政策工具视角下我国数字乡村政策文本分析

郭园园

摘要：本文以26份数字乡村的相关政策文本为样本，运用Nvivo12采用内容分析法对数字乡村政策从供给型政策、环境型政策、需求型政策三个方面进行编码分析。分析发现，在现行的数字乡村政策中数字乡村建设缺乏资金支持和人才培育；地方性的法律法规重视程度不够；数字建设中的政府购买明显不足。基于此，应加大资金投入，注重数字乡村人才培养；因地制宜出台数字乡村政策，加强风险防控体系建设；提高政府购买力度，加快数字乡村建设。

关键词：政策工具 数字乡村 数字乡村政策 内容分析 Nvivo12

一、问题的提出

近些年，随着大数据、5G、物联网、云计算、人工智能、区块链等现代数字技术的不断更新和迭代，持续地推动着政府转型和社会治理的变革。其中，以互联网为核心的信息技术在乡村的实际运用，为农业农村的现代化转型创造了新的机遇。目前，数字乡村建设已经在全国范围内掀起了一股热潮，信息技术所释放出的数字红利在乡村建设行动中已经初见成效。“数字乡村”这一概念首次在2018年中央“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》被提出。2019年，中共中央办公厅、国务院出台了《数字乡村发展战略纲要》（以下简称《纲要》），明确将数字乡村作为乡村振兴的战略方向和建设数字中国的重要内容。农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室联合制定了《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》。2020年中央网信办等七部门联合印发《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》要求“开展国家数字乡村试点”。2021年中央“一号文件”要求“实施数字乡村建设发展工程”。一系列关于“数字乡村”的发展规划、工作要点、评价报告、试点安排、建设指南以及行动计划等相继出台，都旨在增强乡村数字治理能力，提升乡村振兴绩效。

在中国知网以“数字乡村”为关键词，对215篇核心学术论文进行了检索，其中192篇是在2020之后发表的。目前国内外有关数字鄉村的理论和实证研究大多是从现实的角度来探讨农村数字化的现实意义和发展途径，但从现实的角度来看，却鲜有结果。刘少杰等人从国家和社会关系角度对“乡村不动”这一概念进行了剖析，认为农村自上而下的建设与农村社会的自下而上并不相适应，忽略了农村居民的真正需要，从而使农村的内生动力不足。赵成伟等从技术创新、数据收集和利用、资源投资、农村管理四个角度对数字农村的发展进行了探讨。冯朝睿等从数字技术和农村实际生态环境的结合角度，对数字农村的数字鸿沟、产业瓶颈、政府治理缺口等实际困境进行了剖析。陈潭等从区域、城乡、阶层、代际等方面对数字乡村所存在的问题进行了探讨。以上的实证研究对于了解当前中国数字乡村建设的现实问题具有一定的参考价值，但是，目前学界还未对数字乡村政策进行过系统的梳理与总结，尤其是如何利用政策工具来构建数字乡村的政策体系，然而这恰恰是推动数字乡村建设的关键。

鉴于此，本文尝试系统整理现有地方政府关于数字乡村的政策，运用Nvivo12软件对政策文本从“政策工具”维度进行编码分析，试图解答以下问题：当前已经出台的数字乡村政策制定情况如何？数字乡村政策重点关注哪些方面？政策工具选择倾向如何？政策还存在哪些不足之处？有效探讨和解答上述问题为进一步提升数字乡村政策执行效果，不断完善数字乡村政策体系提供一定的理论参考。以期准确把握不同类型的政策工具在数字乡村建设中的现状、成效与不足，进而尝试为助推乡村振兴建设提供相关政策建议。

