党内法规体系建构模式的检视与优化

王立峰　夏清明

摘   要：由于依规治党实践和理论研究所产生的体系建构模式存在的不足日益显现，进一步完善党内法规体系建构模式的要求愈来愈迫切。为推动党内法规体系高质量发展，应在既有建构模式的基础上，构建一个新的党内法规体系“1+M+N”模式，其中“1”是指党章，位居体系顶端；“M”是指党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规、党的监督法规和党的保障法规，是体系中的“二级党规”；“N”是由“二级党规”按照不同分类标准延伸出的分支，是体系中的“三级党规”。新的党内法规体系具有灵活性和开放性，一定程度上解决了党内法规体系中的分类不清和交叉重复问题，特别突出强调了党的监督法规和党的保障法规的地位和作用。新模式不仅有助于今后党内法规法典化的探索推进，也能进一步促进党内法规体系理论研究的发展。

关键词：党内法规体系；体系模式；制定规划；党内法规法典化

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）04-0031-11

纵览党内法规制度的百年发展历程，可以清晰地看到党内法规制度建设经历了从重视立规到关注执规的转变。党的十八大以来，党内法规制度建设不再是只满足数量上的供给，而是转向质量上的提升，更加关注党内法规能否行得通、能否管得了、能否落得实。但是，党内法规实施还存在一些亟待解决的问题，比如党内法规条文规范语言表述不够清晰、规范之间前后相冲突以及同法律法规之间的规范冲突等从而有损党内法规的权威性和执行力。想要从根本上寻求上述问题的解决之道，比较理想的路径是以党内法规体系建设为契机，推动党内法规体系迈向高质量发展。

当前，中国共产党已经建成了比较完善的党内法规体系，为依规治党提供了坚实的制度保障。然而，比较完善的党内法规体系并不是其建设终点，为了进一步增强依规治党成效，保障党内法规高效实施，还需要将党内法规体系推向高质量发展。高质量的党内法规体系应当是以科学的框架布局为前提，以各领域党内法规内容完善为重点，以立规-释规-督规等环节高质量发展为关键。基于此，本文将对党内法规体系建设的既有建构模式进行反思，在分析总结既有建构模式优劣基础上提出可行性的党内法规体系建构模式。

一、党内法规体系的既有模式

当前党内法规体系建设的建构模式主要有两大来源：一是根据依规治党的制度实践，总结归纳后建构的体系模式；二是学界理论争鸣产生的体系模式。

（一）依规治党实践发展出来的党内法规体系模式

1.党内法规体系的“1+5”模式

2013年11月，为了进一步加强党内法规制度體系建设，在党的历史上首次出台了中央党规制定规划纲要——《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》（以下简称《中央党内法规“一五”规划》）。《中央党内法规“一五”规划》共分为九节内容，除了第一节的指导思想、工作要求及目标，第八节提高制定质量和执行力以及第九节的组织实施等内容外，第二节至第七节初步勾勒了党内法规体系的框架模式。《中央党内法规“一五”规划》提出，要完善六种类型的党内法规，其中五种类型的党内法规契合党的建设的布局。具体而言，完善党的领导和党的工作法规、完善党的思想建设法规、完善党的组织建设法规、完善党的作风建设法规、完善党的反腐倡廉建设法规、完善民主集中制建设法规。[1]根据《中央党内法规“一五”规划》的要求，党内法规体系的框架模式可以概括为“1+5”模式，这也是根据中共中央权威文件初步建构的党内法规体系框架。“1”代表党的领导和党的工作法规，“5”代表党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的作风建设法规、党的反腐倡廉建设法规以及民主集中制建设法规。这种模式架构还可以将其进一步简化为“1+1”模式，前面的“1”代表党的领导和党的工作法规，后面的“1”可以整合成党的建设法规。

