普惠性背景下学前教育差异性补偿政策研究

2023-11-03李晖郭利婷

广东教育·职教版 2023年10期

李晖　郭利婷

自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以来，我国坚持公益、普及普惠办园方向，通过政策指引，统筹规划，加大政府投入，以多种举措历经十年破解了“入园难、入园贵”这一长期困扰民生的难题。2020年基本实现了学前教育的普及普惠，实现了“幼有所育”的目标，推动了学前教育机会公平。党的十九届五中全会确立了“建设高质量教育体系”是未来的政策导向和重要任务，如何使学前教育这一非义务基础教育学段真正成为建设高质量教育体系的起点和开端，需要进一步明确我国普惠性学前教育政策的价值追求与发展定位，丰富和优化普惠性学前教育政策的内涵，构建从当下惠及长远的更加公平均衡、更加优质和可持续发展的多边共赢的学前教育体系，以期实现公平与质量并举的“幼有优育”目标。

一、普惠性学前教育政策的实践探索

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出：“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。”这是在国家文件中首次提出“普惠性民办幼儿园”的概念。2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出“积极扶持民办园提供普惠性服务”，将普惠学前教育资源聚焦在农村地区、贫困地区和人口增长地区，并确保各级政府在学前教育规划、资金投入、师资队伍建设、监管等环节的责任，满足家长多样化的选择需求。随着普惠性学前教育政策的实施和一系列教育扶贫项目工程的开展，“面向大众、收费较低”的普惠园资源覆盖率不断提高，学前教育得到全面普及，有效解决了入园难和贵的问题，逐步实现入园机会均等。发展普惠性幼儿园有利于促进我国教育公平，对于保障更多适龄儿童平等接受优质学前教育的机会和权利具有重大意义。

二、正义论视角下普惠性学前教育的价值追求及内涵

罗尔斯在《正义论》里一开始就清楚地表达了“公平即正义”（Justice as fairness）的观念。罗尔斯认为正义论包含形式正义论和实质正义论两种形态，即处理公民政治权利问题的“作为自由的正义”和处理有关社会和经济利益问题的“作为公平的正义”，后者是前者的发展形态。[1]

纵观我国普惠性学前教育政策，在学前教育事业发展不同阶段的战略重心和内涵历经着从初期形式正义形态的注重规模、数量和价格调控的外延式发展阶段，向现阶段追求高质量内涵式发展的实质正义形态的转变。

（一）基于形式正义形态的普惠性学前教育价值追求及内涵

我国普惠性学前教育政策从一出台就具有破解“入园难、入园贵”这一使命，因此有效解决幼儿园学位不足，降低家长经济负担是普惠性政策价值的根本追求。在此阶段，普惠性学前教育的代表性观点主要有三种。第一种是现代福利制度倡导的普惠性学前教育是全民受惠的理念，主要体现在受益者的普遍性和广泛性。[2]第二种观点是借鉴欧洲的研究成果，主张普惠性学前教育是负担得起、可获取性以及高教育质量作为普惠幼儿园的基本方向和定位。[3]最后一种观点是，经济水平对于确定普惠性幼儿园的政策至关重要，特别倾向于优先考虑适用于欠发达地区、偏远地区的农村幼儿园和城市中的低收入家庭幼儿园，这些幼儿园可以被认定为普惠幼儿园，享受政府的补贴。[4]这三种观点更多从形式正义形态来阐述普惠性学前教育的内涵。基于形式正义的公平虽然能有效解决经济欠发达地区和贫困家庭儿童、特殊儿童享有普惠性学前教育的机会和自由，但由于受客观条件所限和教育资源及质量差异性等因素的影响，难以真正享有质量公平的普惠性学前教育，这正是追求规模数量效應的外延式普惠性学前教育政策的现实局限性。

