廉洁高校建设中的巡察监督制度优化研究

摘  要：创建廉洁高校是实现立德树人目标、提升高校治理水平的题中之义。结合当前我国廉洁高校建设的现实要求，考察巡察监督制度在高校治理体系和治理能力现代化中的功能作用及实际效能，能为进一步深化高校内部治理、明确权责机制和高质量发展提供有益参考。现阶段部分高校在廉洁建设方面存在校内巡察监督流于形式的问题，主要原因为现有巡察监督机制和高校内部权力运行机制尚未健全完善。应进一步加强高校巡察组自身的管理和监督，健全和优化高校巡察监督的组织协调机制和信息流通機制，强化上下联动的巡查监督成果运用，多措并举推进高校巡察监督工作落到实处。

关键词：廉洁高校；巡察监督；制度优化

中图分类号：D647                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）04-0083-07

近年来，巡察监督在推动廉洁高校建设方面发挥了积极作用。高校巡察制度作为高校监督制度体系的重要组成部分，与其他监督形式互为补充，是纪检监察工作的创新之举。迈入新发展阶段，廉洁高校建设应向更深层次推进，一方面，要切实发挥巡察监督制度的外部作用，不断增强巡察监督的威慑力；另一方面，要日益完善高校权力运行的内部监督，不断提高廉洁高校建设的持续性。因此，新时代廉洁高校建设应注重校内巡察与自我监督的有机结合。

一、完善高校巡察监督制度是廉洁高校建设的题中之义

在科层制背景下，各级组织在权力运行过程中由于受到多种因素的影响，可能会出现权力滥用等问题，在权力运行过程中的“沉淀物”一旦积累过量，就会影响权力的正常运转，出现“中梗阻”现象。具体到高校层面，在高校治理过程中权力运行也会带来“沉淀物”问题，甚至影响高校的正常运转。[1]高校巡察是上级党委对下级党组织监督的有效手段和制度安排，有助于清除权力在运行过程中所形成的各种“沉淀物”“中梗阻”，有效防范权力运行过程中的廉政风险，确保权力在制度框架下有序、合理、健康运行。在现有体制下，这种权力运行的顽疾很难通过常规的监察手段发现或消除。在这一背景下，需要探索更易于推行且更有效的监督管理机制。

（一）高校巡察监督制度的研究现状

理论维度上，学术界专门研究巡察监督制度的成果主要是从党组织或政府部门运行的角度出发的，专门研究高校巡察监督制度的文献相对较少。据相关研究显示，巡察监督制度的落实对廉洁高校建设具有积极意义。一些高校通过查阅资料、抽查核实、审计约谈等多种方式发挥了上级党组织对高校的巡察监督作用，同时也发现了高校在组织建设和党建方面存在的问题，并采取有效措施进行了整改。同时，高校巡察监督制度的有效落实，需要加强对巡察干部的培训，进一步提升其综合履职能力。在巡察干部培训过程中要不断强化培训力度，全面提升巡察干部的综合素质。实践维度上，廉洁高校建设是一项系统工程，并且巡察监督机制建设不能仅仅依赖于外部监督，高校内部的常态化巡察也十分重要。目前而言，部分高校尚未形成严密的内部监督和巡察监督机制，各部门之间的联系及配合度也不够紧密。总体而言，主要有两方面问题亟待解决：一是高校在巡察监督机制建设方面的积极性和主动性不足，不同院校的监督与管理存在一定差异。二是在廉政建设方面，部分高校对上级党组织关于巡察监督方面的政策要求落实不到位，在实际运行过程中也就很难取得预期的效果。创建廉洁高校任重而道远，需要系统设计、严密实施，尤其是要加强这方面的理论研究和实践探索。

