地方纪检监察信息化建设的实践特征与完善路径

胡于凝　毛立红

摘   要：纪检监察信息化建设有助于优化纪检监察工作流程、拓宽公众参与渠道、提升纪检监察工作效率。通过对中央纪委国家监委网站上2013—2020年间新闻报道中出现的177个地方的纪检监察信息化建设个案进行分析，发现地方纪检监察信息化建设的实践特征主要有：平台建设基本处于自上而下顶层设计指导与自下而上地方自主探索相结合的阶段；信息化水平呈现出南高北低的区域发展特征；监督平台的技术性功能、业务领域、监督领域随着信息化平台的多元化和智能化建设而得以拓展与完善；“一地多平台，一事一平台”的现象仍然存在。未来的治理路径需要从战略目标、运行机制、技术层面共同推进，在战略目标上注重工具理性和价值理性的有机融合；在运行机制上逐步完善动态监督机制、执纪问责机制、科层监督机制；在技术层面上充分应用大数据、云计算等信息技术推动地方纪检监察信息化平台向综合性、智能化方向发展。

关键词：纪检监察信息化；内容分析法；平台功能；演进特征

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）04-0073-10

一、问题的提出

纪检监察信息化建设是国家电子政务工程在纪检监察系统的重要组成部分，是深化纪检监察体制机制改革，推动纪检监察业务与现代信息技术深入融合，提升科技反腐能力的一个有效途径。2009年纪检监察信息系统工程即“金纪工程”建设正式启动，作为国家电子政务工程在纪检监察机关的具体建设项目，“金纪工程”旨在建成案件信息管理、信访信息管理、法规信息管理、行政审批电子监察、公共服务信息、网络安全信息安全等七大纪检监察业务应用系统，以及网络和信息安全基础设施。2015年9月，时任中共中央纪委书记王岐山到福建调研时明确指出，要加快信息化步伐，建设从中央纪委贯通到县级纪委的监督执纪信息管理系统，为监督插上科技的翅膀。2017年10月，党的十九大报告明确提出，要“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”，针对运用互联网和信息技术反腐败特别要求“建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”。2018年5月，《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018-2022年）》印发实施，该规划要求探索运用互联网大数据和信息化手段，助力纪检监察工作提质增效。2020年1月，十九届中央纪委四次全会提出：“建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，加强信息化监督平台建设，以公开促公正、以透明保廉洁。”可以看到，从“金纪工程”“监督执纪信息管理系统”“纪检监察系统检举举报平台”到全面的信息化工作规划，无不彰显了党和国家对于积极推进纪检监察信息化建设的重视。

国外关于公共部门信息技术的相关研究主要与反腐败相关。许多国家采用信息和通信技术改变了政府的内部工作流程和与公民的外部关系，有效地减少了公共部门的腐败[1]。此外，信息和通信技术通过提高政府管理的透明度和问责制成为减少腐败的有效工具[2-3]。信息技术可以提高政府透明度，而政府透明度和信息的获取是民主的先决条件，也是打击腐败的指南针[4]。引入信息技术可以改善规则的执行、减少官员的自由裁量权和增加透明度来减少腐败[5]。信息和通信技术助于营造有利于参与公共事务的制度环境，促进合作和动员，强化公民社会在反腐败中的作用[6]。电子政务作为公共机构的反腐败策略，可以建立一种透明、问责的组织文化，降低行政成本，从而遏制腐败趋势[7]。简言之，公共部门信息化的本质是通过增加透明度、改变工作流程等方式改变内外部工作环境，从而有效遏制腐败。