（二）基于实质正义形态的普惠性学前教育价值追求及内涵

推动幼儿教育的公正性是全球学前教育发展策略的核心目标。[5]简单地把大家都拉齐的形式正义形态的公平终究都是有限的、局部的、暂时的公平。[6]而解决这些局限性需要借助实质正义论的思想，即在制定实施普惠性学前教育政策、建设普惠性幼儿园时，政府在分配社会利益及资源方面应体现合理、公正的“公平”（fairness）原则，尤其是让处境不利地区和最弱势社会群体获得普惠性学前教育政策的最大利益，也即“积极差别待遇”理念。[7]因此，我国在全面实现“幼有所育”的普及普惠这一阶段目标后，从实质正义立场出发，应将普惠性学前教育政策的价值追求转向有区别的积极差异性补偿，才能更好地实现学前教育“公平而有质量”的内涵式发展。

“Gain-5A”指标体系对普惠性学前教育的内涵有五个维度的界定：（1）公平分配（Allocation）即包含基本投资和重点投入的公共财政的分配结构和主要关注点；（2）易达便捷（Accessibility）即学前儿童进入和到达园所的机会与条件的便利性；（3）合理配置（Assorting）是园所为保持质量必须满足的资源环境标准、儿童发展以及收费等各项条件和内部运行与管理；（4）优质管理（Administration）即园所在教师结构、教师发展和师生比等内部人员管理方面的优化；（5）全面普惠（All-in）意即学前服务群体包括所有儿童，特别是要关心贫困和弱势群体。[8]“Gain-5A”体系从学前教育政策的内外部结构和相互关系等方面较为全面系统地阐述了普惠性学前教育的内涵，体现出普惠性学前教育均衡优质系统发展的理念。

基于罗尔斯实质正义论“积极差别待遇”（positive discrimination）的思想，协调学前教育系统要素配置和运行机制，全面提高教育内外部间的联动，从而协调普惠性政策利益共同体间的彼此关系，推动学前教育事业均衡、公平而有质量的发展。

三、形式正义形态下普惠性学前教育政策的局限性

罗尔斯认为社会首要的分配问题是基本权利和义务的分配[9]，形式正义形态下机会均等的思想与我国普惠性学前教育政策初级阶段追求规模数量外延式发展的普及普惠政策的价值取向相吻合。规模数量发展模式下普惠性学前教育政策无法有效协调国家、区域政府、园所、教师与幼儿组成的普惠性政策利益共同体之间的利益冲突，不利于实现社会真正的公平公正。

（一）普惠性政策规模效益与质量效益难以平衡

党的十八大以来，我国教育普及水平取得历史性跨越成就，教育公平与质量发展成效显著。2020年我国学前三年毛入园率达到85.2%，比2010年56.6%的基础上提高了28.6%，如期实现既定普及普惠“幼有所育”的目标。[10]与此同时，学前教育规模化发展中，由于自身体量大、底子薄、欠账多等客观因素制约着高质量学前教育的发展进程。

“学前教育的财政预算相对于社会经济发展和教育财政总投入来说比例偏低，国家财政投入仍然不足。”“学前教育依旧是整个国民教育体系的短板，城乡覆盖、合理布局的学前教育体系尚未形成。”[11]师资数量短缺、素质偏低，财政投入不足，办园行为不够规范，普惠性资源不足等问题依然突出，规模效益与质量效益难以兼顾，提升质量是普惠性学前教育发展的现实重任。

（二）农村和偏远地区依旧是普惠性学前教育的短板

我国经济欠发达的民族地区、农村地区、西部地区所占比相当大。庞丽娟团队的调查显示，2020年我国仍有23.78%的幼儿园专任教师不具备教师资格证，这些“无证”教师主要分布在农村和民办幼儿园。西部地区未取得教师资格证的比例高达26.74%，中部地區和东部地区分别为24.19%和22.50%。[12]

在黄宸、李玲等人对民族地区学前教育高质量发展的资源保障研究中，Ｘ地区学前教师师资质量普遍不高，岗位吸引力不够，流失率高。偏远乡村地区幼儿园教师多为高中学历，甚至有些教师是从教前未曾受过正规专业培训的初中毕业生。2020年底每个班专任教师平均数为0.78人，远远达不到两教一保的配置，无法满足学前教育发展需求。[13]经济欠发达地区学前教育资源的投入不足，依旧是普惠性学前教育发展的短板。