二、文本来源及研究方法

（一）文本来源

本文采用的研究方法为内容分析法，是一种对文献资料进行分析处理的方法。该方法旨在从定性问题的思考出发，应用定量的工具以得出经过统计数据分析的有价值的定性结论。本文通过地方政府门户网站收集到26份省级地方政府关于数字乡村的政策文件作为分析样本（见表1）。本文依据如下原则对政策文本进行了选择：一是政策文本选取的时间起点为中央一号文件首次提出数字乡村发展战略的时间，截至2022年5月；二是各省份从时间维度来说，截至目前最新的数字乡村相关政策；三是政策的内容须与数字乡村建设密切相关。最终得到26份关于数字乡村建设的政策文本，部分如表1所示。为了更好地提高研究的针对性，本文主要运用定性分析软件Nvivo12，从这些样本政策文件中抽取出了与数字乡村有关的文本内容，并对其进行编码分析。

（二）研究方法

政策工具是指由各级政府和相关部门解决特定类型的社会问题，并推动相关政策的落实而采取的措施的集合。政策工具的选择直接关系到政策实施的效果，因此，很多公共政策学者都对如何选择和运用政策工具进行了研究。Howlett等根据政府介入的强度，强度从强到弱依次为强制型、混合型和自愿型；Rothwell等提出了供给型、环境型和需求型三种政策工具。考虑到我国数字乡村政策发展的实际情况，本文依照Rothwell等的思路构建了数字乡村政策工具的研究框架。在这些政策工具中，供给型和需求型的政策工具可以对数字乡村形成直接的推动和拉动力，而环境型的政策工具则主要表现为对数字乡村形成间接的影响。

数字乡村供给型政策工具表现为对数字乡村发展的推动力，政策内容主要体现在资金支持、基础设施建设、技术培训、人才培育等表现形式。数字乡村环境型政策工具强调外部因素对数字乡村发展的影响力和渗透作用，主要是一种隐性间接影响，表现形式主要包括顶层设计、法律法规、惠民政策、标准规范等。数字乡村需求型政策工具的目的是降低数字乡村发展过程中可能存在的障碍因素，从而为数字乡村发展提供拉动力。需求型政策工具具体包括示范试点、政府购买、创新创业项目、社会参与合作等表现形式。

三、数字乡村政策的内容分析

（一）数字乡村政策制定的基本概况

目前，从已有34个地方政府出台的相关政策文本来看，数字乡村政策主要分散在各类关于乡村振兴战略、“十四五”数字经济发展规划、乡村旅游高质量发展、“十四五”推进农业农村现代化、农业农村现代化、数字乡村发展、数字经济发展规划等政策文件之中。为了对数字乡村建设的背景和现状有一个较为清晰的认识，本文将从政策文本的发布时间、政策类型、政策词频、政策工具等角度，对现行政策制定的基本情况进行分析。

1.政策发布时间

从各地政策颁布时间来看，2022年有10个地区发布了与数字乡村有关的政策。2022年，国务院分别制定出台了《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，为了贯彻执行国务院和中央的政策意见要求，各级地方政府制定了有关数字乡村的政策文件。这也标志着我国数字乡村的“政策林”已经初步形成。

2.政策类型

从总体上看，本文收集的26份数字乡村相关的政策共涉及4类政策，分别是实施（工作）方案（23%）、实施意见（31%）、总体（发展）规划（42%）、行动计划（4%）。其中涉及较多的是方案、意见、规划。尤其是总体（发展）规划的政策文本比重最大，占总样本数的42%，这表明在数字乡村政策领域，多数地方省级政策都是对中央政府有关政策的进一步贯彻与落实，目前还没有针对特定的领域制定并发布有针对性的、专门性的数字乡村实施方案。

（二）数字乡村政策词频分析

高频主题词之间呈现明显的关联性。词频出现频率在500次以上的有乡村、农村、建设、发展、农业；400-500之间的词频有服务、文化、旅游、产业；频次在300-400之间的主题词有提升、推动、体系、规划、信息等；频次在200-300之间的词频有重点、政策、特色、生态、创新、企业、经济等词。通过数字乡村高频词云可以得出结论：第一数字乡村政策的实施重点对象和阵地在农村；除发展外，农业是实施数字乡村过程中的主旋律；第二在实施数字乡村的过程中除了要注重对农业的帮扶还要注重服务、文化、旅游以及产业的发展；第三在实施数字乡村的过程中生态问题不容忽视，要有所創新地吸引企业在实施数字乡村的过程中发挥其优势，助力数字乡村的顺利实施。