（二）高校巡察监督制度的核心旨意

高校巡察监督是赋权性监督，高校要将巡察监督作为党的利器，约束好各级党组织的权力运行。高校巡察监督是要对高校党委和领导班子成员进行重点监督，瞄准高校在权力运行过程中的薄弱环节，盯住“关键少数”，从制度上解决传统监督体制的监督空白问题。高校巡察监督坚持问题导向，将一些“看得见管不着，管得着的看不见”问题作为监督重点，确保巡察监督的全面性。高校巡察监督必然会触动部分人的利益，因此，巡察监督必须具有更强的威慑力和权威性。巡察监督属于上级对下级的监督，避免了同级监督的复杂人际关系，也不会受高校领导和内部规制的约束，在监督过程中具有更强的独立性，解决问题的措施更加雷厉风行。高校巡察监督是“体检式”监督，它并不是为了惩治高校党委和班子成员，而是为了预防高校党委在权力运行过程中可能会出现的腐败问题。目前，高校党风廉政建设还存在权力运行不规范、内部制度建设不完善、防范廉政风险意识不强的现实问题。此外，以往高校巡察监督都带有明显的“滞后性”，发现问题和预防问题能力不足，有些小问题在发现时已经酿成了大问题。上级通过调查资料、信访举报、个别访谈、问卷调查、实地调研等多种方式对高校开展巡察监督，能够对高校权力运行的各方面进行“体检”，从整体上对高校进行“把脉”，站位高、标准严，在巡察监督过程中及早地发现问题，做到有问题早提醒、早整治，将腐败消灭在萌芽状态。可以说，高校巡察监督就如同对廉洁高校建设进行的定期“健康体检”，能够为廉洁高校建设找到“痛点”，指明方向。

二、当前高校巡察监督工作现状

我国高校纪检监察组织体系与党委组织体系还存在着一定差异，高校纪检监察组织体系没有下沉到最基层组织，导致其呈现“悬空状态”，无法将巡察监督工作落实到基层党组织，造成了纪检监察组织体系配置“短腿”问题。因此，廉洁高校建设有必要补上这一短板，解决当前高校纪检监察组织体系落实不到位、不同步的问题，将组织体系延伸到基层组织。全面深化改革背景下，要求高校要简政放权，对权力结构进行改革和创新。[2]从横向层面看，就是要将一些集中在高校党委和行政部门的权力下放给学术委员会、附属机构、经营服务性组织和其他组织，从而使高校党政部门能够集中精力完成好主责主业任务。从纵向层面看，通过将权力下放到学院等二级机构，赋予了二级机构更多的管理自主权。在这一改革背景下，为高校纪检监察部门做好组织机构向下延展提供了空间和环境，也能够实现巡查监督工作对高校各层级、各领域的全覆盖，增强高校基层党组织权力的监管力度，为廉洁高校建设创造有利条件。

（一）高校巡察工作的组织设置

高校在运转过程中属于一个相对完整的体系，高校巡察监督是高校各项工作正常开展的重要保障，是内部控制得以实现的重要前提。[3]本文选取了五所高校作为调查对象，通过对五所高校巡察组织结构及组织成员设置的情况来看，存在一些共性的特征（见表1）。

从目前看，高校内部监督体制尚未完善，在五所高校中，其中一所高校没有设立巡察领导小组，其余四所虽然设立了巡察领导小组，但组织成员均为兼职身份，纪检监察部门和审计部门的独立性与权威性没有发挥出来。在实际调研中了解到，目前许多高校巡察办公室的主要责任人是由纪委书记兼任的，学校内部的巡察办公室则主要挂靠在学校纪委名下。在开展高校巡察工作时，往往会抽调学校纪委、宣传部、财务部门、审计部门、组织人事部门干部组成巡察小组，抽调的人员既要参与到巡察工作中来，还要完成好本职工作，因此无论是在积极性方面，还是在工作完成质量方面都难以得到有效保障。[4]还有小部分巡察组人员对当前廉洁高校建设重视程度不足，在巡察过程中充当“老好人”，不愿意“查问题、得罪人”。部分巡察人员的专业素质也有待提升，一些人员并非专业科班出身，对于巡察工作了解得不深不透，在工作过程中浮于表面，将巡察工作当作副业，在巡察工作开展过程中还考虑着自己的手头工作，巡察工作进展缓慢。此外，部分临时抽调的巡察人员对于如何开展访谈、如何寻找问题线索、如何挖掘问题背后的原因、如何撰写巡察报告等方面还存在着明显短板，缺少实践经验。在具体工作开展过程中尺度把握不准、检查问题不细、巡察效果欠佳。部分巡察人员在工作过程中流于形式，主动监督意识较差，在监督过程中工作能力不强。同时，在内部审计工作过程中高校给予内部审计工作支持力度不够，内部审计工作多围绕事后审计展开，在审计活动过程中全面审计、实时审计落实不到位，提前介入、主动介入工作力度不够，对于发现的问题整改力度不强，导致高校内部审计功能和监督功能作用并没有完全发挥出来。

