论我国农用地转用审批制度存在的问题及对策

2023-10-29白一芳

吕梁教育学院学报 2023年1期

白一芳

(云南大学法学院,云南昆明 650500)

农用地转用审批制度是指农用地经审查批准后转为建设用地,是实施农用地转用和实现土地用途管制的重要环节。目前我国农用地转用审批制度存在很多突出问题,如农用地转用审批权配置不合理、公众合法权益得不到保障、土地违法犯罪行为处罚太轻、土地监督执法不力等。这些问题急需深入研究。

一、农用地转用审批权配置不合理,审批效率低

农用地转用审批权集中于国务院和省级政府,市、县级政府没有审批权[1]。集中审批权目的在于防止市、县级政府滥用审批权,但在实际工作中,部分市、县级政府明知违法但仍冒险规避审批程序,选择性执行土地法律法规,集中审批制度的作用难以有效发挥。国务院、省级政府拥有土地转用审批权,县级人民政府直接掌握土地,与用地企业、单位直接联系,在农用地转用制度执行上与上级政府存在利益矛盾。中央政府对土地转用管控的出发点在于保护耕地,而市、县级人民政府在利用土地时,更注重搞开发区、基础设施建设、发展工商业。县级政府相对于上级政府而言,财政自主权小,想要增加财政收入,必须扩展收入途径,如,招商引资、上项目等,农业很难和其他产业相比,所以倾斜工商业,牺牲农业,成为多数县级政府的选择。“未批先占”问题在中央政府层面严厉惩罚,但在县级政府层面却得到了支持。一些县级政府本地建设用地严重不足,难以满足招商项目要求,于是默许、口头承诺开发商违法占地,或者违法搞变通,采用各种各样的手段绕过审批制度[2]。如,有些县级政府将土地拆分后,分多次上报省级政府审批以降低审批层级;有些县级政府明目张胆地支持用地单位先用地再办手续;有些县级政府在行政处罚时滥用自由裁量权,象征性处罚后仍允许企业非法用地,企图蒙混过关。

农用地审批层级过多、重复审查及各有关部门协调不足导致用地审批效率低下。农用地转用审批的前提是符合土地利用总体规划。农用地转用的主要依据是市、县及以下政府制定的用地规划,但是国务院、省级政府掌握审批权,需要层层申报,转用审批时间较长,不利于项目推进。有的县级政府便采取“化整为零”等手段,使得申请的土地项目能够更加快速、便利, 或者在不符合上级政府审批条件的情况下得以审批。而且国务院、省级政府仅通过下级政府提交的书面材料进行审批,难以顾及到市、县级政府以下的详细规划,预审内容与后续正式审查内容存在部分重合,极易导致越权审查、重复审查,使农用地转用审批徒具形式,导致严格的农用地转用制度被架空。

二、农用地转用审批过程中公众的合法权益很难得到保障

农用地转用审批是一种内部行政行为,在审批过程中缺少公众参与。同时,还存在农用地转用审批公众参与制度不健全、政府信息公开不到位的问题。审批制度自身的封闭性,使得公众意见得不到有效表达,公众的合法权益得不到保障。

农用地转用审批与公众的生活息息相关,但农用地转用审批程序的封闭性直接排除了公众参与的可能性。在制定土地利用总体规划时缺乏公众参与,公众对土地利用的意见及自身利益需求无法有效表达。在审批阶段,行政机关内部对书面文件进行审查,公众参与渠道不够通畅,直接听取民意的形式有限,并且行政机关对审批信息的公布深度、广度不够,有些政府只公开利于审批的事项,信息不透明,不能及时纠正错误。在公开审批结果时,缺乏公众评议,公众被动接受行政机关的安排。在项目建设阶段,监督意见、反馈机制没有真正建立,公众监督热情和积极性逐渐降低。因此,与公众利益密切相关的农用地转用审批,反而全过程与公众意见相隔离,公众知情权、参与权和监督权无法得到保障。

农用地转用审批不属于行政复议、行政诉讼范围,对公众权益造成潜在不利影响。如,在民勤县百盛养殖专业合作社、武威市人民政府土地行政管理案中,最高人民法院裁判认为,审批内容符合条件,审批结果并未改变土地所有权的性质,对当事人的合法权益不产生实质影响,土地流转权和征地补偿金额并非批复的法定审查条件和应予考虑的相关因素。在实践中,虽审批内容和结果形式上均未涉及到土地权属,但实质上审批内容以将来土地权属的变更为基础,审批结果是土地权属变更的重要分界线,审批结果一旦做出,公众合法权益就会受到很大影响。更兼农用地转用审批相关资料和信息只在行政机关内部流转,公众与政府之间信息严重不对称,也无通过合法渠道参与审批过程,直至审批结果公布时,侵害已然发生,一些公众才了解到自身合法权益受到损害,才开始寻求救济,缺乏对公众权益的前置保护。

三、土地违法、犯罪行为处罚太轻,土地监督执法不力

土地立法上,违法占地罚款幅度宽泛,权力运行随意性较强,如,违法占地100亩,按照每平方米100元以上1 000元以下的罚款标准,罚款金额幅度为600多万元至6 000多万元,最高额和最低额相差甚远,提供了暗箱操作的机会和空间。恢复土地原状,表述模糊,性质不明确,不具备惩戒性,无法有效区分是行政命令还是行政处罚,法律未对其程序和要求进行规制。耕地经过建设、受损后都不能恢复原貌,即使恢复到可以利用的状态,其质量也大打折扣。还有一些因经济成本巨大,无法恢复土地原状,法律也未提及此类土地后续利用问题。

