关于提升衔接资金支持产业发展政策效果的研究

曹润林 林劼

摘要：为巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略实施，中央政策将原财政专项扶贫资金调整优化为财政衔接推进乡村振兴补助资金（简称衔接资金），重点用于发展产业，并形成联农带农富农效应。用好衔接资金支持产业发展具有多重政策目标，但我国部分地区还存在产业发展基础不牢、联农带农机制不够持续稳固、产业配套支持政策落实不够精准有效等问题。对此，本文提出建议：不断夯实产业发展基础，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；加强责任机制约束，强化衔接资金支持产业项目形成联农带农富农效应；科学合理制定产业配套支持政策，促进政策效果更加精准有效。

关键词：衔接资金 产业发展 政策效果

2020年，我国实现了全面脱贫战略目标、消除了绝对贫困。但为坚决守住脱贫攻坚成果，更好地接续实施乡村振兴战略，习近平总书记指出“对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。”过渡期设定为5年，其中原财政专项扶贫资金调整优化为财政衔接推进乡村振兴补助资金（简称衔接资金），由各县统筹用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，并要求建立健全衔接资金联农带农机制，带动农民参与产业发展，实现持续稳定增收。

一、提升衔接资金支持产业发展政策效果的意义分析

2021年11月，财政部等六部委出台《衔接推进乡村振兴补助资金绩效评价及考核办法》，其中明确要求支持培育和壮大欠发达地区特色优势产业并逐年提高资金占比，2022—2025年分别要达到55%、60%、65%、70%。而在经济下行压力大、财政收支矛盾突出的情况下，过渡期中央衔接资金投入依然保证了“只增不减”，在脱贫攻坚连续5年每年增加200亿元的基础上，2021年达到1561亿元、增长6.4%，2022年达到1650亿元、增长5.7%，2023年达到1750亿元、增长6.1%，从全国范围来看，各级地方政府也相应安排了一定规模乡村振兴衔接资金并提出用于产业比例的要求。

一是市场机制在产业发展中发挥着资源配置的决定性作用，产业发展必须遵循市场规律，政府逐年加大的衔接资金支持产业发展投入必须把握好作用边界避免错位介入，要与市场作用机制有效契合，形成政府与市场合作共赢的帕累托最优格局。二是财政资金是有限的，尤其是在当前各级财政“紧平衡”形势下财政资金更为紧张，要将资金用在“刀刃上”“关键处”，不断加强衔接资金投入产业项目绩效管理，做大做强乡村产业，避免财政资金的损耗浪费。三是促进脱贫群众持续稳定增收既事关不发生规模性返贫底线，又关系到全体人民共同富裕的中国式现代化目标实现，衔接资金必须形成联农带农富农效应。

二、制约衔接资金支持产业发展政策效果的突出问题及原因

（一）产业发展基础不牢

一是乡村产业发展市场化水平整体偏低。目前，我国农村地区整体上市场经济发展滞后，资源优势和生态优势尚未有效转化为产业优势和经济效益，农业产业链条短，农产品多数以初加工为主、精深加工产品少、附加值低，特色农业产业多元价值开发、多种功能拓展滞后，产业融合度不高，农业产业整体经济效益偏低。二是农业产业组织化程度整体不高。我国农业龙头企业总体上数量不多、规模偏小，产业集约化程度不强；乡村物流体系不够健全，有商品化处理能力的产地批发市场偏少，覆盖农业全产业链的社会化服务体系尚未形成；市场经营主体实力整体偏弱、竞争力不强，辐射带动模式相对单一，一些经营主体勉强维持企业运营，难有余力辐射带动更多农民增收致富。与发达省份相比，中西部省份脱贫地区农业龙头企业数量更少、产品技术含量不高，发展产业主要依靠农户单打独斗，不仅产量规模上不去，产品质量波动也很大，缺乏核心竞争力，难以抵御市场风险，也较难形成品牌优势。三是衔接资金支持的一些产业项目市场竞争力不强。为如期实现脱贫，脱贫地区支持发展的产业项目多以短周期种植、养殖等“短频快”项目为主，对长线项目和新品种、新业态培育不足，导致产业项目门槛低、规模小、同质化严重，在激烈的市场竞争中不占优势。有的地区一二三产业融合度较低，衔接资金支持的产业项目相当部分还停留在新鲜农产品销售、分级、烘干等初级阶段，产业利润率较低，促进脱贫群众增收致富效果有限。