实际上，高校内部权力制约是高校权力有序运行的重要保障。对于高校而言，内部权力运行是否正常规范会直接影响到高校的健康有序发展。但当前少数高校在内部权力制约过程中对于高校权力主体没有进行明确划分，形成的内部权力制约机制实质上没有真正落地，能够发挥的作用十分有限。而高校学术权力由于对行政权力的高度依附，在高校内部权力运行过程中也难以起到真正的监督和约束作用。[5]由于长期对权力运行程序和规则缺少规划，高校权力关系变得错综复杂。当前，我国高校特定权力制约机制生成后，虽然起到了一定的作用，但路径依赖较为严重，纪检监察的监督执纪问责存在的制度基础不够牢固，在一定程度上影响了高校纪检监察机构的履职效果。

（二）高校巡察工作现状

为落实国家关于廉洁高校建设的相关要求，目前许多高校成立巡察工作领导小组开展学校巡察工作，同时为了更好地处理日常事务，设置了巡察工作办公室负责处理日常巡察工作。巡察工作办公室主要以三种形式存在：一是巡察工作办公室挂靠到纪检监察部门，采取合署办公方式，人员和编制不变，这是当前我国多数高校采取的方式。二是由党委常委会直接负责领导，单独设置部门，人员由党委办公室和纪委年轻干部抽调，充实到巡察工作办公室新岗位。三是巡察工作办公室挂靠到纪检监察部门，并增加相应编制，通过招聘方式来补充人员。已经开展巡察工作的高校会围绕巡察工作具体情况制定相对详细并有针对性的实施办法，完善巡察制度机制，对巡察内容、巡察范围、组织领导、巡察工作程序、巡察工作要求等方面进行细化。巡察主要对象包含学校二级单位的党组织领导及其成员以及其他巡察对象。[6]

归结而言，巡察类别主要包含以下两种：一种是对党建工作、全面从严治党落实情况、党风廉政建设、反腐倡廉建设以及党的领导方面开展巡察。另一种是对党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、思想政治教育工作的开展情况进行巡察。巡察工作方式也比较多样，如听取工作汇报、个别谈话、走访调研、召开座谈会、调阅有关资料、民主测评等多种形式（见表2）。

巡察的目的在于持续改进工作。目前高校巡察监督在发现问题之后，更多是依靠被巡察单位的自我整改，这就导致被巡察单位在整改过程中存在着一定的侥幸心理，对巡察工作发现的问题重视程度不足，在认领整改责任过程中缺乏主动意识，在问题解决过程中方式方法过于单一，巡察工作流于表面。而高校巡察组成员又与二级院系的主要领导有着千丝万缕的关系，受熟人因素干擾，在工作过程中难免会产生顾虑，导致巡察监督力度不够，无法在巡察监督过程中发现典型问题和腐败情况。从巡察监督的工作机制来看，当前高校在巡察监督工作机制建设方面还有待完善，具体内容还需要进一步细化，由于巡察监督工作机制落后，在巡察过程中对线索挖掘不深不透，严重制约巡察监督效果。高校在权力运行过程中会形成多个复杂的子系统，而这些子系统包含招标采购、招生就业、项目建设、教育经费管理、评审评奖等。这些子系统都应成为巡察监督的重要对象，但少数高校在巡察过程中没有抓住重点。因此，在具体工作开展过程中对线索挖掘力度不够，对党风廉政建设和反腐败斗争问题落实不到位，这些问题在一定程度上影响了高校巡察监督工作的正常开展。