土地行政执法上,因立法不完善及执法权、司法权集中于县级政府、法院,当出现未批先占、少批多占、拆分审批等违法行为时,有些县级政府缺乏动力发现、制止查处问题,整改验收缺乏强有力监督,选择性执法,执法力度不强,整改落实不到位。如,在确定罚款金额幅度后,有些县级政府为了安抚被罚款企业继续在本地生产建设,违反法定程序采用最低的处罚金额,象征性地进行罚款,使得罚款结果显失公正。罚款以外的处罚措施,执行难度很大,有些县级政府仅督促缴纳罚款,在罚款收缴到位外,其余的处罚措施得不到有效落实,用地企业的违法行为并未停止,土地违法状态未被消除,长此以往,形成恶性循环。违法用地企业通过缴纳罚款,逃避了审批程序,农用地转用审批制度悬空。

四、完善我国农用地审批制度的对策

(一)合理配置农用地转用审批权,严厉追究违法审批的法律责任

明确规定各级政府农用地转用审批职责,扩大县级政府农用地转用审批权限,加强审批监督。及时修改有关立法,出台下放审批权规定,确定审批范围、指标、部门、规则、流程和目标等具体事项。建立农用地转用审批考核机制,与党政领导班子和领导干部政绩考核挂钩,上级政府对下级政府农用地转用审批要定期考查或随机抽查[3]。考核农用地转用数量是否符合指标、审批流程是否符合标准、审批时限是否符合要求,加强对下级政府审批权运行的监督。完善审批奖惩机制,对非法批准转用农用地的,不仅要对直接负责主管人员和其他直接责任人员依法处分,还应减少下级政府转用指标,缩小转用面积,限制转用建设项目,增多检查次数,加强监督强度。

推行内部审批责任制,严格限制审批时限。做到审批全流程权责明确,奖罚分明。

(二)完善农用地审批公众参与制度,切实保障公众合法权益

公众参与应当贯穿到农用地转用审批的全过程,打破行政机关内部封闭壁垒。要完善公众参与审批配套制度,规定并畅通公众参与审批渠道[4]。如听证会、实地走访、问卷调查、民意调查等方法,开通农用地转用审批热线,对群众举报和投诉进行调查核实。应当规定公众意见反馈主体、时限、方式和奖励措施等具体事项。应当建立农用地转用审批信息公开制度,要确定信息公开的主体和信息内容,可分为必须公开、可以公开和不公开三类信息,对应当公开却未公开的违法行为,追究相关负责人责任。

完善农用地转用审批农民土地权益补偿机制。土地审批中引入市场化机制,建立农用地转用价格评估机制,根据市场供求情况,合理审查征收补偿事项,对良田适当提高征收补偿标准。审批后,要及时听取公众意见,对非法批准农用地转用的,提高赔偿标准。

(三)建立耕地保护奖惩制度,促进农用地转用法治化

建立耕地保护奖惩制度,对耕地进行前瞻性保护。虽然,占地违法,但能够将被占用的土壤进行储存备用,或是实施移土工程,移至新占补的土地上利用,或者接受处罚后能进一步采取措施,促进耕地保护,提高用地质量的,应当减少罚款。

引进社会信用体系,对屡犯不改、有能力改正但未改正的要将相关负责人纳入严重失信主体名单,以加重违法成本,倒逼企业、政府通过依法审批占地建设,促进农用地转用法治化。

(四)细化罚款幅度,提高罚款数额,明确恢复土地原状的标准

细化罚款标准,提高罚款额度。缩小罚款幅度,对不同面积、不同类型的土地规定不同的罚款幅度。现行罚款数额较低,应当将现有罚款数额提高3至5倍。

明确恢复土地原状的标准。应当制定恢复土地原状的验收标准及程序,对能够恢复土地原状必须恢复原状。对于无法恢复原状的被破坏的土地,除补充数量和质量相当的土地外,还应对该土地的后续养护持续负责。

(五)修改《刑法》关于违法占用农用地罪的规定,降低入罪标准,提高法定刑

党的十九大报告明确提出“实行最严格的耕地保护制度”,这是新时代加强耕地保护必须始终坚持和贯彻落实好的基本方略。为了进一步加大保护耕地的力度,应当降低违法占用农用地罪的入罪标准并提高法定刑,让违法占地行为付出更大的代价。

降低入罪标准。根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第三十七条规定,非法占用5亩以上耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,应予立案追诉。[5]应当降低入罪标准,把“非法占用5亩以上耕地、林地等农用地”修改为非法占用1亩以上耕地、林地等农用地,把“造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”修改为“不能恢复土地原状的”。

提高法定刑。把“犯本罪的,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金”修改为“犯本罪的,处5年以下有期徒刑,并处罚金;情节严重的,处5年以上10年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处10年以上有期徒刑,并处罚金”。目前刑罚处罚太轻,且法庭审理中适用缓刑比例较高。从总体上看,刑罚处罚力度不够。必须加大刑法惩罚力度,对侵占农用地、耕地的犯罪行为进行严厉打击。