（三）数字乡村政策工具编码分析

从总体上来看，数字乡村政策工具对供给型、环境型和需求型政策工具进行了综合运用。其中，供给型政策工具（资金支持、基础设施建设、技术培训、人才培育）占政策工具整体的55.60%，需求型政策工具（示范试点、政府购买、创新创业项目、社会参与合作）占政策工具整体的24.28%，环境型政策工具（顶层设计、法律法规、惠民政策、标准规范）占政策工具整体的20.12%，从总体上看，上述三种政策工具存在较大差异，这在某种程度上说明了政府在制定数字乡村政策的时候，更偏向于供给型政策工具，次之是需求型政策工具，最后是环境型政策工具。

从单个政策工具来看，供给型政策工具整体应用过溢，占比超过一半，达到55.60%，而具体的应用中更强调的是技术支持参考点为109个，占供给型政策工具的43.19%，技术支持类政策主要是体现在“区块链+大数据”和计算、物联网“智能大棚”两种形式。基础设施建设参考点为86个，占比32.14%，资金支持和人才培育占比最少，分别为13.69%和10.98%。在政策实施惯性影响下，这种显著的数量差别会导致政策工具的分配和发展上的差异，即重基础轻人才。说明在供给型政策中技术支持和基础设施建设是重点，资金支持和人才培育的重视程度依然不够，这也表明在推进实施数字乡村的过程中，资金支持和人才培育是亟须重视的问题之一。

环境型政策工具占整个政策工具的20.12%，而具体的应用中顶层设计的参考点为118个，占比56.74%，顶层设计是政府为推进数字乡村的发展而制定的各种建设目标，主要集中于宏观层面，大致包括5G网络覆盖率、光纤到户覆盖率、农业信息化覆盖率等。标准规范和惠民政策的参考点为62个、56个，分别占比为20.93%和18.14%，法律法规的参考点为13个，占比仅为4.19%，说明当前数字乡村环境型政策中的法律法规是未来亟须夯实和完善的薄弱环节。

需求型政策工具占整个政策工具的24.28%，而具体的应用中示范试点参考点为86个，占比48.68%，原因是我国数字乡村目前是探索阶段，示范试点对实施数字乡村具有外驱作用，先行示范数字乡村的地区可以给后置位实现数字乡村建设的地区提供可供参考的经验。社会参与合作和创新创业项目分别占比25.14%、20.93%，政府购买的参考点为6个，政府购买在可以在一定程度上缓解实施数字乡村融资难的问题，通过政府购买，创新数字乡村服务供给和实现方式，对农民增收、乡村产业发展和乡村治理具有带动作用，促进农村经营增效。然而政府购买仅占5.25%，恰恰是目前被忽略的工具，因此要不断完善政府购买机制，精准推广政府购买重点建设要素，整合社会数字资源，助力推动数字乡村稳步运行。

四、结论与建议

（一）结论

本文从政策工具视角出发，对2018年—2022年26份数字乡村政策文件进行了文本分析，结果表明：一方面，数字乡村政策工具在整体应用方面，供给型政策工具的应用过度泛滥，而环境型和需求型政策工具的应用则保持了大致的平衡，但从总体上看，政策工具的整体应用不平衡。另一方面，在各个单个政策工具的具体表现形式应用上，也存在着较严重的失衡现象。比如，在供给型政策工具中，缺乏资金支持和人才培育；环境型政策工具中有关法律和规章的内容涉及较少；对数字乡村建设有拉动作用的需求型政策工具在具体表现形式上较为薄弱，主要体现在示范试点的推广，而没有对政府购买等方面进行综合考虑。

