宋代监察权被监督制约的制度实践、法理逻辑及当代价值

摘   要：为防范、惩治监察官腐败，构建清明的政治秩序，宋代于监察系统内外构建了对监察权进行同异体并存式的严密监督制约机制。宋代监察权被监督制约的法理逻辑在于其自身被赋予了“君主耳目”和“天下公议”的功能定位，是宋代三百余年国家治理“元气”之关键所在。宋代监察权自身被关进制度笼子以及由此所呈现出的权威性、民本性、制衡性等品质，可以用来进行创造性转化与创新性发展，为构建当代监察权被监督制约机制提供有益借鉴。

关键词：宋代监察权；台谏；监司；通判；耳目；公议；监督制约

中图分类号：D691.49                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）04-0090-07

新中国成立以来，我国形成了以人大监督为核心的国家监督体系，这套体系大致可以概括为“三驾马车”模式：即以纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关作为补充，三轨并行、相互独立、分工运作、协调配合。[1]但在该模式运作的过程中，党纪国法衔接不畅、行政同体监察效能低下、“双规”难证合法、检察机关监督与追诉一体化模式难以保持超然性与中立性等监督碎片化问题日益凸显，因此为提升监察能力而整合各种监察力量于一体的监察委员会（以下简称监察委）应时而生。《中华人民共和国监察法》规定监察委对全体公职人员行使调查权、留置权等监察大权，但对于“位高权重”的监察委自身之监督制约却又陷入了困境。法治的关键在于制约权力，一切权力都必须受到法律的监督制约，监督者自身更应率先受到严密的法律监督，否则，法治大厦就会毁于一旦。正如习近平所言：“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”[2]由此，谁来监督监督者、谁来监察监察者成为当前学界亟需探索的重大法理难题。据笔者研究所及，目前的学术研究极少关注宋代监察权被监督制约这一优秀本土“法治”文化资源领域。①实际上，从宋代监察权被监督制约的理性、经验中可以获得诸多启迪与资鉴。中国近代启蒙思想家严复曾剀切指出：“古人好读前四史，亦以其文字耳！若研究人心政俗之变，则赵宋一代最宜究心。”[3]中华民族的监察文明造极于赵宋之世。宋代监察权被监督制约的典籍文献史料可谓云蒸霞蔚、异彩纷呈。基于此，笔者欲以宋代监察权被监督制约的制度实践及其生成的法理逻辑作为研究视点，希冀对当代监察权被监督制约的制度构建提供助益，从而推动宋代监察文化与当代监察文化的相融相通，最终为当代严密的法治监督体系的形成夯实历史根基。

一、同体监督与异体监督并存：宋代监察权被监督制约的制度实践

宋代自上而下形成了中央的台谏体制以及地方路级的监司、府州军监级的通判等相对独立、权威的三级监察体制。从监察系统内部的同体监督来看，宋代上下级监察机关之间是垂直领导关系，即中央台谏依法监督制约地方的监司和通判；路级监司依法监督制约下级通判。从监察系统外部异体监督来看，整个宋代监察系统不同程度的受到尚书省、中书省、察访使、廉访使、州县等异体机关的监督制约。

（一）宋代中央台谏官受到尚书省、中书省的异体监督制约

从北宋真宗、神宗的诏令中可以看出，宋代尚书省、中书省是监督制约台谏官的重要机构和主要力量。北宋真宗景德四年（公元1007年），诏令御史、谏官：“务遵职业，无或懈慢，令尚书都省纠举之。”[4]北宋神宗元丰三年（公元1080年），中书省开始对御史台六察官的履职情况、监察业绩进行考课监督，其诏曰：“御史台六察按官，以所纠劾官司稽违失职事多寡为殿最，中书置薄以时书之，任满，取旨升黜。”[5]神宗元丰五年（公元1082年），“尚书省得弹奏六察御史失职”[6]。神宗元丰六年（公元1083年），“尚书省乞都司置御史房，主行弹纠御史察案失职”[6]。于此可见，尚书省设置考核御史业绩、弹纠御史失职失责行为的专门机构“都司御史房”，无疑加大了对御史监督制约的力度。神宗元丰七年（公元1084年），又进一步在尚书省的“御史房置薄，书御史六察官纠劾之多寡、当否为殿最，岁终取旨升黜”[7]。由此足见，台谏作为最高监察权力机关，其自身权力亦受到尚书省、中书省严密的监督制约。