2.党内法规体系的“1+4”模式

2017年6月，为了进一步加强党内法规制度建设，贯彻落实全面从严治党和依规治党的重大决策部署，党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《建设意见》），不仅对新时代党内法规制度建设作出了顶层设计，也明确了党内法规体系的框架模式。《建设意见》指出，党内法规体系是以“规范主体-规范行为-规范监督”相统筹相协调为原则，形成的以“1+4”为框架模式的体系，“1”是指在党内具有最高效力的党章，“4”为党的组织法规，对应“规范主体”；党的领导法规和党的自身建设法规，对应“规范行为”；党的监督保障法规则对应“规范监督”。[2]2018年2月，党中央印发了中央党规制定第二个纲领性文件——《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》（以下简称《中央党内法规“二五”规划》）；2023年4月，党中央再次印发了中央党规制定第三个纲领性文件——《中央党内法规制定工作规划纲要（2023－2027年）》（以下简称《中央党内法规“三五”规划》）。可以发现，这两个纲领性文件在谋篇布局及内容上均是按照“1+4”的模式进行设计，都强调要坚持完善“1+4”体系模式中的“4”，这也是对“1+4”党内法规体系的重申。

党内法规体系在“1+4”的框架模式下，从横向上按照调整对象的不同，形成了以党章为统率，规范党组织产生与职责的党的组织法规、规范党的领导的领导法规、规范党的建设活动的自身建设法规，以及规范党的监督与保障活动的党的监督保障法规。值得注意的是，《中央党内法规“三五”规划》将《中央党内法规“二五”规划》中的“4”调整了位序，即《中央党内法规“三五”规划》）更加突出了党的领导法规建设的重要性，将党的领导法规建设放在“4”的首位，取代了原党的组织法规的位置。之所以会在《中央党内法规“三五”规划》）中出现位序变化，主要有两方面的考虑：一方面，党的领导是全面的、系统的和整体的，为了更好地保障党对各方面工作的领导，实现党的领导活动于规有据，在法治化、制度化、程序化的轨道上推进党的领导活动，通过进一步加强党的领导法规建设无疑是一条最优路径。另一方面，在《中央党内法规“一五”规划》和《中央党内法规“二五”规划》中，党的组织法规建设重视程度高于党的领导法规建设，党的组织法规经过十年的建设发展，其内容比较完备、运行比较有效。基于此，《中央党内法规“三五”规划》在党的组织法规建设中指出，探索推进党的组织法规制度法典化的重大命题。

3.党内法规体系的“1+2”模式

党内法规体系“1+2”建构模式可以从《中央党内法规“二五”规划》中找到答案。《中央党内法规“二五”规划》提出，在中国共产党成立100周年时，要形成以党章为根本，涵盖党的领导和党的建设各领域的党内法规制度体系。在党内法规体系“1+2”建构模式中，“1”代表居于统率地位的党章，“2”代表党的领导法规和党的建设法规。这种模式的主要创新之处在于“2”，一方面，指明了党内法規的存在价值，是为党的领导和党的建设活动保障护航，这一优势也被2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》中的“党内法规”定义所吸纳，明确了党内法规是用来规范党的领导活动和党的建设活动的专门规章制度；另一方面，也指出了党内法规制度体系的组成格局是党的领导法规制度和党的建设法规制度两部分。根据党内法规的定义立规主体制定的党内法规必然是规范党的领导活动和党的建设活动的规章制度，因此，现行有效的党内法规均可以在党的领导法规和党的建设法规中找到对应之处。这种模式应当是当前所有体系模式建构中最为周延的模式，能有效避免分类不准确的问题，但是，从《中央党内法规“三五”规划》提出探索推进党内法规法典化的角度看，这种模式将不利于编纂党内法规法典，编纂难度相较于“1+4”模式中的“4”更大，主要原因是“2”涵盖的范围更为笼统复杂，特别是党的建设法规分类更为复杂。因此，“1+2”模式在当前探索推进党内法规法典化的过程中可能会存在较大的编纂难度，不利于党内法规法典的编纂。