（二）建议

针对数字乡村对政策文本的分析，为深化数字乡村政策工具的进一步运用，提出了如下的建议，旨在为数字乡村政策的发展提供参考依据。

1.加大资金投入，注重数字乡村人才培养

数字乡村建设离不开资金的支持。为此，地方政府要加大对数字乡村的财政扶持力度，发行数字乡村专项债券、专项资金以及补贴，用于乡镇购买数字设备，同时鼓励电商公司和互联网应用公司与农村开展合作，并给予项目补贴、减税降费等优惠。此外，要设立专项基金为农业生产经营数字化改造、数字农业新基建提供资金保障。

除了要加大资金投入助力数字乡村外，还要注重数字人才的引进。对基层政府工作人员要定期进行数字技能培训，培养相应的农业技术人才、农业管理销售人才、农业社区管理人才和农业企业家，以此来激发乡村的内生动力。对农民群体而言，基层政府应该针对不同年龄、不同教育程度和社会资本的农民，有差别性地设计教育培训方案，针对性地激发不同的农民群体在建设数字乡村方面的积极性。此外，要开设专业知识培训班，为村民提供理论知识和技能培训，巩固村民的理论基础与实操技能。比如，安徽省宁国市开展的农村电商培训，旨在提升村民利用自媒体、电商等平台进行网络直播销售，形成产供销密切联系的产业链条，推进数字化技能在农村产业中发挥积极作用。最后，要深化产教融合、校企合作，引导高校加大各类数字人才培养力度，在各专业基础培养环节增设数字技术和数字经济相关课程，为培育应用型乡村人才提供支持。

2.因地制宜出台数字乡村政策，加强风险防控体系建设

目前我国数字鄉村的“政策林”已经初步形成，但法律规范分工不明，可适用性较低。因此就数字乡村地方性法规而言，应根据地方特色，有差异地制定符合当地实际情况的数字乡村政策规范体系，将政策意图转化为地方效能。从风险防控的角度来看，随着数字经济和乡村产业融合的持续发展，相关操作风险和数据信息泄漏隐患也会随之增大。因此，应该跟上时代步伐，提高风险化解能力，建立集风险识别、处理和反馈于一体的防控系统，对数字经济和乡村产业二者融合发展的数据知识产权保护、责任义务归属、利润分配方式等标准制定进行进一步的优化，增强风险防范和抵御能力，保证数字经济与乡村产业融合发展能够在安全、稳定、高效的轨道上加快推进。

3.提高政府购买力度，加快数字乡村建设

数字乡村建设需要政府大力支持，因此要完善政府购买机制。通过政府购买，利用财政资金、采用市场化、契约化方式吸引社会组织、社会公众、企业、村民积极参与到数字乡村的建设中，形成“政府引导、社会协同、村民自治”的乡村治理数字化多元共享机制，实现数字资源的整合，激发乡村活力。政府应鼓励金融机构有序参与到数字乡村建设中来，切实发挥金融科技的创新赋能作用，助力优质涉农企业、新型农业经营主体、农村就业创业群体获得优质金融产品与服务。在数字乡村领域探索政府购买服务，将有利于放大社会资本支持乡村振兴的撬动效应，持续推进数字乡村建设的稳步运行。

随着数字化发展进程的不断加快，数字乡村战略在乡村建设发展中将逐渐发挥更加重要的作用。数字乡村政策中的各类政策工具，为数字乡村建设发展提供了强大的动力。为了进一步提升我国数字乡村建设效能，政府应该合理选取各类政策工具进行搭配，同时地方政府还应根据不同地区乡村的特点，进行数字乡村建设模式的创新，提升政策工具赋能数字乡村建设的主体参与性，让数字带动乡村发展，从而促进乡村振兴。

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（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）

责任编辑：李丽君