党政主导的基础上，发挥好联结、引领和保障作用。联结是在司法、执法和其他行政机关等诸多部门之间起到桥梁作用，衔接诉与非诉的力量，整合其他机关部门对诉讼程序实质性参与；引领是基于其在诉讼活动中处于中间环节，一些矛盾纠纷尚有变数，既可能持续发酵但也可能逐步弥散，完全有可能通过释法说理、普法宣传等方式促成纠纷化解；保障是基于其作为司法机关维护法治权威的职责使命，必须始终严格公正地适用法律，在严守法的底线上去讲“情”和“理”，去实现国法天理人情的统一。

2.用好多元力量

多元化纠纷解决机制中的社会资源可以分为三大类，其一是社会力量，既包括人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等，也包括乡贤、五老、社工、熟人等；其二是专业力量。包括心理咨询师、法学专家、律师等；其三是社会组织力量。我国各行业协会很多都设立有调解中心，比如据统计目前全国医疗纠纷专业性调解组织有2600 多个，道路交通事故纠纷调解组织有2500 多个，保险、证券、房地产等行业也均有专业的调解组织，对专门领域内的矛盾纠纷，可以与专业化调解组织进行联动调处。要用好这三类力量，就必须建好工作平台，让其他主体和群众能够参与进来。检察机关内部需要搭建沟通协调的工作平台，同时借助区域综合治理主管部门统筹，对现有的各类资源按属地原则进行联动，打通信息壁垒，建立重大案件平台吹哨制度，避免“联而不动”。

3.建立保障体系

一是要加强人员力量的保障。要努力拓展人力资源渠道，健全人才吸纳培养和储备机制，将检察机关可以撬动的三类社会力量名册化、制度化、类型化。可以以长聘和特聘相结合的方式，邀请退休法官、检察官、高校法学教师、公职律师、心理咨询师等专业人士参与纠纷化解。二是要健全组织制度的保障。要结合地区经济发展状况和社会纠纷特点，加强多元解纷中的市场准入制度、收费制度及资格评审制度的政策引导，督促相关行业主管部门负责人全面履职，积极推动解纷工作行业化与市场化融合［8］。三是要建立激励考评的保障。要建立对其他多元力量参与纠纷解决的评估与考核激励体系。可以由本地区联动平台牵头，出台考评办法，将平台内的其他社会组织的参与度、工作信息交互的力度等内容纳入考评范围，开展常态化监督考核，激励其他社区组织参与纠纷化解。

（三）健全多方联合协作衔接机制

1.优化涉检信访终结机制

实践中，由于矛盾纠纷实体性终结的标准缺失，当事人对实体正义的基本诉求没有实现，信访程序就会“终而不结”。工作中一方面要坚持以实体正义的维护作为终结标准，维护群众的合法权益。另一方面要注重终结性程序和其他程序的衔接，对于符合司法救助条件的，依法及时启动司法救助程序［9］，当控告人、申诉人提交新的足以改变原处理决定的证据时，要重新启动复查程序。对扰乱社会秩序、无理缠访、恶意上访人员，触犯法律法规的要严肃追究其法律责任。

2.衔接认罪认罚和刑事和解制度

两制度衔接的关键在于，如何有效且经济地实现认罪认罚从宽中的被害人参与。笔者认为可以从三个方面着手：一是保障被害人的量刑知情权和意见表达权。在制作认罪认罚具结书时，可以载明双方和解内容，包括被追诉人获取被害人谅解的方式、进行赔偿的具体情况等，在签署具结文书后，将这一具结书同时送达被害人。二是对于取得被害人实质性谅解的认罪认罚案件，可以加大量刑从宽的幅度。如果被追诉人同时符合两种从宽情形，可以按照叠加量刑优惠但最高不超过两次优惠之和的原则，鼓励和解。三是做好刑行衔接。对于刑事和解后符合不起诉条件的，应及时向相应行政机关制发给予行政处罚的检察意见书。对交通肇事、盗窃、故意伤害等常见多发案件，尝试确立案件从刑事不起诉到行政处罚的回转流程。此外，还应加强与社会公益组织的协作，制定被不起诉人参与社会公益服务的具体方案，确保案件不起诉后教育管理到位。

3.完善促进诉源治理机制

诉源治理是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，也是检察机关依法能动履职最突出的体现。不仅仅要围绕法律监督的一案一事，更要立足办案，加强对区域内治理重点的分析及趋势预判，要用好从个案到类案的数字监督模型，开拓数据来源，从类检监督走向系统治理，定期分析公布法律监督报告、加强法律文书说理和以案释法，有效开展法治进校园、进社区、进企业等工作。挖掘好、发挥好社会治理类检察建议独特的制度价值，对办案中发现的治理漏洞短板，主动向地方政府和相关行政机关发出检察建议，推动地方人大出台专项立法，实现更高水平、更高层面的源头治理。

四、结语

法治原则始终是矛盾纠纷化解的根本遵循。作为国家的法律监督机关，检察机关一直是多元化纠纷解决机制建设的重要参与力量。从枫桥经验的基层运用到能动司法理念的全面渗透，检察机关在社会治理现代化进程中，始终秉持政治自觉、法治自觉、检察自觉，立足办案前端化解矛盾纠纷，在既有的制度框架下进行改革创新，在矛盾调处中把握好维稳和维权的平衡点。随着现代社会发展中矛盾纠纷的变化，现代化进程对治理方式提出了新要求，检察机关要进一步更新参与社会治理的理念、联接各类工作平台、不断完善细化制度机制、提升参与矛盾调处的素质和能力，通过能动履职，用好多元力量，不断探索出符合新时代社会治理形势的新路径。