三、以健全的巡察监督制度体系推进廉洁高校建设

巡察监督是约束高校权力运行的有效手段，是激发高校生机和活力的重要保障。目前高校巡察监督应建立更为完善的制度体系，一方面，明确高校巡察监督工作模式。目前高校巡察监督工作主要按照“谁主管、谁巡察”的原则开展，但在实际工作过程中，由于受到管理体制因素影响，弱化了巡察监督工作的权威性和严肃性。因此，要提升高校巡察监督机构级别，在高校党委的统一领导下开展巡察监督工作。另一方面，要建立和完善高校巡察监督工作制度机制，对巡察监督工作的具体内容、巡察监督对象、巡察监督方法、巡察监督结果运用等相关问题通过制度化的形式加以规约，通过刚性制度确保高校巡察监督工作真正落地。高校要将巡察监督工作作为一项重点工作加以推进，有效解决高校在权力运行过程中可能出现的各种腐败问题，及时清除高校基层党组织权力运行中的障碍，让权力在阳光下运行。

（一）加强高校巡察组自身的管理和监督

巡察监督本身就是按照一定的巡察工作制度机制对巡察对象开展的一种政治行为。通过巡察监督能够发现被巡察对象在党风党建、思想政治教育、廉政建设、业务工作等领域出现的问题，并要求被巡察对象针对存在问题进行整改。要确保高效高质完成巡察工作，可以从以下几个方面加强自身建设。

第一，努力建设能力强、业务精、政治素养高的巡察组。在巡察组成员选拔过程中要严肃政治标准，确保选拔上来的巡察组成员本身清正廉洁，这样才能够使巡察对象信服，巡察工作才能够得到保障，强化巡察组本身的监督工作是高校巡察监督工作开展的第一步。[7]同时，要确保巡察组的独立性，巡察组在工作落实过程中上级部门要给予足够的支持，排除各项干扰，唯有如此，巡察组在高校巡察监督过程中才能发现违纪违法线索，从而针对高校权力在具体运行过程中各个领域出现的重点问题进行全面排查。对于损害高校正常发展，涉嫌违法乱纪的现象要坚决予以查处，并要求高校纪检监察部门密切配合，对相关人员进行严肃处理，确保巡察监督工作的严肃性和权威性。

第二，健全完善内部控制监督机制。除了巡察组巡察之外，还需要高校纪检监察部门、内部审计部门主动发力。除了通过巡察监督检查确保高校日常工作稳定运行，高校要对纪检监察部门和内部审计部门的职责权限进行明确划分，支持纪检监督人员开展巡察监督工作，切实维护巡察监督工作的独立性，发挥巡察监督作用。高校纪检监察部门和内部审计部门要通过日常巡察监督和专项巡察监督相结合的方式，进一步加大巡察监督的力度，强化过程监督效果。内部审计部门要严格落实巡察监督职能，对会计报告的编制情况、预算执行情况进行监督检查，持续改进并加强内部控制。

第三，纵深推进绩效考评机制。围绕内部控制具体工作对考评标准和考评体系进行优化，进一步提升巡察监督工作绩效考评机制的科学性和合理性。[8]高校要充分认识到内部控制工作的重要性和必要性，通过绩效考评机制建设将考评结果与追责问责相结合，对于在内部控制制度落实以及巡察监督工作中表现突出的个人和组织进行表扬与鼓励，激发高校巡察监督的内生动力。我国实施的是党委领导下的校长负责制，为了实现对高校内部权力运行的有效制约和监督，有必要明确有关领导和相关人员责任，确保高校内部控制制度真正地落实到位，充分发挥巡察监督的积极作用。