国内关于纪检监察信息化的研究成果相对较少，主要集中在中观和宏观两个层面。在中观层面，国内学者多从电子政务视角研究纪检监察信息化问题。相关文献肯定了电子政府是超越科学技術的一种全新管理思想和理念，提出以此为依托的纪检监察信息化建设必须包括组织再造和流程优化两大核心内容[8]；分析了电子政务反腐败的潜力， 并探讨如何将其潜力转化为现实效力的可行性策略[9] ；探讨了电子政务与反腐败的相互影响，以及电子政务反腐败运行的特点与条件要求等等[10]。在宏观层面，有研究认为信息技术平台能防止自由裁量权的滥用[11]，强化权力运行的流程监管[12]；有研究认为科技反腐过分重视科学技术手段的应用而忽视了制度建设，亦是一种风险[13]；也有研究认为电子监察需要遵循公共性、责任性和依法行政的价值理念和具体实践中的工具合理性，有着超越技术的伦理[14]；还有研究认为电子监察“以信息化构建全方位监督制约机制”[15]，如果没有政府管理体制的创新和变革，根本难以为继[16]。

综上所述，现有研究较多地分析信息技术应用于反腐败的作用机制，运用网络信息技术推动纪检监察工作的实践路径，以信息技术变革为契机，探寻超越信息技术的机制、制度、体制、伦理范畴的改革以巩固信息技术反腐的成效。且以理论研究为主流，量化研究鲜有涉及，更少聚焦于近十年来我国纪检监察信息化演进的实践特征与局限。有鉴于此，本文以地方纪检监察机关信息化建设为研究对象，尝试回答如下问题：一是近十年来地方纪检监察机关在信息化建设在时空分布、平台形式与功能、涉及的纪检监察业务领域与治理领域等方面有何特征；二是纪检监察信息化建设有哪些局限；三是探索纪检监察信息化可能的创新路径。

二、研究设计与过程

（一）研究方法

美国社会学者伯纳德·贝雷尔森认为，内容分析方法是一种对具有明确特性的信息传播内容进行客观、系统和定量的描述的研究技术[17]，其优势在于可以将用语言表达的文字性材料转换成用数量表达的资料，常用于揭示信息传播者有意或无意间传递的真实信息，与传统文献统计法相比，内容分析法更有助于深刻解析研究问题的实质[18]。在内容分析法的操作层面，由于本文的研究议题具有“样本客观性较强”“资料整理有较可靠的分类体系”“分析过程能够解析出适用于定量分析的数据”等特征，因此本文采用实验式内容分析法，即通过对文本内容的字面含义、文本背景和思想结构进行分析，挖掘文本内容的真正意义。

（二）样本选取与数据来源

本文的研究样本为2013—2020年间中央纪委监察部网站新闻报道的177个地方纪检监察信息化案例。样本选取方式是，首先经过专家咨询和研究组反复讨论，确定“信息化”“信息技术”“电子”“数字”“互联网”“网络”“微博”“微信”“平台”为检索词，然后在中央纪委监察部网站的搜索栏目中输入检索词搜索相关新闻，从中筛选出地方纪检监察信息化的相关新闻，从中提炼出相关案例作为研究样本。选择中央纪委监察部网站的相关新闻报道的原因是，该网站关于地方纪检监察信息化的典型案例或先进经验的新闻稿由地方纪委监察部门报送，或从新华网等官方网站转载的，也就是说案例是经地方纪委、相关权威媒体确认，并由中纪委宣传部遴选的，因此具有真实性和代表性。针对有些资料不充分的案例，研究组又从其他新闻报道中搜集相关分析单元的数据作为补充。

（三）编码信效度分析

本研究选择 Cohen's Kappa系数作为内容分析的信度检验指标。通常认为，Kappa系数大于0.75时，数据能够通过信度检验。本研究编码的Kappa系数均大于0.75 的临界值，表明编码结果具有较好的信度。

在效度方面，首先，本文选取了2013—2020年中央纪委监察部网站所有地方纪检监察信息化的新闻，研究样本涵盖我国29个省级行政区域，保证了研究结论的外部效度，同时这些新闻都是由地方纪检监察机关报送或权威媒体报道的，可以保证研究样本的典型性；其次，3名编码员互不干扰，独立进行编码，测试编码规则，评估编码信效度，若信效度未能达到标准值，则修订编码规则，重新进行编码；再次，研究组根据编码过程的记录反复研讨、循环改进编码分类表；最后，对3位编码员的编码结果进行全样本信度检验，所有分析类目均通过检验，方完成编码。