（二）联农带农机制不够持续稳固

一是一些基层政府联农带农富农意识不够强。一些县乡政府及相关部门工作人员在推动乡村产业发展时，还未充分认识到衔接资金联农带农富农以巩固拓展脱贫攻坚成果、促进脱贫群众持续稳定增收最终实现共同富裕的政策功能内涵，导致衔接资金联农带农富农责任机制虚化，执行落实不到位。二是一些市场经营主体合作动机不纯。衔接资金作为财政扶持资金，无论是先建后补、以奖代补等奖补资金，均为无偿性财政资金，一些市场经营主体与政府合作投资产业项目的真正动机是为谋求财政支持实现自身利益最大化，缺乏履行联农带农富农责任的真正决心，使得联农带农富农效果难以持续稳定，项目也存在诸多风险隐患，这也导致政府与其合作难以达到资源配置和利益格局的帕累托最优。三是联农带农方式简单单一使得富农效果有限。一些地方将投入到多个村集体经济组织的衔接资金捆绑打包，以折股量化或固定分红模式與地方政府融资平台公司、龙头企业等市场经营主体合作，脱贫群众通过村集体经济收益简单参与分红，没有直接参与到产业发展过程中，导致自身产业发展技能未能得到有效提升，从而实现自我“造血”式发展持续增加家庭经营性收入。

（三）产业配套支持政策落实不够精准有效

一是政府越位市场导致资源配置效应不优。大量衔接资金支持乡村产业发展，且资金按因素法最终下达到县级政府，极大增强了县级政府产业发展的主导能力，导致一些县乡政府任性发展产业，在支持实施产业项目时大包大揽，未能有效发挥市场机制的资源配置功能，使得衔接资金绩效产出低下、实施项目存在较大风险；在与市场经营主体合作时，不注重发挥市场经营主体的主观能动性，也未有效强化其责任意识，导致权责关系失衡。二是基层政府缺乏产业谋划发展思路和风险防控意识。脱贫地区尤其是中西部脱贫地区基层干部整体上产业谋划、市场前景预判、风险评估等能力不强，导致一些衔接资金支持的产业项目缺乏可持续发展潜力。一些地方产业规划朝令夕改，资金投入“胡椒撒面”过于碎片化，未能形成集约效应做大做强产业；一些地方为了完成衔接资金投入产业占比的国家考核要求，仓促上马一些竞争力低、风险高的产业项目，造成了衔接资金的极大浪费。三是产业项目绩效目标设置不合理。一些县乡政府及相关部门绩效管理意识不强，对衔接资金支持产业项目政策效果目标思路不清晰，在与市场经营主体合作发展产业项目时，未对其提出有效绩效管理要求、合理确定绩效目标，导致投入的大量衔接资金未能有效促进县域主导产业和乡村特色产业做大做强，联农带农富农政策效果也未能较好实现。四是一些产业奖补政策对脱贫群众内生发展动力激励不足。衔接资金支持到人到户的产业以奖代补资金主要目的是促进脱贫人口、监测对象自主发展产业或实质性参与当地发展的特色优势产业，但一些地方奖补政策门槛偏低，奖补对象主要是小规模种养产业，未能助力脱贫户扩大生产经营规模，较难实现增收致富目标；还有的关注脱贫户种养产品对外销售不够，未能有效增加其家庭经营性收入。这些都容易助长脱贫群众“等靠要”依赖思想，抑制其内生发展动力。

