统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新：缘由、困境及行动路径

陈凤英

［摘要］“加快建设教育强国、科技强国、人才强国”，是全面建成社会主义现代化强国背景下党中央作出的重大战略部署和战略选择。统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，既是新时代加快建设高质量教育体系的必然要求，也是支撑中国式现代化建设的重要举措。聚焦我国经济社会发展的新阶段和教育发展的新形势，建设教育强国、技能型社会和学习型社会，要求统筹“三教”协同创新发展。当前，协同创新发展在认知性、结构性和制度性方面面临困境。对此，需要以理念再生形成统筹“三教”的良好氛围、以体系再构建立统筹“三教”的组织生态、以制度再造架构统筹“三教”的保障体系。

［关键词］职业教育；高等教育；继续教育；协同创新

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）20-0028-06

党的二十大报告强调“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。统筹“三教”协同创新是新时代加快建设高质量教育体系的必然要求，更是支撑中国式现代化建设的重要举措。从历史发展的角度来看，统筹“三教”协同发展战略是党和国家在继承教育改革历史基础上，为解决我国教育发展不充分不平衡的矛盾而做出的选择。《中华人民共和国教育法》第一章第十一条明确提出“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调發展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调“促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”“建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制”，但该提法更多聚焦于区域内普通教育、职业教育和继续教育在表层要素和外部结构上的沟通和衔接，对于突破区域的狭窄视角，如何从国家层面促进普通教育、职业教育和继续教育在理念、信息、资源和政策等关键问题上实现有机统筹，未做出回应。统筹“三教”协同创新的本质是在充分坚持不同教育类型的固有特色基础上，以协同理念为支撑，以创新发展为手段，最终实现高质量教育体系的建构。可以说，统筹“三教”协同创新发展战略，是我国“统筹各级各类教育协调发展”的教育方针在新时代教育改革与实践中的进一步深化和延伸。未来，需进一步聚焦当下我国经济社会发展的新阶段和教育发展的新形势，把握和了解“三教”协同创新发展的时代意蕴和行动路向。

一、统筹“三教”协同创新的缘由探析

1.教育强国建设需统筹“三教”协同创新发展。建设教育强国是我国当前教育发展的努力方向。教育强国建设是一项具有长期性、复杂性和系统性的工程，需要教育体系内的各级各类教育子系统充分发挥各自特定功能，实现强劲发展。教育强国不应单独表现为基础教育、普通高等教育、职业教育某一种教育类型或教育阶段的办学质量高、师资力量强，而应表现为各级各类教育协同发展，不断促进教育全过程的公平实现，并最终形成全民终身学习的社会文化氛围。统筹“三教”协同创新本质上是更注重教育体系的系统效能和发展水平，补齐教育体系当中的短板，实现各级各类教育的均衡化、高质量发展。“从中国教育科学研究院教育统计分析研究所团队的研究成果显示，2020年我国25岁及以上人口平均受教育年限仅有9.5年，与15个教育强国12.7年的平均水平相差3.2年。”①一方面，这对我国高等教育的普及率提出更高要求，需要进一步普及高等教育；另一方面，对职业教育和继续教育充分发挥职后培训的教育功能也提出更高要求。从人才强国的视角，统筹“三教”协同创新发展具有重要价值和意义。构建职普融通、产教融合、科教融汇的新体系，统筹“三教”协同创新，是建设文化强国、教育强国、科技强国和人才强国的重点工程。因此，统筹“三教”协同创新能促进教育强国目标的实现，教育强国目标的实现又为“三教”协同创新的持续推进提供动力支持。

2.技能型社会建设需统筹“三教”协同创新发展。统筹“三教”协同创新发展，可以理解为适应经济社会的结构变化，使得教育在结构体系、过程要素、资源配置和培养方式等方面做出相应调整。2023年全国教育工作会议提出，“要深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求”。一方面，从国际形势来看，我国高素质技能人才队伍与发达国家还存在一定差距。根据中华全国总工会发布的数据来看，2021年底，全国技能劳动者总量超过2亿人，其中，高技能人才超过6000万人，占技能劳动者的30%。但是，高技能人才占技能劳动者的比例与德国、日本等国家相比，仍存在一定的差距。为了能够迈入全球制造强国，我国需要加强知识型、技能型和创新型人才队伍的供给。另一方面，从我国人才需求链的现实来看，我国创新型、高素质技能人才队伍发展不平衡不充分的矛盾突出。产业结构调整需要教育人才供给侧及时反应、精准调控和积极应对。具体而言，传统劳动密集型产业正在逐步被取代和淘汰，产业结构正逐渐向技术密集型产业过渡与转型，这就需要有与之相适应的人才结构体系来支撑和促进产业结构的转型。正如现代管理学之父彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）提出，“产业结构改变，需求产业劳动者具有创新精神”，而具有创新精神和具备创新能力，是高素质技术技能人才能力结构体系的重要指标。创新型技术技能人才的培养，需要充分发挥高等教育科学研究的天然优势，结合职业教育应用型的类型特色，同时充分体现继续教育的培训服务功能，三者形成合力，共同引领技能劳动者职后能力的再提升，促进教育链、产业链、创新链和人才链的有机融合，进而实现全方位、全过程地培养劳动力市场所急需的知识型、创新型高端技能人才。