（三）政策执行存在偏差，导致质量下滑

在发展普惠性学前教育的过程中，政策执行存在求快、求急的倾向。为了普惠性资源覆盖率，忽略了师资的标准和要求，无证在岗、没有受过专业教育的在岗教师占有一定比例，导致普惠性学前教学质量呈下降趋势。甚至有些地方为了保证普惠性的入园率，扩大了普惠性幼儿园的班额，由于班额人数过多，教育教学质量难以保障。在普及普惠性政策执行过程中出现的偏差，直接导致学前教育质量下滑。

（四）普及普惠性政策尚未惠及幼儿教师的切身利益

在我国普及普惠性学前教育形式正义的政策阶段，幼儿教师的利益作为政策共同体中最重要的一环没有得到切实的惠及和保障。以政策约束普惠性幼儿园收费的举措，确保了家长、幼儿享有收费较低的保教服务，但受经济水平和学前教育基础条件差异等因素的制约，政府经费投入和扶持力度往往不够充分，在客观上挤压了幼儿园和教师的生存空间，无法公平合理地体现按劳分配的薪酬制度。

幼儿教师的工资事关学前教育供给的质量。福利待遇的缺失也是影响幼儿教师队伍稳定、教师职业幸福感的根本原因。2019年庞丽娟、刘焱、程秀兰团队分别对幼儿园教师的工资调研显示，我国学前教师工资收入普遍低于全国居民人均值偏、社保缺失，非编教师的岗位留任意愿不强。[14][15]影响普惠性幼儿园教师队伍稳定，难以激发在岗教师工作的积极性和专业化成长的动力，这也在客观上影响了普及普惠性学前教育的品质。

由以上分析可以看出，随着学前教育普及普惠“幼有所育”目标的实现，原有政策的数量规模效应效能已经不能持续发挥优势。教育的高质量发展是“质”与“量”两个维度上达到优质状态。在以满足社会对高质量学前教育需求的导向下，不断提高学前教育的优质化程度和水平，才能确保学前教育供给与产出的质量高、稳定性高[16]，真正惠及各方利益，实现可持续共赢。

四、实质正义论形态下普惠性学前教育差异性补偿政策思考

罗尔斯“正义即公平”思想的创举就是“积极差别待遇”的思想，即通过向处于劣势环境中的弱势群体进行积极的补救乃至补偿，以实现机会公正。基于实质正义论视角，普惠性学前教育的经费投入要体现差异性，向处于劣势的欠发达地区、民族地区、农村地区人群进行补偿倾斜，促进区域间、公办与民办学前教育均衡、一体化发展，优化幼儿、家长、幼儿园、教师、社会等普惠性学前教育共同体的多边利益，促进我国高质量学前教育发展新模式的构建和学前教育质量的全面提升。

（一）建立学前教育经费差异性补偿机制，弥补教育体系短板

公共财政对学前教育事业发展的投入是衡量政府重视程度的重要指标。高度发展的国家严重依赖于用增加公共财政资金的投入来加强政府在教育发展中的地位，并以这些公共财政资金为基础来作为执行其教育发展策略的稳定支持。[17]

罗尔斯基于公正的理论认为，机会的不均等是可以接受的，但是这种不均等应该用来提高那些机会较少者的机会，也就是说，应该提高弱势群体的机会。根据“差异性补偿政策”，学前教育底子薄发展不充分依旧是国民教育中的短板，应成为教育体系中政策的最大受益者。进一步调整优化教育经费使用结构，教育投入政策应该向普惠性学前教育倾斜，把学前教育作为“短中之短”“坚中之坚”优先支持。

（二）差异性一体化布局，均衡配置普惠性学前教育资源

实施高质量基础教育战略，要从解决区域、城乡与校际教育发展中不平衡、不协调的突出矛盾着手，形成共建共享的教育发展新格局[18]，这将有利于实现教育公平和社会公正。我国普惠性学前教育政策应当体现差异性、一体化布局的理念，确保教育资源要素的优化配置成为推动乡村学前教育发展的重要途径。大力推进城乡、区域学前教育的结构升级，加强幼儿园课程和教育质量的监管，缩小发展差异，推进学前教育资源一体化均衡化发展，有力保障学前儿童享有起点公平、过程公平、结果公平的学前教育。

