基于《2021 美国创新与竞争法案》的美国科技发展趋势与对策分析

袁明哲

（华侨大学国际关系学院，福建 厦门 361000）

一、引言

奥巴马政府时期，中美两国只存在科技公司之间的市场竞争摩擦， 并未上升至国家战略层面，以“低强度、试探性”为主。 特朗普政府上台后，美国将摩擦演变为中美科技竞争， 美国利用科技霸权，以限制关键技术封锁中国企业。2018 年4 月16 日，美国商务部发布声明称禁止美国企业在未来七年内向中兴出售敏感产品。2018 年5 月17 日，美国商务部正式宣布对华为公司实施出口限制。2019 年5 月16 日，美国政府认定华为参与了违反美国国家安全和外交政策利益的活动，将其列入禁止出口的实体企业清单中。

拜登政府上台后，美国政府更是将技术发展作为首要考量。 2021 年5 月21 日， 参议员罗·卡纳（Ro Khanna）和查克·舒默（Chuck Schume）向美国国会正式提出《2021 美国创新与竞争法案（“United States Innovation and Competition Act of 2021”，S.1260，以下简称《创新与竞争法》，《无尽前沿法案》（“Endless Frontier”）扩充条款后的产物）。 2021 年6月8 日，美国参议院以68 票赞成32 票反对的结果正式审核通过《创新与竞争法》。 当天美国总统拜登对该法案通过发表正式声明，称该法案的通过改变了美国创新机制，为未来美国在制造业和技术领域的领导地位奠定了基础，美国必须保持全球最具创新型生产力国家的地位。 该法案出台后，美国科技发展趋势是什么？ 会产生何种影响？ 中国应该如何应对？

二、美国推动技术发展内在逻辑

科技霸权也称数字霸权，当今美国所建立的全球性霸权，其中也包含科技霸权，是其国内外各种因素合力的体现。 在各种霸权构成要素中，科技霸权是全球性霸权的重要组成部分。 进入21 世纪，人类社会正在迈进高科技时代。 在技术重塑国际格局的同时，美国也塑造了集软件、硬件、基础科学、应用科学的全面网格化科技霸权体系。 在全球化过程中， 美国科技公司所提供的科技产品覆盖全球用户，同时通过产业转移建立了全球供应链。

科学技术产生、发展与应用对国家实力的塑造与国际体系的变迁有着互动关联影响。 科学技术通过内化为国家权力再扩散至国际体系，进而推动大国对科技权力的争夺。 在新科技革命的背景下，中美是在当今世界体系中最具科技实力的大国，随着中国在信息通信技术和航空航天技术等领域的技术突破，美国开始逐步放弃自由主义而转向大国竞争，以求实现霸权护持。 霸权护持不仅成为美国当前的国家利益，也成为推动技术发展的重要动力。

三、美国技术发展趋势与影响

（一）美国科技发展方向

1.扩大在半导体芯片领域的投入，维持半导体芯片技术的全球领先， 限制中国政府和中国企业。当今全球芯片和半导体紧缺，世界芯片产业供应链出现严重问题。 根据该法案的内容，美国政府将设立一个名为CHIPS (Creating Helpful Incentives to Produce Semi conductors)的基金，该基金将为美国研发芯片与半导体进行援助。 该基金的援助行为包括： 在拥有成熟技术前提下为美国提供半导体制造、组装、测试或高级封装的设备或材料进行援助，在拥有成熟技术前提下为美国测试半导体性能和提高半导体产量进行援助。

2.增加对通信技术领域的投入，目的是使中国失去5G 和下一代通信技术的国际话语权， 在未来十年失去信息通信技术优势。 首先，美国政府将对5G 技术研发进行持续投入， 增加5G 基础设施建设，进行规模最大的信息基础设施更新与改造。 其次，未来美国将持续对相关通信标准与协议制定机构如第三代伙伴计划协议(3GPP)、国际电信联盟(ITU)和电气电子工程师协会(IEEE)等权威机构进行资助。 最后，美国将不断加强对量子网络、量子通信研究与下一代通信技术研究，其中包括对量子中继器、长基线纠缠和隐形传输等通信基础设施研究。