（二）党内法规理论研究阐释出来的党内法规体系模式

1.法治体系模式

党的十八届四中全会首次明确提出“形成完善的党内法规体系”的重大要求，并将党内法规体系吸纳为中国特色社会主义法治体系的“子体系”一体推进建设，这意味着党内法规体系建设正式成为全面推进依法治国进程中的重要任务之一。法治体系是由五项“子体系”组成——法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系以及党内法规体系。据此，有学者认为，从体系对应关系的视角看，在法治体系之下，法律规范体系与党内法规体系是平行并列的关系，建构党内法规体系应当符合法治体系的结构内容，党内法规体系应当按照法治体系的结构划分为党内法规规范体系、党内法规实施体系以及党内法规监督体系、党内法规保障体系四个“子体系”。此外，该学者还突出强调，为了进一步促进党规国法之间的衔接协调，还应当构建党内法规协调体系。[3]

2.法律部门体系模式

部门体系模式采用的构建思路和标准是参考成熟的法律体系的分类模式，对党内法规体系进行建构。法律部门是法律体系的基本组成部分，根据法律规范调整对象和方法的不同，法律体系可以划分为宪法及相关法、民法商法、行政法、环境法、社会法、经济法、军事法、刑法以及诉讼与非诉讼程序法九个法律部门。[4]基于此，有学者认为党内法规体系的构建模式可以采用法律体系中的法律部门的分类进行构建，形成一个由“党内宪法”“党内民法”“党内刑法”“党内诉讼法”“党内行政法”等不同党内法规部门构建的体系。在党内法规部门体系模式下，党章具有党内根本法的地位，对应“党内宪法”；以《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例》等为主干，惩处党内党务关系主体违规违纪行为的党内法规具有“刑法”功能，对应“党内刑法”；以保障党员权利为主干的党内法规具有“民法”功能，对应“党内民法”；以规范和调整党的领导和组织建设为主干的党内法规具有“行政法”功能，对应“党内行政法”；以程序性保障为主干的党内法规具有“诉讼法”功能，对应“党内诉讼法”。[5]学者在借鉴法律部门划分和党内法规自身发展的基础上，进一步充实和丰富了部门体系模式的内容，并且认为，党内法规体系根据调整对象的不同可以划分为六大党内法规部门规范：一是类似于宪法及相关法的党规，如党章及党章性党规；二是类似于民法的党规，如党员权利保障类党规；三是类似于行政法的党规，如党的组织类党规、干部选拔任用类党规等；四是类似于社会法的党规，如作风建设类党规、思想建设类党规等；五是类似于刑法的党规，如纪律处分类党规；六是类似于诉讼法、程序法类党规，如权利救济类党规、调查处理程序类党规等。[6]

3.党内法规体系的“1+2+N”模式

党内法规是规范和调整党的领导和党的建设的法规制度，党的领导和党的建设在党内法规建设全过程中一以贯之。据此，在《中央党内法规“二五”规划》中，建构出了“1+2”党内法规体系模式。但随着党内法规的发展，党规立规主体制定出来的党内法规也难以纳入党的领导法规和党的建设法规之中，例如针对党内法规制定工作、解释工作、执行责任制、备案审查等制度建设法规，档案工作管理、保密管理、电子文件管理以及公文处理等机关运行保障法规，这些党内法规可能在“1+2”模式中难以将其纳入党的领导法规或者党的建设法规。基于此，有学者对“1+2”党内法规体系模式进行了完善，在此基础上提出了党内法规体系模式的应然路径——即党内法规体系模式为“1+2+N”。“1+2+N”模式中的“N”是作为兜底性法规存在，有利于维护党内法规体系的严谨性与完整性。[7]换言之，凡不能将实践中出台的党内法规纳入党的领导法规和党的建设法规序列，都可以将其纳入作为兜底法规“N”中，这一模式设计能够实现将出台的党内法规全覆盖的愿景。

4.党内法规体系的“1+2+X”模式

有学者在“1+2+N”的体系模式基础上，提出了“1+2+X”的体系模式，“X”不再是“1+2+N”体系模式中的“N”——兜底法规板块，而是重点突出并重点建设的法规板块，是紧跟时代发展，服务于党在不同发展阶段面临的中心任务和发展主题的法规板块，具有开放性和发展性。例如，《中央党内法规“二五”规划》提出了以党的政治建设为统领，全面推进党的各项建设的要求，那么，党的政治建设就成为党在这一发展阶段，党内法规制度建设要大力发展的方向，“X”就代表党在这一发展阶段要大力推进党的政治建设法规迈向更高发展水平。[8]

