以城乡融合发展推进云南新型城镇化高质量建设

2023-11-03◆赵涛

创造 2023年10期

◆ 赵涛

党的十八大以来，党中央、国务院以新型城镇化理念为指导，提出走中国特色新型城镇化道路，并就我国新型城镇化作出一系列战略部署和重要安排，为我们指明了前进方向，提供了根本遵循。城乡融合发展既是我国新型城镇化高质量建设的必然要求，也是其实现路径。立足云南新型城镇化建设实际，分析探讨以城乡融合发展推进云南新型城镇化高质量建设具有一定的重要意义。

一、云南新型城镇化高质量建设迫切需要以城乡融合发展推进

新型城镇化理念提出后，其内涵扩展经历了一个发展过程：先是要走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化道路；后是进入新型城镇化高质量建设阶段后，随着实践推动和理论发展，其内涵又有了新的拓展。在此阶段，“城乡融合”发展已成为新型城镇化高质量建设的应有之义和主要内容。

推进城乡融合发展，是对城乡一体化战略的继承和升华，更是新型城镇化高质量建设的必然要求和实现路径。当前，我国城乡融合发展进入了加速期，其与新型城镇化高质量建设关系不仅更加紧密，而且以之推进新型城镇化高质量建设也取得了历史性成就。

就云南而言，一方面，要加快城乡融合发展，推进新型城镇化高质量建设；另一方面，要通过推进云南新型城镇化高质量建设，为城乡融合发展提供更多更大的空间载体支撑。

二、云南新型城镇化建设取得历史性成就

党的十八大以来，云南新型城镇化在建设水平、空间布局、城市治理等方面都取得了历史性成就。

第一，城镇化率大幅提升。云南城镇人口快速增加，建设水平日益提高，空间布局更加优化。2022 年，全省常住人口城镇化率达51.72%，比2012 年的38.47%提高了13.25 个百分点；全省户籍人口城镇化率为38.2%，较2012 年的21.85%提高了16.35 个百分点；全省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差稳步缩小。

第二，农业转移人口市民化快速推进。云南省围绕高效平稳有序目标，加快推进农业转移人口市民化工作。不仅全面放开了城区户口迁移政策，还在教育、医疗、卫生、社保、文化、体育和住房保障等领域不断提升服务水平和能力，以确保农业转移人口“进得来、落得下、融得进、有配套”。

第三，全省城镇体系建设水平提高。一是滇中城市群一体化建设加快。云南省持续加快滇中城市群一体化建设，城市群内建设机制不断完善，产业规模不断壮大，一小时通勤圈基本形成。当前，该城市群国土面积、生产总值和常住人口城镇化率分别占全省的28.3%、61.47%和62.15%，其常住人口城镇化率高于全省平均水平10.43 个百分点，已成为云南产业集中生产的核心区域和面向南亚东南亚辐射中心的核心区。二是边境城镇发展取得成效。随着边境城镇的快速发展，以瑞丽、河口、腾冲、磨憨、孟定等为代表的边境城镇功能品质和对外开放水平明显提高。当前，云南省25个边境县（市）GDP 为2984.8 亿元，占全省GDP 比重达11%，较2012 年的9.81%提高了1.19%，对全省经济增长的贡献不断增大。

第四，新型城镇化建设有了较大发展。一是新型城镇化有了较大发展，城镇品质大幅提升。围绕以人为核心和以人民群众需求为导向，云南新型城镇化有了较大发展。“十三五”期间，污水处理率提高了9.79%、生活垃圾无害化处理率提高了14.88%，爱国卫生“7 个专项行动”“厕所革命”成果突出，城镇品质大幅提升。二是城乡融合发展不断深化。随着城乡要素、基础设施、基本公共服务、乡村经济和农民收入等的快速提升，云南城乡融合发展步伐明显加快。云南城乡居民人均可支配收入比从2015 年的3.2 ∶1 下降到2022 年的2.78 ∶1，城乡居民人均可支配收入差距正不断缩小。

第五，新型工农城乡关系加快形成。随着云南新型城镇化建设的深入推进，传统的城乡二元结构正逐渐向一体化转变，工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系加快形成。农村承包地、宅基地“三权分置”制度、基础设施和基本公共服务体系均得以完善，城乡差距不断缩小，以工促农、以城带乡、工农互惠的城乡共同富裕道路越走越宽广。

三、云南新型城镇化建设存在的明显短板

当前，云南新型城镇化建设仍然存在城乡融合发展的明显短板，离高质量建设还有较大距离。

第一，城乡要素流动障碍和配置不合理。城乡二元的户籍壁垒尚未根除，农业转移人口市民化困难，各类城市人才返乡下乡创业机制缺乏；城乡统一的建设用地市场尚未建立，“三权分置”制度尚不完善；城乡财政金融资源配置失衡，社会资本投入农村仍然较少；实用性村庄规划缺失，对要素流动引导不够。