3.学习型社会建设需统筹“三教”协同创新发展。统筹推进全民终身学习的学习型社会、学习型大国建设，是我国教育工作的重点任务。我国当前已迈入高等教育普及化阶段，公众对教育的需求呈现多样化趋势：从终结性学历教育转向终身持续性学习；由接受狭窄单一领域教育转向复合多元领域教育；由单纯线下教育转向线上线下混合教育。为了顺应公众终身学习的需求，需要建立学历教育与非学历教育、职前系统学习和职后专题学习的沟通与衔接机制，以“横向融通、纵向贯通”的现代职教体系帮助不同学习者成长、成才。虽然职业教育、高等教育和继续教育在发展定位、培养方式、教育对象或组织机构等要素上存在不同，但三者在传递的知识、技能、价值观方面仍存在共通之处。可以说，统筹“三教”协同创新，更好地满足社会成员的知识能力更新提升和社会可持续发展需要，是建设学习型社会、学习型大国的内在要求。具体而言，通过统筹“三教”协同创新发展，提供更加灵活的学习方式、丰富的学习资源、开放的学习途径和高认可度的学习证书，从而使学习者实现泛在学习，为终身学习型体系的形成做好准备。

二、统筹“三教”协同创新的现实困境

1.文化隔阂和理念偏差：统筹“三教”协同创新的认知性困境。认知合法性是指在特定社会环境下，公众、组织或个人对一个系统或组织的结构模式与运行方式的承认，受社会规范、价值的影响。只有具有认知合法性，系统或组织才能够脱离观念范畴继而产生出实体，因此，认知合法性是社会各个系统与组织生存与发展的基础。统筹“三教”协同创新发展需要社会组织、企业行业、学校师生等主体在对职业教育、高等教育和继续教育具有一定了解的基础上，认可三者的协同融合。但当前受传统文化观念及时代经验的影响，部分个人或组织对职业教育与继续教育的价值存在误解。此外，由于全社会范围内尚未普遍形成“终身学习”的共识，“三教”协同创新的认知合法性受到挑战。

2.内部失衡与系统割裂：统筹“三教”协同创新的结构性困境。统筹“三教”协同创新发展还存在内部失衡与系统割裂的结构性困境。一方面，“三教”内部各自发展失衡。在经费与资源投放方面，对普通高等教育的投入远远超过职业教育，同时，受到“学术漂移”作用的影响，职业教育也更加倾向于模仿普通高校的学校管理模式而忽略类型特色，继续教育受生源、师资、经费等因素的限制甚至沦为前两者的附带品。另外，“三教”系统内部发展失衡还表现在地区差异上。从总体上来说，东部地区的职业教育、高等教育和继续教育发展水平高于西部地区，且区域与区域之间发展水平存在较大差距。另一方面，“三教”之间发展呈现割裂状态。首先，职业教育与高等教育的割裂。当前，职业教育在基础教育阶段未能实现与普通教育的横向沟通。但经济社会发展对就业者的学历层次和技能水平要求不断上移，又亟须完善职业教育体系中的本科、硕士乃至博士培养层级，这无疑加大了职业教育在高层次人才培养上的难度。其次，职业教育与继续教育的割裂。2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》第二条规定，职业教育包括职业学校教育和职业培训。所以，职业教育理应承担职业培训和职业教育的功能。从现实来看，当前职业院校更多从事职业学校教育，对于具有较高技能培训需求的新型职业农民、退役军人等群体的技能培训需求服务能力较低。同时，职业院校与企业之间的联动机制不健全等原因，也导致企业员工的技术技能培训需求不能得到满足。最后，高等教育与继续教育的割裂。在现代化教育体系建設过程中，继续教育仍旧是薄弱环节。根据《中华人民共和国高等教育法》第十五条规定，高等教育包括学历教育和非学历教育，主要采用全日制和非全日制教育形式。当前，我国高等教育关注的重点依旧是全日制学历教育，非学历教育往往只是作为一种“配套”措施出现在高等院校。同时，高等院校继续教育培养模式更多只能模仿或照搬高等普通教育的经验，无法真正满足学习者的需求。