5.党内法规体系的“1+1+3”模式

进入新时代，为了适应新的发展形势，有学者对“1+4”体系模式进行了优化，提出了党内法规体系“1+1+3”模式，第一个“1”仍然代表党章，第二个“1”代表中央党内法规制定“五年”规划，“3”则代表三大制度板块——党的领导法规、党的自身建设法规以及综合性法规。[8]具体而言，党章是根本性党规，不管构建何种党内法规体系模式，党章都位于统领地位。至于为何将中央党内法规制定“五年”规划纳入党内法规体系之中呢？该学者认为，中央党内法规制定“五年”规划是党内法规制度高质量发展的顶层设计，为党内法规今后五年科学发展指明了方向，倘若不将其纳入党内法规体系中，则会影响党内法规体系的层次性和系统性，规划在党内法规体系中占有独特且不可替代的地位。三大法规板块的设计是在党的领导法规和党的自身建设法规的基础上，新增了综合性法规，可以将无法纳入党的领导法规和党的自身建设法规的其他法规归入综合性法规，例如，上文提及的党内法规制定、解释工作、备案审查等制度建设法规，以及档案工作管理、保密管理等机关运行保障法规均属于综合性法规，这样使得出台的法规不游离于党内法规体系之外，实现了党内法规均能在“1+1+3”模式中找到对应之处。

6.“关系型”模式

从横向维度划分，党内法规可以调整党内关系、政权关系和社会关系，有学者据此认为党内法规制度体系可以划分为三大“关系型”模式，由三类“二级党规”①构成——黨内关系法规、党与政权关系法规以及党与社会关系法规。首先，党内关系法规主要由三类“三级党规”构成——党的组织法规、党规党纪法规以及党员法规。与“1+4”体系模式相比较，党内关系法规还包含了“4”中的三个“二级党规”——党的领导法规、党的组织法规和党的自身建设法规。其次，党与政权关系法规是由党与人大关系法规、党与政府关系法规、党与法院关系法规、党与检察院关系法规四个“三级党规”构成。最后，作为“二级党规”的党与社会关系法规是由四类“三级党规”构成——党与政协关系法规、党与经济组织关系法规、党与社会组织关系法规以及党与基层自治组织关系法规。与“1+4”体系模式相比较，“4”中的党的领导法规则是由党与政权关系法规和党与社会关系法规构成。[10]

二、党内法规体系建构模式的检视

上述党内法规体系建构模式不管是从党中央权威文件中总结出来的方案，还是专家学者从理论建构维度上提出的体系模式都有力地推动了党内法规体系的发展，对党内法规体系的建构模式提供了有益思路与启发，但也应当认识到，现有的体系模式都尚存一些不足之处。想要实现党内法规体系高质量发展，推动党内法规制度发展迈向更高水平，还需要在总结分析各种体系建构模式优势与不足的基础上，继续寻找一种更优的党内法规体系建构模式。