（四）研究过程

本文以地方纪检监察信息化的实践演进特征为研究问题，以中央纪委监察部网站的239篇新闻中报道的177个地方纪检监察机关为研究样本；然后构建以平台形式、平台功能、平台层级、业务领域、治理领域这五个信息平台特征为分析单元的研究框架，建立分析类目，将符合分析单元类目的信息平台特征内容编号归入分析框架中进行频数统计；最后在量化分析的基础上总结地方纪检监察信息化的实践特征、分析其发展局限，并提出相应的政策建议。

三、内容统计与分析

（一）基本内容统计

本文以地方纪检监察机关信息化建设为研究对象，从2013年9月12日至2020年12月31日，本文搜集177个地方纪检监察机关的信息化案例为研究样本。研究样本的177个地方纪检监察机关的信息化案例主要来自三个行政层级，即省级（省、直辖市、自治区）、市级（副省级市、地级市、直辖市辖区、自治州）、县级（县、县级市、地级市辖区）。本研究主要通过比较不同地区纪检监察信息化发展，聚焦地方纪检监察信息化的平台形式、平台功能、业务领域、监察领域等发展情况来分析地方纪检监察机关信息化演进的基本特征。因此，暂不对样本作纵向不同层级纪检监察机关信息化的统计、分析和比较。从各年度样本量分布来看，2016年为新闻报道样本量的高峰，呈现倒V字型走势，2020年走势略有翘尾（见图1）。

从省域样本量分布来看，研究样本遍布29个省（市、区）行政区域的177个地方纪检监察机关信息化案例。四川、山东、江苏、浙江、广东、福建等省市名列前茅，青海省、宁夏回族自治区、甘肃省、吉林省、上海市则位居后列（见图2）。

从分析框架中平台形式、平台功能、业务领域、监察领域4个维度来看，地方纪检监察信息化平台主要有传统网站、新媒体和智能化平台三种形式①；信息化平台的技术功能主要包括信访举报、动态监督、全程留痕、信息公开、宣传教育、预警提醒、统计分析、意见反馈、考核评价、信息共享、信息传递等功能；信息化平台涉及的纪检监察业务領域主要包括信访举报、信息公开、监督检查、党风政风监督、巡视巡察和案件监督管理；信息化平台的监督治理对象涉及“四风”问题、扶贫工作、小微权力、民生资金、资产监管、案件监督管理、派驻工作等领域（见表1）。

（二）总体分析

从总体样本情况来看，地方纪检监察信息化的创新实践，南方省市明显多于北方省市，经济强省总体优于其他省份。由此可见，纪检监察信息化创新南强北弱的地域分布特征与区域经济发展水平具有强关联性，也与地方电子政务实践特征呈现出较强的一致性。从时间轴来看，2015年以后地方纪检监察信息化进程明显加快，这很有可能缘于时任中央纪委书记王岐山的重视。2015年9月，王岐山到福建调研时明确指出，要加快信息化步伐，建设监督执纪信息管理系统，为监督插上科技的翅膀。

2018年以后，地方纪检监察信息化的创新案例数量不增反减，可能的原因如下：一是2018年《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018-2022年）》（以下简称《规划》）颁布实施后，中纪委要求集约建设，核心业务平台部分必须由中央统建，在自有系统建设中，中央纪委建议由省、自治区级统筹，不建议抛开中央纪委的系统另起炉灶，避免重复建设造成浪费。顶层设计虽统筹规划全国各级各地的纪检监察信息化工作，但在一定程度上对地方创新实践具有抑制作用。二是2018年之前纪检监察信息化平台主要是传统网站和新媒体，信息技术相对简单，建设成本不高，因此地方纪检监察信息化实践创新扩散较快，各地纪检监察机关的网站和微博微信平台建设渐趋饱和。2018年之后，随着大数据、云计算等新兴网络信息技术的发展，地方纪检监察信息化创新开始迈入智能化时代，各种智慧平台应运而生，技术水平和创建成本大幅提升，因此，地方纪检监察信息化创新势头开始削弱但仍持续推进。