3.加大对人工智能(AI)领域投入，扩大对中国的AI 技术优势。美国政府希望提高自身AI 竞争力，将相关研究转化为实际应用， 利用AI 技术推动美国现代化商业实践，全方位提高业务效率，服务于战略目标。 首先，将与大学和相关研究机构进行合作，提供奖学金(The Federal AI Scholarship)，用来招聘和培训AI 技术人员，以保证AI 技术在美国各地应用。 这笔奖学金将被用于：相关学生学习；相关学生在美国政府官方机构的工作实习；相关学生在相关机构就业； 将基础或高级AI 培训与其他研究领域相结合；相关教育研究项目；培养相关技术研究人员和从业人员。

4.保持在航空航天领域的投入，建立更牢固和巨大的航空霸权，保证在未来中美天空或太空的战争中保持绝对压制力。 太空的争夺会是未来中美战略竞争的关键领域。 在航空技术领域，美国政府将对航空勘探、太空行动和航空科学研究等相关重点技术领域投入大量资金， 重点发展人工着陆系统、移动发射平台、高级太空服等，同时探索如何合理使用国际空间站，以发挥其最大价值。 在航天技术领域。 美国希望继续保持军用和民用飞机的领先地位，建立并延续X-Space 项目，为飞行器研发提供先进的材料并提高飞行器的制造技术，建立无人驾驶航空器运行系统，探索高超音速的开发和应用。

（二）未来美国对华科技遏制重点

1.半导体芯片领域将是未来中美核心竞争领域。中国芯片产业处于全球芯片产业链中端，无论是EDA 软件、芯片架构、芯片制程和光刻机技术，与美国相比都较不成熟。 首先，中国缺少面向集成电路的EDA 软件。美国EDA 产业经过几十年的发展，以掌握EDA 软件设计核心算法和设计方案， 拥有较完整EDA 产业链。 而中国EDA 企业由于发展时间较短，无法完全突破EDA 软件研发核心，国产EDA软件参差不齐。 其次，中国没有独立的芯片架构，中国企业不得不以国外技术作为产品核心，严重降低了中国科技核心竞争力。 再次，中国芯片制程能力较弱，中国芯片企业与英特尔、高通和苹果等芯片制造商，在芯片逻辑设计和逻辑制造等方面均有较大差距。 最后，中国缺少光刻机设备，光刻机核心部件全球流通存在限制。 由于中国半导体技术和国家基础工业整体发展水平有限，重点工艺和技术难以突破， 为美国从国家战略层面限制中国提供了条件。 该法案实施后，一方面美国会对中国实施更严厉的核心技术出口限制；另一方面，美国将提高芯片产能和集成电路技术，以大量资金为基础支持芯片产业的发展。

2.通信技术领域将是未来中美重点科技竞争领域。 通信技术是连接国家基础设施和经济增长的神经网络，是推动国家产业变革和科技革命的重要驱动力，影响社会稳定和国家安全多项指标，涉及国家核心利益。 在通信技术领域，针对中国技术挑战和中国技术标准在国际社会拥有主导权的情况，未来美国政府将加强对通信技术发展的干预。 在法案中特别包含《O-RAN 5G 紧急拨款法案》(“O-ran 5G Emergency Appropriation Act”)和《2021 提升美国5G国际领导地位法案》(“Promoting United States International Leadership in 5G Act of2 021”)。该法案正式实施后，美国将创新通信技术，改进通信技术调制解调方式，在国家的支持下大力发展以高通为首的通信企业，并加快5G 基础设施建设，促进5G 产业在全美应用。 中国通信技术和通信设备与美国相比具备领先优势，但并不具备绝对技术优势，美国在5G 开发和商用上落后中国。未来美国将会不断调整战略导向， 以战略遏制思维对待中国科技公司发展。 但美国对中国的战略遏制思维不同于20 世纪90 年代日本在电器领域对美国的超越，美国也无法彻底封杀以华为为代表的中国科技公司。