3.政策缺位与支持不足：统筹“三教”协同创新的制度性困境。统筹“三教”协同创新发展的制度困境表现在相关政策的缺位与配套支持不足等方面。一方面，引导“三教”协同创新发展的专门性制度缺位。从当前“三教”协同创新的制度供给体系来看，多以条款的形式分布于国家层面制度文件中，未发布落实与推广的细则。如2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出“基础教育、职业教育、高等教育和继续教育协调发展”；2022年12月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。以上文件只是以具体条款的方式在宏观方向上强调“三教”协调发展，相关要求还停留在规划和倡议上，未作具体方案上的指导和建议，可操作性不强。另一方面，促进“三教”协同发展的配套支持不足。当前统筹“三教”协同创新发展存在的配套支持不足，主要表现为相关配套机制不成熟、经费支持不足等。就配套机制而言，存在着各类学习成果无法得到有效认证，特别是新型职业农民、退役军人、下岗工人等多元学习者的在线学习成果、生产实践经验等无法通过具有公信力的认证途径加以认定和转换，影响着学习者终身学习的积极性。行业标准体系缺位，学习成果难以比对，增加了学分转换的难度；考试招生评价制度的融通性有待提升，职业教育与普通教育之间的通道有待进一步畅通。

三、统筹“三教”协同创新的行动路径

1.理念再生，形成统筹“三教”协同创新的良好氛围。公众或利益相关者对统筹“三教”协同创新发展的理念认同是其顺利推进的基础，因此需要从文化认知和价值观念层面提升不同人群、不同组织对“三教”统筹的认同感，特别要突破公众对职业教育和继续教育的刻板认知。首先，加强终身学习理念宣传。统筹“三教”协同创新发展既需要从职业教育、高等教育和继续教育子系统分别发力，又需要站在终身学习体系视角进行顶层设计和有效规划，促进职业教育、高等教育与继续教育之间的有机整合和深度协作，为搭建全民终身学习的学习情境奠定基础。其次，加强“三教”协同创新发展的宣传工作。通过网络平台宣传、专项宣讲等方式，宣传“三教”协同创新发展的政策体系，重点宣传职业教育和继续教育在促进教育强国建设中的重要使命。充分展示“三教”协同创新发展所取得的成果，引导公众认识和理解工匠精神、劳动精神，从而使整个社会逐步树立尊重技能、崇尚劳动、重视创新的观念，为技术技能人才的成长与发展创设良好的社会环境。最后，引导多元主体参与。统筹“三教”协同创新发展既需要渐进推进，又需要多元主体共同参与。为促进“三教”协同创新发展，需要引导各类教育机构和教育行政管理部门与企业、第三方评估机构等主体形成协同共生的发展理念，共同推进“三教”协同创新。具体而言，作为人才供给链的教育端内部在不断提升融合度和合作水平的基础上，应当充分调研市场需求，满足不同学习者多元化、个性化的教育与培训需求；教育行政管理部门应当搭建统筹协调发展平台，建立健全“三教”协同创新发展机制，理顺“三教”协同创新发展的权责；鼓励行业企业与学校建立校企合作或产教融合培养基地，实施“金融＋财政＋土地＋信用”的激励机制，引导更多行业企业参与产教融合、校企合作行动；引导第三方评估机构参与，形成多元评价主体，对统筹“三教”协同创新发展成果进行动态评价，营造以评促建、以评促改的发展生态。

2.体系再构，建立统筹“三教”协同创新的组织生态。统筹“三教”协同创新不是某种教育类型的变革与发展，而是对整体和全局进行创新性变革，使职业教育、高等教育和继续教育通过沟通交流，逐步发展到有机统筹，进而实现职业教育、高等教育和继续教育的高质量协同发展。在弥补职业教育、继续教育发展劣势的同时，继续发挥高等教育的优势，不断提升整个教育体系的育人质量。若在此过程中仅有高等教育在进行组织更新、秩序重建或范式转型，而处于发展弱势地位的职业教育和继续教育未进行组织内部变革或质量提升改革，统筹“三教”协同创新也难以达成协同效能。第一，职业教育、高等教育和继续教育要主动进行组织内部变革，提升各自质量。具体而言，职业教育系统需优化类型定位，深化产教融合。职业教育系统需坚持类型教育的底色，深化产教融合、校企合作，重视产业需求，注重培养岗位能力，以培养服务经济发展、科技进步的技术技能人才。高等教育天然具有服务社会的功能，要主动担当建设教育强国过程的使命，自觉融入国家或地区发展战略，为国家或地区的高质量发展提供人力资源支持。继续教育系统需规范办学，实现内涵式发展。为促进继续教育由数量型办学定位向质量型办学定位转变，需要明确继续教育在服务国家战略和满足公众多元化教育需求过程中的担当和使命，坚持继续教育公益性的特征，规范继续教育教学组织和实施，加强继续教育教学质量建设，强化办学过程监督，建立健全质量监控体系，从而构建社会认可度高的继续教育组织新生态。