（二）宋代路级监司不仅受到台谏以及监司之间的同体监督制约，而且还受到刑部、户部、察访使、廉访使、知州、知县等异体监督制约

宋代路级监察权一分为四，具体监察机构包括转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚使司。从监察系统内部而言，作为地方最高监察主体的路级监司在纵向上受到中央台谏的监督制约；在横向上，监司之间亦要互相监督制约。从监察系统外部而言，监司还要受到中央刑部、户部的监督制约；作为皇帝耳目的察访使、廉访使亦可监督制约监司；监司甚至还会受到州县官长的秘密监督。北宋仁宗嘉祐二年（公元1057年）颁布的《戒励提转诏》记载了台谏官对监司的监督制约，即转运司、提点刑狱司对于贪婪害民的郡守县令若有失察者，则“悉罚无赦，仍令御史台常加採访弹奏以闻”[8]。北宋神宗熙宁三年（公元1070年），诏令“御史分案诸路监司”[9]。北宋徽宗崇年四年（公元1105年），诏令御史台“察诸路监司贪虐者论其罪”[10]373。南宋台谏对监司的监督制约范围广泛，涉及监司贪惰不法、玩忽职守、非法聚敛、狱讼淹延等诸多方面。南宋孝宗乾道九年（公元1173年），诏令：“诸路监司、郡守，不得非法聚敛，并缘申请，妄进羡余。违者重典置宪，令御史台觉察弹奏。”[11]南宋监司对郡县官吏狱讼拖延的监督权亦受到御史台的严密监督制约。如，南宋宁宗嘉泰元年（公元1201年）规定：诸路监司“凡有词讼，必使尽情处断，务要结绝，如或淹延岁月，与决不当，犹或上闻，令御史台择其优秀者，将本路监司弹劾奏闻”[12]。再如，南宋宁宗开禧元年（公元1205年），有臣僚言：“乞下诸路郡县，应干狱讼并令照条令理断，如有淹延数年，重为民害者，委监司纠察。如监司不纠察，或自为淹延者，从台谏论奏”[12]。此外，史称宋代“法有监司互察之文”[13]，互察法规定转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚使司等路级监司之间彼此要互相监督制约，对于相互包庇而失察的行为则须承担刑事责任。如，北宋徽宗崇宁五年（公元1106年）诏：“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾。”[10]376南宋继续施行监司互察法，高宗绍兴二十八年（公元1158年），诏令“监司违戾，令诸司互察，御史臺弹劾”“发运、监司互相觉察，其经略、按抚、发运、监司属官，听逐互行按举”。若“监司于职事违慢，诸司不互察者”，则“减所属监司应得之罪一等”处罚；“犯脏私罪庇匿不举者，以其罪罪之”[14]。作为皇帝耳目的廉访使、察访使亦可监督制约监司。如北宋哲宗元符二年（公元1099年），两浙、淮南察访使孙杰奉命“按察两浙路监司职事”[15]。北宋徽宗宣和二年（公元1120年）下诏：“监司所举守令非其人，或废法不举，令廉访使者劾之。”[16]此外，宋代将以卑制尊、以小制大的制衡机制发挥到极致，即让下级州府等行政官长向皇帝秘密揭发、检举路级监司的不法行为。如，北宋太宗端拱二年（公元989年），诏令“诸道州、府、军、监，如转运使、副所置之处无事端坐，委知州以下密具闻奏。”[17]

由上，宋代路级监司被同异体并存、纵横交织的严密监督制约网络所包围，昭示了宋人将路级监司的监察权关进制度笼子里的理性和经验。正所谓：“今也上之操制监司，反甚于监司之操制州郡，紧紧恐其擅权而自用，或非时不得巡历，或巡历不得过三日，所从之吏卒，所批之券食，所受之礼馈，皆有明禁。”[18]实际上，宋代对监察官监司的监督制约的力度远超州县官吏，对此，南宋叶适曾慨叹曰：“国家本患州县之过失不得上闻，故置监司以禁切之，而今也禁切监司之法又甚于州县之吏。”[19]此处“禁切监司之法反甚于州县之吏”之语，无疑彰显了宋人对监察者进行监督制约之深邃法理的高度认同。