2022年，我国全面实施“十四五”教育规划、推动国家基础教育重大项目计划，开展义务教育优质均衡发展先行创建工作，探索优质均衡发展实现路径和有效举措，着力破解当前制约学前教育有质量发展的瓶颈和最大短板，努力办好人民满意的基础教育。以差异性补偿理念精准施策，不断调整与优化普惠性学前教育政策，构建人力、财力和物力资源一体化配置机制，是推动学前教育均衡发展的根本途径。

（三）强化政府职能，差异性补偿发展，以质量提升促进学前教育的公正平等

从实质正义论视角，实现机会公正才是一个组织良好的社会。在学前教育实现全面普及的背景下，“公平与质量并举”是当前普惠性学前教育的价值追求和发展主线。鉴于学前教育在国家战略发展中的重要价值，加之其公益性质，政府应站在主导者和引领者的位置推动学前教育公共服务的扩展和深化。[19]2022年，教育部推出《幼儿园保育教育质量评估指南》，旨在构建完整的教育评价体系，构建学前教育发展的良性通路，形成互惠机制，推动学前教育的自我完善。如上海市致力于推动托幼一体化的“幼有善育”模式以及建设，构建普及普惠、安全优质的学前教育公共服务体系；江苏省以“幼儿园课程游戏化”建设为立足点，推进幼儿园的内涵建设与质量提升，从而真正实现促进学前教育公平公正的目标。

高度强化政府对学前教育事业发展的领导和统筹的职责，通过法律和法规的形式确定学前补偿教育项目的地位和实施。推行学前教育国家专项行动计划，落实各级政府在学前教育投入、规划、师资队伍建设、监管等方面的责任，让政府主导成为实施“普惠公平和高质量”学前教育发展战略的源头和核心，推动学前教育的发展。

（四）权责统一协调内外部关系，实现多边共赢

罗尔斯实质正义论在处理社会和经济利益的关系中强调权利与责任的统一，责权能够一致起来即为实质的公平；反之则不公平。[20]在我国普惠性学前教育政策构建的幼儿、家长、幼儿园、教师、社会等多边利益共同体中，幼儿教师这一主体因编制内外、区域经济发展、非义务教育性等诸多客观因素造成了权利与责任的不一致，使得他们劳动获得与回报和工作职责与付出之间形成了事实上的不平等。基于差异性补偿最少受惠者获得最大利益的原则，幼儿教师这一群体的利益应当受到政策惠及。一方面，政府应加大对幼儿园的财政支持与投入力度，规范指导幼儿园合理收费，确保幼儿园正常运转和教师工资待遇逐年改善的充足资金。另一方面，政府应充分发挥监督功能，以政策作为保障，健全完善幼儿教师工资待遇保障和同工同酬收入分配机制，消除民办与公办、编制与非编、不同地区间教师工资福利、职称晋升等方面的差异，提高学前教育治理体系的效能。

五、结语

面对我国普惠性学前教育政策在不同阶段根本任务的转变，以罗尔斯实质正义论的机会公正平等原则和“积极差别待遇”思想为理论基础，提出以“学前教育差异性补偿政策”理念优化完善我国普惠性学前教育政策，以确保让社会处境最不利的群体获得最大利益，从而实现真正的公正。在普惠性“学前教育差异性补偿政策”指导下，通过政府、园所与社会力量共同努力，合理、有效配置学前教育资源，建立起城乡、区域、公民办均衡、一体化布局的学前教育体系，最终实现公平与质量并举的“幼有优育”目标。

参考文献：

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[3]刘焱，武欣.欧洲国家发展普惠性学前教育的路径选择[J].比较教育研究，2019（1）：69-75.

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[10]中央财政下达支持学前教育发展资金198.4亿元.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202105/t20210517_531643.html.

[12]庞丽娟，王红蕾.新形势下创新完善我国学前教师编制与人事制度的政策思考[J].北京师范大学学报（社会科学版），2023（1）：62-69.

[13]黄宸，李玲，李香林，冶晓芳.民族地区学前教育高质量发展的资源保障研究——基于 X 地区城乡学龄人口预测[J].民族教育研究，2023（1）：128-136.

[14]庞丽娟，贺红芳，王红蕾，冀东莹.改革完善不同身份学前教师待遇保障政策制度的思考[J].湖南师范大学教育科学学报，2021（6）：1-7.