乡村产业振兴中政策企业家角色的本土化实现——以H 镇村支书为例

陈雨露

（重庆科技学院法政与经贸学院，重庆 401331）

乡村振兴包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，而这一切中最为重要、最为基础且最为关键的就是产业振兴。当前农业农村面临着许多挑战和困难，而要破解这些难题必须依靠乡村产业振兴，唯有实现产业振兴才是“三农”问题的出路。改革开放以来，我国农业农村取得了巨大成就，以乡村产业振兴为重点，中央相继发布了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》等政策文件，这些政策文件以加快乡村产业振兴为重点，把产业兴旺摆在首要位置。党的二十大报告将“全面推进乡村振兴”列为新时代新征程“三农”工作的主题，并提出“扎实推动乡村产业振兴，人才振兴，文化振兴，生态振兴，组织振兴”的要求，进一步为新时代新征程中“三农”工作指明了前进的方向。

推动乡村振兴，制度供给是关键因素，大力推进机制创新，村支书的地位和作用至关重要。村支书作为我国政治体系与普通农民沟通的桥梁，是党的“传声筒”、农民的发言人，是振兴乡村的中流砥柱。我国基层干部实际上长期扮演着政策企业家这一关键角色，自下而上地推动政策的适应性实施与创新扩散。在乡村振兴背景下，大量的产业政策执行及创新实践为政策企业家作用的进一步发挥提供了天然的土壤。当前乡村产业振兴面临着多种问题，农村产业政策的发展与实施需要村支书的积极统筹规划与落实。政策敏感度高、具有锲而不舍的精神、能够参与推动政策创新并成功保持创新成果，这些特质是政策企业家的共同点，H 镇的案例对象——各典型村的村支书就符合这一角色的特质。该镇A 村、B 村、C 村能实现从经济薄弱村到全国乡村治理示范村的转变，离不开村支书作为重要的政策执行主体与推动者在落实产业振兴政策方面的努力实践和创新。本文以这三个村的村支书为研究对象，着力探索其在实施乡村产业振兴政策过程中如何执行并优化政策实践，如何通过创造性地执行产业政策，从政策的被动参与者转化为主动的政策企业家，提炼出具有中国特色的本土化政策企业家分析框架。

1 文献回顾

1.1 政策企业家的源流

20 世纪中后期，政策科学研究的重心开始转向个人，加之研究者们将经济学中的企业家概念、企业家精神概念引入政策领域，政策企业家的文献在西方学界开始大量涌现。美国知名政策科学家金登（1984） 所著《议程、备选方案与公共政策》一书的出版代表了政策企业家的系统性研究的开端。他通过多源流模型引入了政策企业家的概念，并对其进行了详细而系统的分析。此后，关于政策企业家的研究引起了公共政策研究者的关注。政策企业家是“通过组织和运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”。无论是身处政府内部还是社会之中，他们都以善于创新而闻名。政策企业家热衷于发现组织变革的动机，并积极为组织提供政策问题的解决方案。

1.2 国外研究概况

国外对于政策企业家的相关研究集中于政策企业家参与政策发展的原因、对政策发展的影响与作用、参与政策创新及可持续发展的策略三个方面。关于政策企业家参与政策发展的原因，Mark 和Paul（1992）认为，政策企业家介入那些引人注目且与公共利益高度相关的领域问题，会有益于自己或自己所处的利益集团，比如社会地位提高、政治前途更光明、法案更容易通过等等[1]。在政策企业家对政策发展的影响及作用上，Cohen 和Horev（2017）认为政策企业家的参与能够挑战政策网络的平衡，并推动与有权势的官僚系统和利益集团目标相冲突的变革。他们可以绕过竞争对手以及各种利益相关者的阻力，利用外部因素以及已经成熟的政策网络来促成政策变革[2]。对于政策企业家参与政策创新及可持续发展的策略，Cohen 和Naor（2013）提出为了进入新的市场，政策企业家可以与政府官员、游说团队合作，建立强大的联盟，由此推动政策创新[3]。Zahariadis（2004）则指出政策企业家在影响政策变迁过程中倾向于使用三种策略：框架策略、“萨拉米”策略和符号策略[4]。