第四，不断创新高校内部权力监督与制约模式。要建立权责分明的问责机制，做到程序正当、权责统一、信息透明、监督有效、问责到位的高校内部权力运行监督机制，真正地将高校内部权力运行纳入巡察监督的视角下，形成高校内部权力运行制约与监督的“1+5”模式（见图1）。

（二）健全高校巡察工作的组织协调与信息沟通机制

第一，健全高校巡察监督的组织协调机制。从高校巡察监督运行角度看，在开展巡察监督工作之前要建立巡察机构，确保巡察机构人员配置合理，责任明确，加强与其他单位和部门联动，协同推进高校巡察监督工作取得实效。高校巡察监督机构由巡察工作领导小组、领导小组办公室和巡察组构成，三个机构要责任清晰、分工明确。高校巡察工作领导小组作为领导机构，主要负责宏观层面把控；巡察工作领导小组办公室负责日常事务办理，充分发挥办公室上传下达、组织协调功能；巡察组作为常设机构，需要主动地承担起巡察任务，巡察组内部实行组长负责制。高校巡察监督工作的顺利开展，需要明确三大机构的权责边界，既不能僭越，也不能推诿。在工作开展过程中，“将系统思维引入高校校内巡视巡察的顶层设计”[9]，从整体上明确高校巡察监督工作的实施计划，为组织工作的开展提供科学指导。

第二，优化高校巡察监督的信息流通机制。在高校巡察监督工作开展过程中，要注重完善信息流通机制，实现信息输入与流通的顺畅。高校巡察监督的信息流通机制主要分为信息收集机制、信息分析机制和信息输出机制。一是建立和完善高校巡察监督信息输入机制。从内部看，党组织内部的线索收集是高校巡察监督的重要信息来源。巡察组在对高校巡察监督过程中通过与纪检监察部门、组织部门、信访部门和审计部门的谈话交流等多种方式获取内部线索。从外部看，主要通过舆情信息采集方式获得线索。巡察组会通过不同场合对巡察组的办公地点、值班电话和线索邮箱进行公布，方便高校师生反映情况，外部舆情信息是高校巡察监督工作开展的重要信息源。二是建立和完善高校巡察监督信息分析机制。巡察监督的实现路径以“思想、责任、机制、组织为核心”[10]，其中，信息分析机制是重要的一环。巡察组对于收集的信息要进行仔细甄别核对，通过筛选分析方式對信息进行汇总，形成巡察报告，在这一过程中巡察组必须借助必要的技术和设备对信息的真伪进行鉴别。三是优化高校巡察监督信息输出机制。在形成巡察报告和意见之后，巡察组要着力推动问题整改落实，并畅通反馈渠道，广泛地征求意见和建议，确保信息的公开性。四是完善民意表达机制。巡察监督是自上而下与自下而上相结合的监督手段。因此，高校在巡察监督制度设计过程中要将民意表达制度建设作为重中之重。通过建立巡察监督公告制度，对巡察监督工作进行宣传和动员，让广大师生都参与到巡察监督工作中来。同时，要广泛地听取广大师生的意见和建议，对巡察监督工作进行优化和完善。只有畅通民意表达机制，巡察组才能够听到“真话”，也才能获得更多的问题线索。

（三）强化上下联动的高校巡察监督成果运用

高校巡察监督成果运用是确保巡察监督工作取得成效的重要前提。因此，在巡察过程中应将解决问题作为最终目的，要在巡察监督的“后半篇”做好文章，精准发力。巡察监督整改是一项严肃的政治任务，既是落实“两个责任”的重要体现，也是建设廉洁高校的内在要求。高校要强化巡察监督工作的严肃性和权威性，明确具体责任，完善相应制度机制，加大成果运用力度，基层党组织对巡察监督查摆出来的问题要认真研究，建立问题清单、责任清单和工作台账。对于能立即解决的问题要立行立改；对于不能立即解决的要明确时间节点，按期完成整改。通过举一反三、全面整改，从而使高校巡察监督工作落实落地。同时，加强巡察组与组织部门和宣传部门的联系互动，组织部门对于移交处理的相关人员要登记备案；宣传部门要加强舆论监督，被巡察监督对象对整改情况要向上级和校党委常委会作专题汇报，确保问题真正地得到切实解决。