总体而言，地方纪检监察信息化水平与当地经济发展水平、互联网和电子政务发展水平息息相关。全国各地由于互联网发展“技术鸿沟”的存在，纪检监察信息化虽有长足发展，仍存在着区域发展不均衡，总体发展不充分的问题。当前地方纪检监察信息化基本处于顶层设计统筹部署、集约建设与地方自主探索、先行先试同步进行的阶段。

（三）具体分析

1.平台形式。2013年9月，中纪委监察部网站开通；2015年1月，中纪委网站改版，同时中纪委网站手机客户端上线。从样本统计来看，2013年以后，在中纪委的示范引导下，地方纪检监察机关信息化平台建设以网站和新媒体为主，2014年地方纪检监察新媒体建设达到顶峰，同时也开始积极致力于建设具有自动分析、自动预警等功能的智能化信息平台。2018年以后，除了少量传统网站和新媒体建设，地方纪检监察信息化建设基本以智能平台为主，大数据、云计算等新型网络信息技术也逐步融入到信息平台建设中（见图3）。从省域分布来看，四川、浙江、江苏、广东、福建等省份发展较快，云南、贵州近年来随着大数据、云计算等信息化技术发展实现弯道超车、后来居上，智能信息化平台发展水平也比较先进（见图4）。

2.平台功能与层级。地方纪检监察信息化平台建设初期，其功能设置对内主要是廉政教育、档案记录等功能，对外功能以信访举报、信息公开和意见反馈为主。随着信息化平台的发展，动态监督、档案记录、宣传教育、预警提醒等内部管理功能也日渐完善。随着智能化平台的日益增多，全程留痕、自动分析统计、信息共享等自动化功能逐渐凸显（见图5）。在平台层级关系上，早期信息化平台多以单层级平台形式出现，上下级信息化平台之间缺乏联动。自2013年四川省纪检监察系统在全国率先建成了省市县三级互联互通的纪检监察信息化工作平台之后，纵向互联互通、信息共享的多层级平台逐渐增多，推动纪检监察工作由技术创新向机制创新转变。如2016年9月安徽省建立“三级信访信息管理系统”，2017年11月湖南省打造“省市县三级‘互联网＋监督’平台”，以及2018年1月天津市建立“三级全面从严治党主题责任监督平台信息系统”等都是旨在打通省、市、县三级的纪检监察信息壁垒、实现信息共享，推动纪检监察的动态监控、预警提示、责任分解和督促整改，从而提升紀检监察实效。

3.业务领域。从信息化平台涉及的纪检监察业务领域来看，信访举报一直是各类各级信息化平台的主要业务，其次是信息公开。随着地方纪检监察智能化平台的增多，监督检查、党风政风监督等在线监督功能也开始增多。巡视巡察、纪检干部监督管理以及案件监督管理等业务领域的信息化建设相对滞后（见图6）。

4.监督领域。在177个研究样本中，地方纪检监察机关的信息化平台普遍都有外部监督对象。具体而言，针对“四风”问题的网络监督平台比较多；其次是扶贫工作领域；再次是基层小微权力监督、民生资金、资产监管和案件管理、派驻工作等领域。此外，还有以财务、财政、出国（境）证件、处分处罚、政商关系、地方政府隐性债务等为监督对象的信息化平台（见表1）。这些监督平台一部分是围绕纪检监察部门的中心工作而生，如“四风”问题监督平台，小微权力监督平台，“亲情在线”平台、巡视巡察监管平台；一部分是围绕政府的中心工作而产生，如扶贫监督平台、污染防治综合监管平台等。也就是说，这些信息化监督平台从监督对象来看，往往是根据某一部门业务，某一中心任务，或某一政府运行环节来设置的，平台设置动机深受政策话语影响，缺乏统一的分类框架。随着党和政府中心任务时移事易，这些信息化平台往往是解决临时性的突出问题、满足现实业务工作需要而设立的，而且一个纪检监察机关往往会有主导几个信息化监督平台，彼此缺乏协调性和整合性，具有强烈的事本主义和工具导向。从平台监督领域的综合性来看，这类具有外部监督功能的平台大部分是专门性的单一监督对象的平台，仅有11个地方纪检监察平台是综合性的。从发展趋势看，2016年以来融合多元监督领域的综合性平台逐渐增多。