（一）依规治党实践发展出来的体系模式的检视

从党中央的权威文件中上文总结出了“1+5”模式、“1+4”模式和“1+2”模式三种方案。首先，就“1+5”模式来说，此种模式是按照调整事项的标准划分而来，其优势主要有以下几方面：一是特别突出了党的领导法规和党的工作法规的统率地位，将其作为“1”单列出来，有利于进一步发挥党的全面领导作用，也丰富和完善了党的领导和执政方式。二是根据党的建设布局，形成了五类党的建设法规，有利于将纷繁复杂的党的建设法规作精细化分类，避免了党的建设领域法规之间的重叠、矛盾和冲突，推进了党的建设法规的体系化。三是突出建设民主集中制领域的法规。民主集中制是党的根本组织原则，将民主集中制领域的法规建设提上新的高度，有利于加快构建党内民主制度体系，将民主集中制推向制度化、程序化发展轨道，为民主集中制的贯彻执行提供了坚实的制度保障。“1+5”模式的不足之处体现为以下几个方面：一是忽视了党章在党内法规体系建构中的统率地位。党章是最根本的党内法规，在党内法规体系中位阶最高，效力最高，是党内法规体系高质量发展之基石。因此，党内法规体系模式的构建必须要以党章为统率。二是法规划分的领域还不够清晰。“1+5”模式中的“1”是由党的领导法规和党的工作法规构成，而党的领导和党的工作具有竞合性，并且从《中央党内法规“一五”规划》关于完善党的领导法规和党的工作法规的内容来看，具有重合性，例如，法治工作、外事工作、统战工作、军队工作、意识形态工作等既属于党的领导方面，也属于党的工作领域。因此，若采用党的领导法规和党的工作法规作为“1+5”模式中的“1”，则会出现重复、竞合的问题。在“1+5”模式中的“5”中，也存在划分领域不清的问题，从党的建设布局发展来看，党的十七大形成了思想、组织、作风、制度、反腐倡廉建设“五位一体”的党建格局，党的十八大在此基础上将党的建设格局在位序排列上进行了微调，将制度建设调整至反腐倡廉建设之后，而《中央党内法规“一五”规划》出台时间是在党的十八大召开之后，其谋篇布局也恰好与党的十八大形成的党的建设格局相契合。从形式上看，《中央党内法规“一五”规划》在第七部分要求完善民主集中制领域的法规，实际上对应的是党的建设中的“制度建设”，这与党的组织建设的内容相契合，例如，《中央党内法规“一五”规划》在完善民主集中制法规方面提出的完善代表大会制度、选举制度、议事决策制度等与党的组织建设法规在内容上高度重合。

其次，就“1+4”模式来看，此种模式的优势主要表现在以下几个方面：一是坚持并明确党章在统领党内法规体系建设中的地位。二是“1+4”模式中的“4”是按照“主体-行为-监督”的内在逻辑形成的四大板块，能够将实践中出台的党内法规基本上全面覆盖，系统性更强，覆盖范围更宽，逻辑关系更自洽。“1+4”模式也是当前在所有的体系模式中接受程度较高的一种方案，比较明显的佐证则是2023年4月出台的《中央党内法规“三五”规划》，继续沿用了“1+4”模式进行规划建设。但也需要注意的是，“1+4”模式虽然在覆盖领域上基本实现全覆盖，但有些党内法规勉强能在“4”中找到合适的位置，例如关于党内法规的制定、备案审查、执行责任制以及解释等能够勉强将其纳入党的监督保障法规。

最后，就“1+2”模式来看，此种模式也依然突出了党章在党内法规体系建设中的统领地位，这是一种按照调整内外范围的划分标准确定的最为简便的模式，能够有效避免不同党内法规之间的竞合，并且党的建设的基本格局是动态发展的，党的领导则是全面的，因此，未来出台的党内法规均有可能找到合适的位置，此种模式具有体系性稳定的显著优势。但是，“1+2”模式在追求划分简便和体系稳定的同时，放弃了某一阶段需要重点建设的党内法规，即灵活性和突出性难以展现。例如，党的组织法规在《中央党内法规“二五”规划》和《中央党内法规“三五”规划》中的位置排列发生的变化可以证明“1+2”模式无法展现某一阶段需要突出建设的党内法规，《中央党内法规“三五”规划》将党的领导法规建设摆到了党的组织法规之前，党的领导法规则是未来五年需要重点建设的党内法规。倘若未来制定的“四五”规划、“五五”规划将党的监督法规摆在了突出位置，“1+2”模式就难以展现未来五年需要重点建设的党的监督法规。