（三）宋代州郡通判不仅受到监司的同体监督制约，而且受到知州的异体监督制约

就监司的同体监督而言，北宋真宗时诏令：“见任通判，令转运司密具能否以闻。”[20]北宋元祐三年（公元1051年），江州通判梅德臣因“非才多病”[21]而被江南东路转运司弹劾，最终皇帝罢免其通判之职。南宋孝宗淳熙九年（公元1182年）诏：“自今通判不得以季点为名，辄行下县或因诸事差出，令量带人从，严加禁戢，无得因缘骚扰。仍令监司常切觉察。”[22]就通判受到的异体监督而言，宋代同级州郡官长可以直接监督制约通判。宋高宗绍兴二十七年（公元1157年），针对通判以“点检”为名而“肆行刻剥”农民的问题，诏“许州郡按劾以闻”[23]。那么，宋代监察权被监督制约的制度实践背后所蕴含的深层次法理逻辑何在？笔者史海钩沉、探赜索隐如下。

二、“君主耳目”和“天下公议”并存：宋代监察权被监督制约的法理逻辑

中国传统社会的治理者异常清醒地认识到：政之理乱，系于监察。但与西方权力分立、相互制约的政法传统相较，中国古代政权架构采取的是一切权力均归皇帝，然后在“设官分职”之下形成权力之间相互制衡的机制。就宋代监察权的运作而言，宋代统治者汲取唐末藩镇割据以及五代十国武人专权乱政的教训，采取“事为之防，曲为之制”[24]的治国策略；在“异论相搅，即各不敢为非”[25]的治理理念指引下，扮演“君主耳目”的监察机关在制衡行政司法机关的同时，作为对君权至上以及社会“公议”的回应，其自身监察权亦处于被严密监督制约之中。易言之，宋代监察权被监督制约的法理逻辑在于“君主耳目”和 “社会公议”之间。

（一）为维护皇权政治，作为“君主耳目”的监察官在制衡行政司法官吏的同时，其自身的权力须被严密监督制约

在皇权政治体制下，宋代上至台谏，中至路级监司，下至通判的三级监察机关均是皇帝的“耳目”之司，其相应的监察官均是皇帝的“耳目”。《宋史》称：“谏官、御史，为陛下耳目。”[26]北宋真宗时的侍御史吕诲认为：“台谏者，人主之耳目，期补益聪明，以防壅弊。”[27]清官包拯亦认为：“国家置御史府者，盖防臣僚不法，时政失宜；朝廷用之为纪纲，人君委之如耳目。”[28]宋代中央台谏官主要通过对行政司法官吏进行监察，以制衡行政司法机关，从而澄清吏治，振兴纲纪，以达致国家昌盛、政治清明、皇位永固的治理目标。北宋哲宗朝的秦观在谈及台谏官和执政官之间相互监督制约时曰：“臣闻仁祖时，……政事之臣得以举其职，议论之臣得以行其言，两者之势适平。是以治功之隆，过越汉唐，与成康相先后，盖由此也。……愿（陛下）鉴汉唐之弊，专取法于仁祖，常使两者（执政与台谏）之勢适平，足以相制，而不足以相胜。则陛下可以弁冕端委而无事矣。”[29]而作为“外台”的路级监司和州郡通判亦是“君主耳目”，其职责是监察同级行政司法机关，史称“监司督察一路官吏，实为朝廷耳目之任。”[30]宋代号称“监州”的通判并非佐贰官，其对州府的长官亦有法定监察之责，史称“艺祖惩藩镇之弊，置通判以分州权，事无不预，至得按察所部，意若使之权任与均，器能相用，设施同虑，休戚一体，非复余长贰比。”[31]故而宋代通判在与诸州郡长忿争时理直气壮地说“我监州也，朝廷使我来监汝”，以至于州郡“长吏举动必为所制”[32]。