第二，畅通通道，使职业教育、高等教育和继续教育协同创新的体系更加融合。一是职业教育与高等教育的融通。高等教育领域的人才培养朝着“职业化”方向发展，成为“工业4.0”时代的发展趋势。为促进职业教育与高等教育的融通，可通过共建、共享、共管和共用教师队伍、课程资源、教学资源、实习实训基地等教育资源，实现职业教育和高等教育的优势互补、资源共享与协作共生。同时，在科研层面和高学历人才培养方面，职业院校与普通高等院校深化合作，共同研制研究生层次职业教育方案，通过从先行试点到逐步推广的渐进方式稳步推进；加快国家学分银行建设，促进各级各类学习成果认证；畅通职业教育与高等教育的双向互认机制、横向融通机制，从而培养更多适应产业升级的复合型、创新型应用人才。二是职业教育与继续教育的融通。借鉴德国职业教育与继续教育融通模式，搭建职业教育和继续教育育训共同体，提供职业教育和职业培训；鼓励职业学校利用已有实训基地、教学资源和师资队伍开展职业技能培训，探索职业院校与成人学校、社区教育中心、开放大学等继续教育机构合作育人的模式；同时建立不同层次的职业技能培训项目，以满足技术技能人才职业技能培训的需要。关注新型职业农民、退役军人等弱势群体的培训需求，开展精准型、应用型的职业培训。在此过程中，利用教育数字化手段，创新职业培训的方式方法，建立數字化职业技能培训平台。三是高等教育与继续教育的融通。通过不断提升高等院校继续教育的开放水平，以更充分发挥继续教育功能，促进高等教育与继续教育的融通。同时，提升继续教育的办学质量，把牢质量关，从而使高等教育与继续教育的融合是基于高质量基础上的协同发展。

3.制度再造：构架统筹“三教”协同创新的保障体系。第一，出台“三教”协同创新专门制度或专项计划。需加快研制《统筹“三教”协同创新工程计划》，成立国家级统筹“三教”协同创新发展专门工作小组，组建跨部门、跨地区、跨行业、跨组织的工作队伍；引导各级政府教育行政主管部门将“三教”协同创新发展纳入本地区教育事业发展规划，进行整体规划和统筹实施。充分借鉴国外统筹职业教育、高等教育和继续教育发展的优秀经验和先进做法，合理吸收我国在统筹“三教”协调发展过程中的地区经验和有益探索，如粤港澳大湾区在推动高等教育与职业教育统筹发展，搭建了“研究型大学—应用型大学—高职院校”的集群架构。

第二，加强配套制度供给。统筹“三教”协同创新发展的关键在于破除体制机制障碍，其中关系到学历教育与非学历教育的融合、职前培养和职后培训的融合、不同教育类型之间的融合等，因此，需要建立健全相应的配套制度来全面推进或保障“三教”协调创新发展。首先，建立健全学习成果认证制度。从国际经验来看，各国为提高人力资源的质量，以满足市场对人才的需求，纷纷发布国家资历框架。我国也需加快出台国家资历框架，以促进教育体系内部互联互通，增强教育系统与劳动力市场的对话，促进教育链、产业链和人才链的对接。依托数字化技术，建立健全国家学分银行平台建设，建立统一的学分认证标准，提供各级各类学习成果的认证、积累和认证服务，为“三教”沟通与协调发展提供支撑。其次，建立健全产教融合协同育人制度。深化校企合作育人模式，鼓励职业教育本科院校培养产业急需的高技术技能人才；推进现代产业学院建设，加强高等院校中未来技术学院建设，以培养创新型、应用型人才；推动政府、行业企业与高等院校深度合作，打造区域产教联合体和行业产业融合共同体。建立健全招生考试制度，深化职业教育招生制度，继续推进并完善“职教高考”制度，完善专升本考试办法和培养方式，扩大职业教育本科招生计划。深化职业教育贯通培养模式改革，鼓励和支持各地方开展中职与高职、中职与职业教育本科、高职专科与职业本科等贯通培养。

第三，投入专项经费支持。深化教育经费投入机制改革，保障“三教”协同创新工程专项教育经费的投入；对于支持“三教”协同创新发展的机构单位、行业企业等给予相应鼓励，增加多元主体参与统筹“三教”协同创新工程的动力；优化专项经费配置，在一定程度上向发展比较缓慢的职业教育和继续教育倾斜；鼓励和引导地方政府支持“三教”协同创新工程，不断吸引社会资本、企业资金和产业资金投入，拓宽经费来源的渠道。

［注释］

①马晓强，崔吉芳，万歆，等.建设教育强国：世界中的中国［J］.教育研究，2023（2）：11.

［参考文献］

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