四、结论与讨论

（一）研究结论

通过对2013年至2020年间中央纪委监察部网上239篇新闻中报道的177个地方纪检监察机关信息化建设案例进行内容分析，结果表明：

1.地方纪检监察信息化建设目前基本处于自上而下顶层设计指导与自下而上地方自主探索相结合的阶段。在地方纪检监察信息化建设的八年间，自上而下顶层设计指导一直相伴相随，从最初倡导“纪检监察信息系统工程”建设，到明确提出“建设监督执纪信息管理系统”“建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”，再到全面指导纪检监察信息化的《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018-2022年）》的印发实施。具体而言，自上而下顶层设计对地方纪检监察信息化不同阶段的指导呈现出不同的态势：如初期的结构框架指导，中期的具体内容指导，再之后是全面整合指导；由此决定了地方纪检监察信息化实践创新在不同时期表现出自下而上自主探索的不同程度。当顶层设计处于提纲挈领性的指导地位时，自下而上自主探索就有非常大的空间；反之当顶层设计作出明确具体的指导时，自下而上自主探索渐显式微。

2.地方纪检监察信息化发展水平呈现出南高北低的区域发展特征，区域发展不平衡、不充分等问题比较明显。具体来说，地方纪检监察信息化发展水平与区域经济发展水平基本呈现正相关性，即经济发展水平较高的地区纪检监察信息化水平普遍较高，而经济发展水平较低的地区纪检监察信息化水平也普遍较低。

3.地方纪检监察信息化监督平台的技术性功能、业务领域、监督领域随着信息化平台的多元化和智能化而得以拓展和完善。一方面，就平台的多元化趋势而言，除了传统的信访举报平台、“四风”问题监督平台、巡视巡察监管平台以外，近年来还出现了诸如小微权力监督平台、“亲情在线”平台、扶贫监督平台、污染防治综合监管平台、集体资产监督平台、涉农资金监管平台等信息化监督平台。可以看到，纪检监察涉及到的主要领域，地方纪检监察信息化监督平台都有涉及。另一方面，就平台的智能化趋势而言，177个样本呈现的平台形式中，传统网站50个、新媒体73个、智能化平台73个。当然这里存在着同一样本兼有多种平台形式的客观现象，但依然可以看到平台的智能化趋势已日渐明显。

4.地方纪检监察信息化发展进程中“一地多平台，一事一平台”的现象仍然存在，地方纪检监察信息化创新仍需进一步整合规划和有效指导。以智能平台省域分布排在最前列的四川省为例，泸州市叙永县就有纪检监察智能平台3个，分别是“信访预防平台”“信访监督平台”“信访警戒平台”；而成都市金牛区同样有纪检监察智能平台3个，分别是“税务发票信息平台”“政务公开平台”“财务支付平台”。当然实践领域已有部分省域开始尝试整合平台资源，实现纪检监察业务与现代信息技术的深度融合。如江苏省纪委监委以“检举举报平台”为引领，以“监督办案业务平台”“办公管理平台”为骨干，以“大数据平台”为支撑，四个平台间系统集成、门户统一，省市县乡四级一体部署应用，积极构建全省智慧纪检监察平台体系，探索利用大数据促进监督执纪。然而就全国各地的实践情况而言，科学、合理、有效的平台建设仍然任重道远。

（二）相关讨论

纪检监察信息化是创新纪检监察工作的重要途径，也是地方政府创新的重要内容。当前我国地方纪检监察信息化发展中存在的上述问题，需要在多维管理层面进行改革，具体而言包括宏观的战略目标层面、中观的运行机制层面以及微观的技术层面。