1.3 国内研究概况

西方学者对政策企业家的论述主要集中在教育、文化等方面，并且形成了系统的研究框架。而中国的政策科学研究是从20 世纪80 年代初才开始的，经历了一个从无到有的过程。随着我国经济社会的转型和变迁，国内学者逐步引入西方学界的政策企业家概念，将其视为中国公共政策创新研究的新视角。朱旭峰（2008）基于对城市流浪者救助管理体制变革的分析[5]，时任康奈尔大学教授的毛学峰（2009）基于对民间组织与公共事务活动家的研究[6]，开启了中国政策企业家的学术探讨。朱亚鹏（2012）发表了关于政策企业家国外案例研究文献的综述[7]，促成了学术界对中国政策企业家的进一步认识与研究。朱亚鹏、肖棣文（2014）指出具有信息优势和技术专长的行政官僚具有对当地社会、经济发展清晰的认识，并且其专业知识能推动地方较快地理解政策目标，拥有参与政策创新全过程、政策方案制定中与政治领袖协商沟通的足够机会[8]。俞瑞雪（2021）认为因具有决策者的优势，所以地方主官可以成为地方政府政策创新的发起者之一，而身处一线的街头官僚因具有一定程度的自由裁量权和对社会问题的敏锐性，也可以凭借集体的力量推动政策的发展[9]。黄扬、陈天祥（2020）从集体型政策企业家的视角分析街头官僚在政策创新中的行为。他们认为街头官僚的创新行动是在压力型体制、“锦标赛”体制、象征性赋权和共同体认同的多重驱动下的产物，并且在目标一致、观念一致和优势互补等因素的有机团结下构建政策企业家集体。作为街头官僚的政策企业家们选择适当的工具和手段，实施一系列具体的创新行为，当地方窗口与国家窗口相匹配时，就实现了政策的创新[10]。

综合既有研究，目前政策企业家理论在中国政策实践过程与理论阐释上还处于考证阶段，现有文献主要聚焦于拥有较高社会地位与更多资源的中高层官员群体，对身处政策执行和公共服务一线的基层官员关注较少。在结合个案剖析的基础上，运用政策企业家理论探究村支书在乡村产业振兴中的政策执行及创新能力，有利于认识其在政策执行过程中的重要性，打开基层治理创新的“黑箱”，为研究基层行政组织和领导者的领导力提供新的理论视角，拓宽政策企业家身份类型的范围。

2 案例分析：H 镇的示范村

H 镇是省级文明乡镇、全国千强镇，依山傍水，地理位置优越，物产丰富，形成了以果品、蔬菜、畜牧、林业为重点的四大特色产业。在乡村振兴的大背景下，H 镇采取多项措施强化基层组织，依托产业特色健全管理制度、加大扶持力度，使众多经济薄弱村逐步成为示范村，涌现出一批富于政策企业家精神的优秀村支书。

2.1 深化改革，产业模式创新局

A 村曾经是经济薄弱村，多届村支书的文化素质不高，上级部门也没有对农业产业进行详细的政策引导，村支书只能对上级部门的文件照搬照抄、机械执行，但是普遍化的政策文件要求与当地的实际情况相去甚远，最终导致执行偏离了原本目标，政策成了“摆设”。现任村支书李某在乡村产业振兴精神的引领下，认真研究产业政策，提炼出与本村实际情况相关的内容，经过多方学习调研，总结出农业产业化发展的创新模式，牵头成立土地股份合作社，促进农业科技与产业紧密融合。他结合本村的具体问题，在驻村干部的配合下流转数百亩土地种植粮食，并分出一部分土地种植果树，主动请教栽培技术专家，邀请专家开设培训班，以提高作物产量，同时结合季节特点套种农作物，实现土地效益最大化。李某的工作并不局限于合作社的种植产销等常规事务，他还召集部分村民代表开展专题协商议事会，了解农户需求，探索出当地村民用土地入股合作社定期进行分红的方式，建立利益联结机制，以合作社为平台为村里的贫困户提供就业机会，帮助他们通过发展农业产业脱贫致富，为乡村振兴提供重要保障。