高校在巡察监督过程中只有真正地将成果运用到实处，才能够发挥出巡察监督成果的威慑力。在巡察监督成果运用过程中应落实好以下两方面的工作：一是注重巡察监督成果运用的灵活性。巡察监督成果不仅是高校巡察监督工作的集中体现，同时也表达出了高校对腐败问题的零容忍。“用好巡察综合监督平台，协调各类监督力量。”[6]对于一般性、普遍性问题要及时与被巡察对象进行沟通，让被巡察对象知悉；对于具有倾向性和苗头性问题要对相关责任人进行提醒谈话、诫勉谈话、诫勉督导、责令其改正错误，将倾向性和苗头性问题消灭在萌芽状态。同时，严格按照巡察监督成果反馈、督办、转办、移交的相关工作程序，拓宽巡察监督成果的运用路径，确保巡察监督成果真正落地。二是纵深推进“回头看”工作制度，在巡察监督成果运用过程中不能单纯地认为只要完成相关汇报工作，巡察工作就告一段落。在一定期限后，还要对被巡察对象具体完成情况进行“回头看”，对整改落实情况进行检查。巡察组要加强和其他部门的联系与配合，对相关案件要及时进行移交督办，确保在短时间内违法违纪案件能够迅速侦办，形成督办合力。此外，还要不断规范巡察监督成果运用责任机制，进一步明确巡察监督成果对于廉洁高校建设的重要性，明确在巡察过程中巡察组哪些该做，哪些不该做；哪些值得提倡，哪些需要回避。只有这样，在巡察监督成果运用过程中巡察组才能够按规矩办事，避免自身出现差错。

自我监督始终是权力运行场域中的难点所在。廉洁高校建设需要构建内外联动机制，通过外部巡察与内部监督相结合，完善常态化监督机制，不断提升多元联动监督的效力。立足新时代，高校在巡察监督过程中要持续推进上下联动的巡察监督模式，将高校巡察监督工作作为高校加强政治建设、组织建设的有力保障，把高校巡察监督作为廉洁高校建设的重要内容。在具体实施过程中，高校要树立“问责无所作为、惩治腐败行为”的鲜明政治导向，不断加强巡察组自身队伍建设，明确“发现不了问题就是巡察组失职，发现问题不报告就是巡察组渎职”的工作理念。对于发现的问题被巡察对象要照单全收，及时限时整改，加大对巡察监督成果的运用力度，确保在巡察监督过程中发现的问题都能得到很好地解决。

参考文献：

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[10] 姚君君，王瓬苑，刘东晓.高校巡察与其他监督贯通融合路径研究[J].国家教育行政学院学报，2022（7）：81-87.

责任编校   陈   瑶

Study on the Optimization of Inspection and Supervision System in the Construction of Clean Universities

XU Lu（University Union， Nantong University， Nantong  226019， Jiangsu， China）

Abstract： Building a clean and honest university is an important element of achieving the goal of moral cultivation and improving the level of university governance. In combination with the current reality requirements of the construction of clean and honest universities， an investigation of the function and practical implementation of supervision and inspection in university management provides useful reference for deepening university management， which clarifies power and responsibility mechanism for high quality development. At the present stage， some colleges and universities are still faced with the problems of superficial self-supervision and internal inspection， which is mainly attributed to the existing supervision and inspection mechanism and the defective internal power operation mechanism. Therefore， it is suggested to strengthen the construction of the system mechanism and the supervision of the inspection group itself， construct the supervision and inspection system culture， innovate supervision and inspection methods， and put supervision and inspection into actual practice.

Key words： clean and honest universities; supervision and inspection; system optimization

收稿日期： 2023-02-11

基金項目： 南通市社会科学基金项目（2021CNT024）

作者简介： 徐璐（1988— ），女，江苏南通人，南通大学工会综合事务科副科长，助理研究员。