（二）理论争鸣视野下产生的体系模式的检视

其一，法治体系模式之不足。法治体系模式是借鉴法治体系的构成，将党内法规体系分成党内法规规范体系、实施体系、保障体系、监督体系，以及为了更好地促进党内法规与国家法律的衔接协调，还需要构建协调体系。诚然，法治体系模式建构的党内法规体系具有创新性，按照党内法规运行这条主线，将完整的党内法规体系分成五个“子体系”，逻辑关联性强，有利于提高党内法规的立规质量，推动党内法规的高质量实施。然而，党内法规的发展成熟度不同于相当成熟稳定的国家法律，党内法规在制定与實施、监督等环节还存在诸多亟待解决的问题，例如在党内法规制定环节，部委之间和党政机关联合制定的党内法规还存在名称上如何界定、联合制定主体有哪些、如何备案审查等问题。

其二，法律部门体系模式之不足。法律部门体系模式是借鉴法律体系的划分，根据这一划分标准，将党内法规体系类比化为“党内宪法”“党内民法”“党内刑法”“党内诉讼法”“党内行政法”“党内社会法”等党内法规部门，由此构建起以党章及其党章性党内法规为引领的类似于法律体系的党内法规体系，这一体系模式在一定程度上有利于促进党规国法之间的衔接协调。然而，这一体系模式的弊端也显而易见，党内法规制度自身尚未形成众多部门，自然就谈不上体系化，倘若过度强调党内法规部门化，则会导致党内法规体系建构的碎片化、零散化。党章及党章性的党内法规在党内法规体系中引领其他党内法规部门，那么该如何界定哪些党内法规属于党章性的党内法规呢？党的领导法规又该纳入党内法规哪一部门中呢？

其三，“1+2+N”模式之不足。“1+2+N”模式是对“1+2”模式的升级，这一模式的优势是为那些无法纳入党的领导法规和党的建设法规之外的党内法规提供一个“理想之居”，也就是“1+2+N”模式中的“N”板块——兜底型法规板块，实现了党内法规均能找到对应的板块的美好愿景，不存在无法纳入体系的党内法规。“1+2+N”模式是横向调整领域划分中最为简便的设计方案，现有的党内法规和未来制定的党内法规都能纳入党的领导法规和党的建设法规中，这与党内法规“官方定义”中提及的党内法规是“规范党的领导和党的建设活动”相契合，而“N”板块作为兜底型法规板块就显得画蛇添足，既然现有的党内法规和未来的党内法规均能纳入党的领导法规和党的建设法规中，那么，“N”板块法规存在的价值就难免让人有所质疑，因为制定出来的党内法规如果不能规范党的领导和党的建设活动就会偏离党内法规自身定位，这样的情况自然也是党规立规主体不想看到的，也不会容许出现的情况。

其四，“1+2+X”模式之不足。“1+2+X”模式是对“1+2+N”模式的升级，与“1+2+N”模式的不同之处是，“1+2+X”模式中的“X”是代表某一阶段需要重点建设的法规。“X”法规板块的存在优势是彰显了某一阶段需要重点关注和建设的法规，克服了“1+2”模式难以体现出哪些法规需要重点关注与建设的不足，也与《中央党内法规“三五”规划》将党的领导法规提到党的组织法规之前的思路高度一致，这一变化揭示了党的领导法规将是未来五年需要重点关注与建设的法规，党的领导法规就对应“1+2+X”模式中的“X”法规①。但是，“1+2+X”模式也存在不完善之处，以《中央党内法规“三五”规划》将党的领导法规放置在党的组织法规之前的这一变化为例，党的组织法规的位列顺序在《中央党内法规“三五”规划》中是在党的领导法规之前，从时间周期上看，“X”法规板块可能需要五年时间的建设，建设周期比较长。但党面临的党情国情世情是瞬息万变的，倘若将“X”法规板块的建设周期定格在五年，那么很明显“X”法规板块就难以跟上党面临的新形势新需要的脚步。对此，让人疑问的是，如何定格“X”法规板块建设周期？新形势新需要的标准是什么？一旦出现了新形势新需要的制度需求就有必要启动制定党内法规么？以及如何评估这一时期重点建设的党内法规已经基本完成？因此，“1+2+X”模式可能只是一种暂时性的建设方案，因为采用此种模式，可能会增加地方性党规的数量，省区市还面临自己的省情区情市情，一旦赋予省级党委广泛的党内法规制定权限，地方性党规的数量将会激增，这无疑会造成党规立规权在省一级层面的泛化，会造成众多立规资源浪费，也会增加党规备案审查的工作强度。