1.从战略目标来看，目前纪检监察信息化的主要目标是提高纪检监察工作效率，也就是说，纪检监察信息化更多是效率导向，追求工具理性，缺乏对公共参与的价值理性追求。利用信息技术推动公众参与政府反腐败工作，形成反腐政社合作格局，为政府反腐败提供外部压力和支持，是各国反腐的一项重要策略[6]。目前来看，纪检监察信息化平台的公众参与还仅限于信息查询、线索提供和投诉举报等层面，从公民参与阶梯理论视角来看，尚处于公民公众参与初级阶段之政府主导性参与阶段[20]。借助信息技术手段的支撑，目前的纪检监察信息公开应逐步向数据开放推进，充分满足公众的知情权和参与权，让公众参与到数据分析、线索发现、实时监督、预警纠错等环节，推动民间反腐学术机构等社会力量以组织化形式参与纪检监察工作中去，深化公众参与程度，提升社会行动能力，形成反腐败的政社合力。

2.从运行机制来看，地方纪检监察机关应运用信息技术推动纪检监察工作由技术创新向机制创新转变。纪检监察是个系统工程，信息化建设作为该系统工程的重要组成部分，旨在通过技术手段推进纪检监察各部门的协同合作、推进纪检监察体制机制革新，实现纪检监察业务与现代信息技术的深度融合。具体而言，地方纪检监察机关可以在完善动态监督机制、执纪问责机制、科层监督机制方面有所作为。首先，以全程留痕强化过程管理，完善动态监督机制。其次，以自动预警和考核评价，完善执纪问责机制。最后，以信息化平台多级互联互通和信息共享，完善科层监督机制。

3.从技术层面来看，地方纪检监察机关应遵循《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018-2022年）》的基本原则和具体要求，在总结地方自主创新经验的基础上，进一步修订完善顶层规划，完善和规范地方信息化平台的技术功能、业务领域和监督领域的设置，充分应用大数据、云计算等信息技术，推动地方纪检监察信息化平台逐步向多功能集成、多层级互联、纪检监察业务全覆盖的综合性、智能化方向发展。

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责任编校   张煜洋

Informatization of Local Discipline Inspection and Supervision：

Practical Characteristics and Governance Path

HU Yuning1， MAO Lihong2（1. School of Philosophy，Law and Politics，Shanghai Normal University， Shanghai 200234， Shanghai China; 2. School of Philosophy and Public Management， Henan University， Kaifeng 475004， Henan， China）

Abstract： Informatization of disciplinary inspection and supervision can help optimize the workflow of disciplinary inspection and supervision， broaden public participation channels， and improve the efficiency of disciplinary inspection and supervision work. This article analyzes 177 local disciplinary inspection and supervision informatization construction in the news reports retrieved from the website of the Central Commission for Discipline Inspection and the National Supervision Commission from 2013 to 2020 as cases， which yields the discovery of major features in this area： construction being basically in the stage of combining top-down top-level design guidance with bottom-up local independent exploration; presenting a regional development characteristic of high in the south and low in the north; the technical functions， business areas， and supervision areas of the supervision platform having been expanded and improved with the diversification and intelligence of information platforms; the phenomenon of multiple platforms in one place and one platform for one thing still existing. The future governance path needs to be jointly promoted from the strategic goal， operating mechanism and technology levels， and pay attention to the organic integration of instrumental rationality and value rationality in the strategic goal; It needs to gradually improve the dynamic supervision mechanism， disciplinary accountability mechanism， and hierarchical supervision mechanism in terms of operational mechanism; At the technical level， big data， cloud computing and other information technologies are to be applied to promote the development of local discipline inspection and supervision information platform in a comprehensive and intelligent direction.

Key words： informatization of discipline inspection and supervision; content analysis method; platform functions; evolutionary characteristics

收稿日期： 2023-04-02

基金項目： 上海师范大学文科创新团队项目（310-AC7031-19-004228）

作者简介： 胡于凝（1980— ），女，江苏苏州人，上海师范大学哲学与法政学院讲师，上海师范大学预防职务违纪违法犯罪研究中心研究员；毛立红（1979— ），男，河南周口人，河南大学哲学与公共管理学院副教授，河南大学廉政研究中心研究人员。