2.2 党群联动，产业联营促发展

在乡村振兴事业开展后，H 镇根据党组织的分类特点，在全镇范围内发起了“擂台比武”活动。通过各村的“擂台赛”，各村干部可以直观地看到其他村产业发展的成效，相互交流沟通经验，发现差距与不足，这也形成了一种激励机制，促进基层干部更加有效有为地执行政策。B 村村支书王某就在政策指引下响应号召，发挥“头雁效应”，积极配合镇党委开展党员中心户工作，构建起“村党支部+党员中心户+群众”的基层治理工作新机制。B 村有长期种植苹果的历史，当地种植的苹果虽然口味香甜，但是品相差，价格一直上不去，收益也不佳。王某在走访调查中了解到，该村党员中心户村民何某经过不断摸索改良，已总结出一套科学的种植方法，有效地改善了果品品相。他积极联络并帮助何某在新建设的“党群微家”成立工作室，通过现场学习和网络直播结合的方式推广何某的种植技艺。王某还受到县产业振兴政策培训宣讲的启发，以村党委为桥梁，拓宽产业发展思路，用免费培训获得技能的方式吸引农户，联合周边及村内苹果种植大户发展规模化特色产业种植，建成果园示范采摘基地。并通过“技术联创，带领技艺传承；产业联营，带强产业发展；党群联动，带动群众致富”为主要内容的“三联三带”模式的创新，让村内种植能手边推广技术边直播带货，为村内发展特色产业，拓宽增收致富渠道。

2.3 务实落实，产业富村助振兴

从“落后村”到“先进村”，C 村的美丽蜕变离不开该村村支书黄某数年来的不懈努力。C 村之前一直处于小农经济模式，种植传统农作物，农产品种类单一，抗风险能力差，大多数时候村集体的“腰包”都鼓不起来，为了帮扶群众，还常常负债运转。村里的资源优势、产业需求、政策导向不明晰，整体发展规划也不明确。随着国家政策的不断调整和变化，农村产业结构调整步伐加快，黄某在学习了乡村振兴相关培训课后，认真梳理把握乡村产业工作的重点，参观先进村，与当地种植能手进行交流。考虑到皇冠梨较为适应C 村的气候和土壤条件，而且皮薄汁多，品质上等，他便因势利导、就地取材，动员村民齐心把村里的荒滩整治为肥沃土壤，种植皇冠梨，吸引经销商纷至沓来，逐渐形成了一个庞大的产业。此外，黄某还四处奔走，帮助村内流转土地近千亩，通过规模化、集约化种植实现了土地产值增长，增加了村民和集体的收入。通过土地流转、多种果品经营、大棚出租等途径，走上集体经营道路的C 村如今已经打了个翻身仗，不光使村民收入稳步增长，村集体每年实现盈余，还摘下了“落后村”帽子，转身蜕变成“美丽宜居村”。

3 政策企业家的本土化实现

既有研究表明，在政策执行过程中，政策企业家被视为推动政策创新、优化政策方案和促进政策落实的关键人物。而基层工作者对社会问题的感知最为敏感和直接，能够结合公众实际情况，以“再决策”的形式进行灵活的政策执行，他们是更为典型的“政策企业家”[11]。H 镇典型示范村的村支书实际上扮演的就是政策企业家的角色，他们在执行产业政策的过程中发挥自身的主观能动性、积极性来因地制宜地落实政策，无不体现着政策企业家的特质。

首先，政策企业家能够打破原有的利益格局，第一时间发现并积极解决集体问题。过去村与村之间“马太效应”明显，惠农工程的实施要层层分解、逐级细化，导致政策执行链条长，政府选择性供给“薄弱环节”多[12]。而案例村的村支书作为基层党组织的核心带头人物、政策执行者，没有受利益驱使而违背政策的初衷，相反，出于对村民和集体利益的关心，他们能更敏锐地捕捉到村里在改革发展过程中出现的问题，并积极寻找原因、妥善解决问题。在产业振兴政策推进之前，H 镇的落后村普遍存在土地规划不到位、果品质量差、种植效益差等问题，这三个村的村支书都有一个共同点，就是他们掌握了相关政策后，敏锐地察觉了发展适宜当地实际情况的产业是本村振兴的关键。他们通过调研、走访、观摩，第一时间找到本村特色产业的发展定位，全力推进产业优化升级。在产业振兴的过程中，他们不只是照着书面政策上传下达，也没有出于自身行政地位和利益的考虑而忽视政策创新，他们更多的是在对产业政策进行分析之后，因地制宜，针对本地薄弱环节对症下药，利用自身特色优势，推动村集体经济发展，助力产业振兴。