其五，“1+1+3”模式之不足。“1+1+3”模式在上述模式中，不同之处主要体现在第二个“1”和“3”，第一个“1”指代党章，第二个“1”指代中央党规制定规划，“3”是在“2”的基础上新设综合性党内法规制度板块，这一体系模式具有以下几方面的优势：一是凸显了党内法规制定规划的重要性，并且在体系中是仅次于党章的位置，有利于明确党内法规制定规划的地位，发挥规划的指导作用，促进规划的有效实施。二是新设的综合性党内法规制度板块，能够将党内法规制定、备案审查、解释以及执行等领域的党内法规纳入综合性法规之中，有利于进一步丰富和充实体系内涵，推动了党内法规体系的建设。但是，第二个“1”仅指代中央党规五年制定规划在体系设计上还不够严密，未来的党内法规制定规划应是更加全面具体，当前仅出台了中央党内法规制定五年规划，关于部委党内法规、地方性党内法规以及联合制定的党内法规制定规划尚未出台，未来会不会就不同层级的党内法规制定出台五年规划或者年度立规计划呢？此外，党内法规清理工作已经开展了两次，未来会不会就党内法规清理工作制定五年规划或者年度计划呢？对上述这些问题，应当要提前考虑。为了更好地展现党内法规体系的科学性、完整性和严密性，“1+1+3”模式中的第二个“1”的指代范围还有待扩容。

其六，“关系型”模式之不足。“关系型”模式根据党内法规调整党内关系、政权关系以及社会关系的维度，将党内法规制度体系分为党内关系法规制度，对应“1+4”体系模式中的党的领导法规、党的组织法规以及党的自身建设法规。党与政权关系法规和党与社会关系法规对应“1+4”体系模式中的党的领导法规。从持有该论的学者的设想来看，“关系型”模式实质上是将党内法规制度体系按照党内法规调整党内党外的标准划分成党内关系法规和党外关系法规，类似于“1+2”体系模式中的“2”，这种划分标准同“1+2”体系模式一样，均是最简便、周延的划分。然而，这一体系模式还有一些不完善之处：一是忽视了制度建设保障法规，在“关系型”模式中，关于党内法规制定、解释、备案审查等制度建设保障法规无法在“关系型”体系中找到对应位置，因为“关系型”模式的论者将党内关系法规与“1+4”体系模式相对照时，排除了“党的监督保障法规”，那么，制度建设保障法规又该如何处理呢？二是党内关系法规同党与政权关系法规、党与社会关系法规的界限还不够清晰，该论者认为党内关系法规是由党的领导法规、党的组织法规以及党的自身建设法规构成，党的领导法规既出现在党内关系法规中，也出现在党与政权关系法规、党与社会关系法规中。倘若该论者的出发点是按照党内关系法规（党的建设法规）与党外关系法规（党的领导法规）的划分，那么，有必要考虑在分类上将党外关系法规（党的领导法规）与党内关系法规（党的建设法规）界限厘清，避免存在交叉重复之嫌，使得“关系型”模式更加逻辑严密，系统完整。

三、党内法规体系建构模式的优化方案

为实现党内法规体系高质量发展，应该重新构建一个新的体系模式。通过以上分析，笔者认为应以“1+4”体系模式为基础，将其优化为“1+M+N”的体系模式。其中，“1”是指统领地位的党章，“M”是指“二级党规”，“N”是指“三级党规”。“1+M+N”的体系模式是将党内法规体系分为三个层次，第一层次是党章；第二层次是“二级党规”，例如党的领导法规等四大板块法规均属于“二级党规”；第三层次是“三级党规”，例如作为“二级党规”的党的领导法规按照党领导对象的不同，可以细分出党领导法治建设的法规、党领导农村工作的法规、党领导社会治理的法规等若干“三级党规”。