（三）对中国影响

1.冲击全球技术合作网络。 首先，引起中美两国在通信技术领域等国际标准的“脱钩”。 中国在5G领域的技术优势， 引起美国对其技术创新模式的反思。 预计该法案正式实施后，随着美国对IEEE 等权威国际组织持续提供国际公共产品， 未来美国将掌握下一代通信技术国际制度的标准制定主导权。 其次，影响全球芯片产业链发展。芯片与半导体产业结构是经济全球化与贸易自由化背景下， 跨国公司相互分工与合作的结果。对于全球产业链来说，随着芯片原材料全球性短缺和美国政府对中国企业的限制，芯片产品的生产研发成本将会大幅增加，全球芯片产能不足加剧，为全球产业链带来巨大挑战。

2.遏制中国技术发展。 法案的战略重点包括使中国科技发展受挫。 对于通信技术而言，美国会不断抹黑与丑化中国技术与中国科技公司，促使美国企业及其盟国与中国高科技公司迅速切割，阻碍其他国家与中国的科技合作，在不断提升自身技术力的同时压制中国的竞争。 对于芯片半导体领域发展，中国相关企业将会遇到困难，严重影响中美两国在全球电子产业链中的合作。 未来美国将在芯片领域实现以“内增外抑”的方式，拉大在半导体芯片领域对中国技术优势的绝对值。

3.增加中资企业拓展海外市场风险。 该法案实施后，美国将会对中国科技企业实施更严格的管制和限制，进一步推动美国国内技术民族主义情绪上涨，增加美国社会对中国科技的歧视认知。 如法案中包括《禁止TikTok 设备在政府中使用法案》(“No TikTok on Government Devices Act”)，规定禁止美国政府使用TikTok 或由字节跳动有限公司或字节跳动有限公司拥有的实体开发或提供的任何后续应用程序或服务，以保护美国的国家安全利益。

四、应对措施

（一）统筹国际和国内两大层面

鉴于拜登政府的行事体现出技术政治时代的技术竞争逻辑，全面提升技术权力，中国需要统筹国际和国内两个层面战略。 在国际层面，中国应持续提供国际公共产品并与相关国际组织密切合作，在国际话语制定中占据主动。 在国内层面，中国应在人才培养、科技发展战略优化，深化国际科技合作等方面做好准备，加速技术与装备自主化进程。

（二）促进相关学科发展时合理使用国内外人才

技术人才是科技发展的重要驱动力。 一方面，国家应该重视技术人才培养并为之打造良好的培养环境。 如鼓励高校新增大数据、信息技术、芯片与半导体、人工智能等新课程与学科，同时提高课程建设质量。 以科研促进教学，在教学中融入科研，从而更专业地培养具有国际竞争力的本国科技人才。另一方面，中国也需要注意制定合理人才引进和任用机制，推动全球科技人才移民中国，为我国高科技发展服务。

（三）优化科技发展战略，确定科技发展核心领域，加速技术与装备自主化进程

中国应在多方面以更加灵活而全面的方式统筹设计科技战略以提高国家技术实力。 集中发展通信领域相关技术， 为相关技术与企业提供政策扶持。进一步提高中国企业生产的5G 网络设备、运营维护设备和移动终端等产品的国际竞争力。 同时，大力扶植芯片与半导体等集成电路弱势技术领域，推动集成电路产业发展，提高芯片与半导体前端和后端技术核心竞争力。

（四）不断拓展科技合作领域

法案明确指出未来美国将在信息通信与芯片等技术领域与中国进行竞争以维持其领先地位。 首先，中国应对外开展广泛的合作与良性竞争。 不断深化科技合作，改变美国对全球科技市场的垄断局面，实现全球科技产业去美国垄断化发展，推动国际科技治理体系变革。 其次，中国应不断拓展与相关国家科技合作的广度与深度。 这样不仅能破解美国技术战略，也能吸引更多有实力和志同道合的国家建立合理、公正、有效的国际技术体系和技术竞争秩序。