其次，政策企业家善于运用集体力量，以党建引领推动政策落实。在西方，政策企业家体现的是代议制下的间接民主，充当的是联结利益集团与民众的“中间人”角色，保障的仅仅是社会精英阶层的利益，无视群众呼声，亦未实现各阶层利益的融合[11]。反观我国，党始终坚持以人民为中心，始终坚持走群众路线，始终保持同人民群众的血肉联系，始终接受人民批评和监督。凝聚“党建+产业”的优势聚合，不仅可以破除乡村产业振兴瓶颈，激活内生动力，还可以以党建引领汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。B村村支书王某创新开展党员中心户工作，通过“周联月访”等固定活动，宣讲乡村产业振兴有关政策要领，以党建引领工作开展，把政策宣传工作细化到以党员中心户为首的每个村民小组，使党员中心户“一户带一片、多片带整体”效应得到有效释放。王某还善于调动外部资本，整合内部资源，通过“村党支部+党员中心户+群众”的基层治理工作新机制激发乡村产业发展新动能，呈现出本土化政策企业家的突出特征。另外，他联系的党员中心户何某成为产业发展带头人，通过工作室的形式带动村民学习种植技术，利用网络平台带货扩大果品品牌效应。这种创新方式也得到了上级主管部门的大力支持，使他获得充分的自由裁量权，从而有效地推动了产业政策的落实，使B 村果品走向了全国市场。并帮助该村及周边地区加入特色果品种植产业，户均收入翻番，以一群人富带动一村人富。

最后，在决策过程中，政策企业家能保持敏锐的嗅觉，充分利用自身掌握的社会资源，向个人或群体输出各种创新性理念。以往很长一段时间里，我国的基层执行者总是以被动、教条、疲于应对式的态度对待政策[13]，但在新时期、新思想下的基层干部，往往能以政策创新者的角色创造性地参与政策执行。A 村村支书李某不断进行政策学习并到各处调研，探索农业规模化经营的方式，建立土地股份合作社，还准备由党支部牵头把村民群众组织起来，以地入股、按股分红。然而在政策实施初期，由于我国行政体制的层级制度，难免存在信息不对称现象以及官僚主义风气。目标群体对新政策又缺乏一定的了解，导致对政策的执行抱有怀疑以及不配合的态度[14]。作为村支书，李某虽然在村内有一定的话语权，但他并没有通过职务权力对村民施加压力，而是近民、亲民、为民，遵循村民代表机制开展专题协商议事会，创新宣传方式，以点带面，辐射到每家每户。同时，李某还用简单明了的宣传画、流程图宣传入股合作社的低成本、高效率优点，引导村民积极参与，让村民放心地把自家土地交给党支部组织管理。下一步他还计划把全村的土地集中起来，流转给考察过的农业公司，依托对方的资本和人力优势，在产业链上下功夫，推动小农户与市场有机衔接，创新产业结构，降低农业生产成本，促进百姓增收，提高集体规模性效益。政策企业家可以利用易于接近目标群体的机会，通过多种方法实时、不间断地获得反馈意见，为相关政策科学评估奠定真实可靠的基础，为后续的政策活动尤其是持续改进和创新提供依据[14]。在整个的执行过程中，A 村村支书李某便是运用所学的评估机制，不断对执行效果进行判断，并通过学习深造，与专家进行沟通交流，不断地调整执行方法。在此过程中，A 村村民一直很配合农业改造项目的推进，李某也更有信心创新后续工作内容。

4 结语

政策型企业家可以打破原有的利益格局，第一时间发现并积极、能动地解决政策执行问题；在党建引领下，用集体力量推动政策落实；能保持敏锐的嗅觉，成功输出创新性理念，这些无不体现出政策企业家精神在我国的本土化转化。在我国情境下，政策企业家能够提升基层工作效率，在贯彻执行党的路线、方针、政策上积极创新。然而，基层干部如何成功地转变为政策企业家，以及如何为政策执行者找到合适的执行手段来推动政策发展和创新，仍需进一步深入研究。