第二，城乡基础设施建管能力弱。城镇发展与基础设施建设有机结合不够紧密、协同发展不够好，推动基础设施和公共服务向农村延伸不够；没有以市（县）域为整体统筹规划城乡基础设施，对乡村基础设施的公共产品定位模糊，城乡基础设施一体化建设机制尚未构建；缺乏对城乡道路和普通公路等公益性设施的管护和运行投入。

第三，城乡基本公共服务差距大。教育发展方面，对农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育的权利保障不够；卫生发展方面，部分农业转移人口及其他常住人口尚未被纳入基本公共卫生范围，以社区卫生服务为基础的城镇医疗卫生服务体系尚不健全；公共文化服务方面，文化惠民工程推进不足，社区生活设施布局不够优化；社会保障制度方面，部分进城落户农民尚未被纳入城镇社会保障体系，统一的城乡医疗救助制度尚未实施，部分农业转移人口基本住房需求缺乏保障；因地制宜制定配套政策不够，联动性不足。

第四，乡村经济发展方式单一。现代农业产业体系不健全，不仅组织、生产和经营体系不够完善，产业链短附加值低竞争力弱，三次产业融合发展体系也还没有建成；新产业新业态培育机制尚未建立健全，城乡产业协同发展先行区缺乏培育，城乡生产与消费多层次对接还没有实现，城乡要素跨界配置和产业有机融合难以推进；农村特色文化产业和工艺产品没有得到发展，城乡生态产品价值实现机制尚未建立。

第五，农民收入增长缓慢。农民增收长效机制有待完善，农民持续增收面临较大挑战；城乡统一的人力资源市场尚未推动形成；财政、信贷、保险、用地等政策尚不完善，农产品优质优价正向激励机制尚未建立，农村经营性资产股份合作制改革推进不快，农村集体经济运行机制创新不够；带动农村电子商务发展不够；易地扶贫搬迁与新型城镇化结合不够。

四、以城乡融合发展推进云南新型城镇化高质量建设的对策措施

当前，以城乡融合发展推进云南新型城镇化高质量建设要多措并举、多策施治。

第一，进一步完善城乡要素流动和配置政策。以新型城镇化高质量建设为城乡融合发展提供空间载体支撑；破除妨碍城乡要素双向自由流动和平等交换的体制机制壁垒，在加快农业转移人口市民化的同时，促进各类要素特别是“人、地、钱”更多向乡村流动，特别是要全面放开全省城镇地区户口迁移政策，全面实行居住证制度、“人地钱”挂钩政策，完善农村承包地“三权分置”制度、乡村财政金融服务体系和工商业资本下乡制度，建立科技成果入乡转化机制并做好实用性村庄规划，健全社会保障制度等。

第二，进一步健全城乡基础设施一体化发展政策。把公共基础设施建设重点放在乡村,以城乡基础设施一体化规划为指导，提高城乡基础设施建管能力和水平；结合云南实际，在加快推动乡村基础设施提档升级的同时，重点推进“厕所革命”“美丽公路”和边境幸福村等城乡基础设施建管。

第三，进一步提升城乡基本公共服务普惠共享政策。推动社会事业向农村覆盖、公共服务向农村延伸，提高城市、县城、小城镇、中心村公共服务联动性，健全普惠共享的城乡一体的基本公共服务体系；教育方面，制定对符合条件基层教师的奖励和激励政策，鼓励优质教师扎根乡村；医疗卫生方面，完善从省级直至基层的合作帮扶机制，积极推动开展远程医疗服务等；社会保险方面，推进城乡低保制度统筹发展，确保动态管理下应保尽保；社会救助方面，以底线思维推进城乡社会救助兜底工作；公共文化服务方面，以高质量文化服务不断满足居民需求等；建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，增强乡村治理能力。

第四，进一步强化乡村经济多元化发展政策。立足云南农业农村发展实际，围绕正在打造世界一流“绿色食品牌”发展和高原特色现代农业总体思路和目标，在加快培育休闲农业、乡村旅游、手工业等新产业新业态的同时，加大农业支持保护制度建设；加快推进乡村振兴战略实施，以产业振兴为重点，推动城乡产业协同发展和农村一二三产融合发展，在提升农业全产业链的同时，强化乡村经济多元化发展；在以美丽县城、特色小镇、美丽乡村等为载体的同时，加快推进“一县一业”示范县、“一村一品”专业村等建设；建立乡村文化保护利用机制、探索生态产品价值实现机制。

第五，进一步实施农民收入持续增长政策。拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，持续缩小城乡居民生活水平差距；完善促进农民工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入增长和保障机制。具体政策措施包括：多渠道发布农民就业信息，增加农民就业岗位和就业机会，有针对性地开展农民就业培训，促进农民工资性收入增长；加快农村集体经济发展，推动农村经营性资产股份制改革，探索农村集体经济股份制改革新形式新业态，确保农民财产性收入增长；此外，为进一步拓宽农民增收渠道，实现持续增收，还应在增加农民经营性收入和转移性收入、巩固拓展脱贫攻坚成果方式等举措上下功夫。