然而，最值得借鉴的宋代监察法理精华还在于：作为“君主耳目”的大大小小监察官吏在对行政司法行使监察权的同时，其自身权力亦受到严密的监督制约。在宋代皇帝眼里，无论是监察官还是行政司法官吏，均是“设官分职”以维护其皇权政治而已；只有皇权之下所有权力互相防范、互相监督制约，达致均衡状态，才能更好维持君权至上的政治秩序。北宋英宗时的枢密副使吕公弼曾对君臣之道一语道破玄机：“谏官、御史，为陛下耳目，执政为股肱。股肱耳目，必相为用，然后身安而元首尊。”[33]此处“元首”喻指皇帝，“股肱”喻指宰相，由此可见，只有“耳目”和“股肱”之间“必相为用”、互相监督制约，才能实现“上下相维，轻重相制”[34]的治国方略。

（二）为践行“以民为本”，防范监察官腐败，作为“天下公议”化身的监察官自身权力须被严密监督制约

颇值得一提的是，宋代大多数君主、士大夫能够卫道弘毅、忧国忧民，他们秉持儒家“以民为本”的治国理念，重视民间疾苦、民心向背。苏轼向神宗谆谆进谏：“愿陛下结人心，厚风俗，存纪纲。人主所恃者人心而已，如木之有根，灯之有膏，鱼之有水，农夫之有田，商贾之有财。失之则亡，此理之必然也。”[35]10804那么，在宋代，谁是民情、民意、民心的代言人呢？宋人认为监察机关是体现民意的代表机关；监察官是沟通民情民意的桥梁、纽带，是“天下公议”的化身和维护者。诚如苏轼所言：“臣闻长老之谈，皆谓台谏所言，常随天下公议。公议所与，台谏亦与之，公议所击，台谏亦击之。今者物论沸腾，怨讟交至，公议所在，亦知之矣。”[35]10807-10808刚正不阿的宋代监察官群体被认为是社会公共舆论的践行者，正所谓：“公议之所在者，天下也。道天下之公议者，谏官、御史也”[36]“欲闻中外之公议，莫若信风宪之直言”[37]。宋人语境中的“公议”实指国家公利、民情民意及社会公共舆论，亦即儒家仁政善治、以民为本及官民鱼水和谐理想在监察制度中的具体呈现。既然宋代监察官所言所行代表着民情民意，那么为防范监察官滥用权力而导致民怨沸腾，监察权自身被监督制约自然是宋代监察权被制衡逻辑的应有之义。恰如南宋高宗绍兴二十八年（公元1158年）上谕臣僚时所言：“比既诏监司刺举守令，而监司勤惰，将使谁察之，宜为之立法。乃诏监司贪惰不法，台谏自当弹奏。”[38]

三、宋代监察权被监督制约之法理逻辑的当代价值

在谈及对权力的监督制约时，国人皆服膺于十八世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠之名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”[39]该法理箴言之所以振聋发聩，究其原因在于其阐明了一切权力必须接受监督制约、绝对的权力导致绝对腐败的最基本的权力运行原理。然而，我们切不可妄自菲薄、数典忘祖，丢失民族文化的自信之根。就监察之监察而言，殊不知十至十三世纪的宋代监察文明中早已切实践行了对监察权进行监督制约的法理逻辑。宋代自上而下整个监察机关均被严密监督制约的制度设计及其权力运作，昭示了宋人对君权以下所有权力必须纳入监督制约之深邃法理逻辑的高度认同，体现了宋代监察文明的巨大历史进步性。详言之，宋代监察权被监督制约之法理逻辑的践行，无疑凸显了“天下公议”的民本精神，其在振举纲纪、规切谏诤、排击奸佞、澄清吏治、审理冤抑等诸多方面功效甚巨；有效地防止了行政司法权力的膨脹，维护了封建官僚体制正常运转；在长达三百一十九年的国家治理中发挥了不可替代的作用，彰显了宋代国家治理的理性和智慧。对此，宋人曾自豪地宣称：“宋之立国，元气在台谏。”[40]这里的“元气”自然应被解读为宋代监察权被严密监督制约的法理逻辑及其不可替代的运作功效。