三、建议

（一）不断夯实产业发展基础，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

一是努力改善提升乡村产业发展市场化环境。要加快深化农村土地制度改革，鼓励积极盘活利用农村集体建设用地，促进农户闲置撂荒用地规模化、集约化使用；利用衔接资金加大对农村人力资本投资，大力培养农业技能人才，出台优惠政策吸引能人返乡创业发展产业；进一步完善农村金融体制机制，加大乡村产业发展金融信贷支持，缓解市场经营主体投资农业产业项目回报期相对偏长带来的资金困境。要通过衔接资金合理支持引导，不断激发农村要素潜力活力，助力乡村产业发展。二是大力引进和培育壮大市场经营主体。县乡政府要通过深化“放管服”改革，不断提升营商环境的市场竞争力和吸引力，加大衔接资金对本地农业经营主体的扶持力度，重点支持懂产业谋划、会项目经营、联农带农富农效果明显的农业经营主体发展，培育壮大一批与县域优势主导产业需求相匹配的龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体和社会化服务组织，助其延伸产业链、贯通供应链、提升价值链，做强做优全产业链。三是着眼长远谋求产业高质量发展。县域主导产业具有发展基础优势，容易顺势而为形成规模经济效应，辐射面广，衔接资金要以支持县域主导产业的高质量发展推动乡村产业振兴；各地在资源禀赋、交通条件、地理环境等方面存在差异，衔接资金要支持一地比较优势突出的乡村特色产业发展，促进乡村特色产业百花齐放，避免盲目跟风导致产业结构趋同，出现“谷贱伤农”局面；要鼓励各地因地制宜结合自身要素资源禀赋实际，通过衔接资金支持推动乡村一二三产业延伸拓展产业链，实现融合发展。

（二）加强责任机制约束，强化衔接资金支持产业项目形成联农带农富农效应

一是压实各级政府各职能部门联农带农富农责任压力。省级政府要加强对辖区市县党委政府的宣传督导，确保坚决贯彻落实好中央巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策部署，充分认识到衔接资金联农带农富农的政策功能内涵。省级行业主管部门要强化条线管理，县级党委政府则要作为第一责任主体，加强分配到辖区衔接资金的统筹使用管理，将责任层层传导落实到辖区乡镇、行业主管部门、项目实施单位、市场经营主体，确保申报好项目、实施好项目、管理好项目。二是衔接资金支持市场经营主体的前提条件是联农带农富农。对与市场经营主体合作发展的产业项目，必须制定完善的项目实施方案、签订合作协议，明确项目建设内容、整体资金筹措方式、产权归属、后续管护以及土地流转、就业务工、带动生产、帮助产销对接、资产入股、收益分红等联农带农机制，确保脱贫群众充分受益，避免简单入股分红。三是因地制宜通过多种机制模式实现联农带农富农。鼓励支持县乡政府及相关部门积极探索实践，灵活选择“龙头企业+专业合作社+农户”“龙头企业+新型农村集体经济组织+农户”“新型农村集体经济组织+农户”“种养大户+农户”等多种机制模式，通过资源有效整合、利益分配公平、风险共担的合作方式，最大程度带动脱贫群众发展产业持续稳定增收。

（三）科学合理制定产业配套支持政策，促进政策效果更加精准有效

一是政府要充分发挥市场机制作用促进产业发展。各级政府尤其是縣乡级政府要正确处理好政府与市场的关系，严格把握政府作用效率和公平边界，利用衔接资金围绕县域优势主导产业和乡村特色产业发展需要，不断完善受益辐射面广的产业配套设施，提供合理的助力支持，降低脱贫户、新型经营主体以及相关市场经营主体的产业发展成本。二是不断增强县乡政府产业项目谋划和风险防控能力。加强衔接资金支持产业项目尽职调查、充分进行市场前景论证，确保产业项目围绕县域主导产业和乡村特色产业发展，着力防范化解产业项目市场风险、自然风险和信用风险。三是严格合理量化衔接资金支持产业项目绩效目标。绩效目标设置应严格明确市场经营主体的固定资产投入、带动务工人数、带动脱贫人口和监测对象参与发展产业人数、股份分红、技术培训、农产品销售数量以及项目运营期限等，可结合市场行情变化动态优化调整，确保政府、市场经营主体和脱贫群众各方共赢。四是产业奖补资金要促进形成脱贫户家庭经营性收入。到人到户产业奖补政策设计要避免对脱贫群众种养行为简单“一补了之”，应区别满足于家庭自给自足和市场化销售增加家庭经营性收入予以奖补，不断促进脱贫群众扩大生产经营规模，从而将家庭特色种植、养殖真正发展形成产业，实现家庭的持续稳定增收。

（作者单位：广西壮族自治区财政厅）

责任编辑：宗宇翔