我国近代史学家梁启超在谈及史鉴时有言：“史者何？记述人类社会赓续活动之体相，校其总成绩， 求得其因果关系，以为现代一般人活动之资鉴也。”[41]就宋代而言，囿于封建皇权政治的历史局限性，其不可能通过监察权的制度设计来完全杜绝腐败问题，其监察权被监督制约机制背后的深层法理逻辑、“因果关系”也是极其复杂的，既有维护中央集权政治需要的工具性价值，又有惩治腐败以回应“天下公议”舆论的民本性价值，而民本性价值则可跨越时代鸿沟与当代以人民为中心的价值观相融合。国学大师陈寅恪对宋代优秀文化的传承、转化与振兴充满自信，他指出：“华夏民族之文化，历数千载之演进， 造极于赵宋之世。后渐衰微， 终必复振。”[42]正如意大利著名史学家克罗齐所言：“一切真历史都是当代史”[43]，两宋王朝虽已化为历史陈迹，但人类的监察活动是具有历史连续性的。宋代监察制度及其实践中所蕴含的监察权被监督制约的法理精髓并没有完全湮没，而是根植于中华民族的精神血脉之中。我们完全可以挖掘宋代监察法理逻辑中的合理因子并进行当代创造性的转化和创新性发展，使其与当代监察文化相融相通。

在构建当代监察制度时，自然应摒弃宋代监察官是“君主耳目”的糟粕，自觉汲取宋代监察权体现“天下公议”的精华，坚决践行民主与法治，坚持以人民为中心，使当代监察官成为人民的“耳目”。与此同时，要采撷宋代监察权威性、民本性、制衡性的法理精华。特别值得当代资鉴的是：宋人将监察权自身也关进制度的笼子里，监察权受到监察系统内外同异体式的严密监督制约，最终强有力地防范、遏制了监察官自身的腐败。

打铁还需自身硬，习近平总书记在谈及监察机关自身首先须接受严密监督时强调：“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，加大严管严治、自我净化力度，针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，扎紧织密制度笼子，坚决防止‘灯下黑’。”[44]实际上，任何一个机关的权力若过于庞大而不加以约束，其不仅仅会打破国家机构运行的平衡，而且这个机关本身也不会长久。毋庸讳言，宋代监察权被监督制约的制度设计虽堪称周密完善，但囿于皇权专制，亦曾一度出现过监察权力扩张、异化的现象，如宋代台谏官掣肘宰辅而导致行政权疲弱、行政效率低下的情形。对此，明末清初著名思想家王夫之在《宋论》中指出：“宋自雍熙以后，为平章、为参知、为密院、总百揆掌六师者，乍登乍降，如拙棋之置子，颠倒而屡迁。……十余年闲，进之退之，席不暇暖，而复摇荡其且前且却之心，志未伸，行未果，谋未定，而位已离矣。”[45]

我们应该摒弃宋代监察权异化的糟粕而借鉴其监察权被监督制约之法理逻辑的历史合理性，并结合当代监察权的运作实践，首先，从监察机关内部自上而下进行垂直监督制约的同体监督制度设计；其次，从人大及其常委会、法院、检察院等外部权力机关进行异体监督、刚性制约；最后，辅之以民主监督、社会监督、新闻舆论监督等非权力性之柔性监督，最终构建出一个既高效权威、治贪有效、清正廉洁，而且又能体现人民主权、注重人权保护，富有中国特色、中国气派的监察体制。

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责任编校   王学青

System Practice， Legal Logic and Contemporary Value of

Supervision Power Under Supervision and Restriction in the Song

Dynasty

ZHANG Benshun（Law School， Yangzhou University， Yangzhou 225127， Jiangsu， China）

Abstract： In order to prevent and punish inspector corruption and build a political integrity of the imperial order， the close supervision and restriction mechanism， which were coessential and allogeneic， coexisted in the supervision system in order to supervise the supervisory power in the period. The legal logic of supervision and restriction was between “the eyes and ears of the monarch” and “the public opinion of the society”. It proves to be the stronghold for the dynasty to govern the country for over three centuries. The supervisory power itself in Song Dynasty was locked into the system cage and the quality of the supervision power such as authority， public nature and balance presented by the supervisory power could be creatively transformed and innovatively developed.

Key words： supervision in the Song Dynasty; universal counselors; supervisory organs; local official advisors; civil detectors; public negotiation; supervision and restriction

收稿日期： 2023-06-20

基金项目： 国家社会科学基金项目（21BFX036）

作者简介： 张本顺（1972— ），男，河南南阳人，扬州大学法学院教授。