1.关于党章

党章是最根本的党内法规，是其他中央党规、部委党规、地方性党规以及联合型党规制定的根本依据，不管构建何种体系模式，党章在党内法规体系中的地位都是独树一帜，居于统领性地位，其他一切党内法规的制定都是对党章内容的延伸与细化。因此，党内法规体系不管如何发展变化，党章始终是其源头活水，这是党内法规体系模式构建必须突出体现的第一层级。

2.关于“二级党规”

“二级党规”是仅次于党章的党内法规集群，是由众多“三级党规”组成。根据《中央党内法规“三五”规划》的设计，当前的“二级党规”主要有党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规以及党的监督保障法规四部分。但当前应当对“1+4”体系模式进行优化，即在内容上进行扩容，将党的监督保障法规一分为二，形成党的监督法规和党的保障法规，在体系构建上形成“1+5”体系模式，形成后的党内法规体系是由党章、党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规以及党的监督法规、党的保障法规构成。

第一，关于党的领导法规。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是全面的领导、系统的领导、整体的领导。党的二十大擘画了新时代新征程党的中心任务，作出了通过推进和发展中国式现代化来全面推进中华民族伟大复兴的重大论断，而推进和发展中国式现代化的根本保证就是全面、系统和整体贯彻落实党的领导。正基于此，《中央党内法规“三五”规划》将完善党的领导法规摆在党内法规体系建设的首位，将全面、系统、整体实施党的领导活动纳入制度轨道上以便为推进和发展中国式现代化提供制度保障，这是今后一个时期党内法规体系建设的重要任务。从目前党的领导法规建设情况看，党的领导法规经过十年的发展建设（2013-2023年），先后修改、制定了多部条例、规定，如制定了《中国共产党政法工作条例》等，修改了《中国共产党统一战线工作条例》等，极大地弥补了党的领导法规的供给不足，为党的全面领导、系统领导、整体领导提供了坚实的制度保障。总体而言，党的领导法规此前在党内法规体系建设中处于劣势，经过十年的发展建设，党的领导法规在数量上、覆盖面上以及体系化建设上均有了极大进步。今后还要围绕《中央党内法规“三五”规划》提出的完善要求，在“完善党领导各项事业的制度”方面，制定1个条例；在“健全提高党的执政能力和领导水平的制度”方面，研究制定3个规定，以便在推进中国式现代化进程中，更好地保障党的全面领导、系统领导、整体领导的实现。

第二，关于党的组织法规。党组织是政治生活中的重要活动主体。“党的力量来自组织”[11]，党的全面领导、系统领导、整体领导以及党的各项事业工作都要依靠坚强有力的各级党组织去实现，这不仅是因为党建成了严密的组织体系，还有一个关键性因素是党的组织法规的高质量发展为其提供了规范有效的组织法规制度支撑。党内法规体系在过去的十年建设中，党的组织法规一直居于重要地位，在《中央党内法规“一五”规划》和《中央党内法规“二五”规划》中，党的组织法规建设始终处于重要建设地位。从目前党的组织法规建设情况看，根据《中央党内法规“一五”规划》和《中央党内法规“二五”规划》的部署，先后通过重点制定、修改完善、适时修订等方式进一步完善了党的组织法规，如重点制定了《中国共产党支部工作条例（试行）》等组织法规，修改完善与适時修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》等组织法规。总体而言，《中央党内法规“一五”规划》明确提出的两个修改完善的条例、两个适时修订的规定，《中央党内法规“二五”规划》明确提出的四个重点制定的条例以及七个修订的条例，基本上都在规划时间内完成，这无疑进一步推进了党的组织法规体系建设，夯实了依规治党的组织制度基础，也为贯彻落实党的全面领导、系统领导、整体领导，实现党在新时代新征程的中心任务提供坚强组织制度保证。未来还要围绕《中央党内法规“三五”规划》的要求，制定1个条例、1个规定、1个办法，修订4个条例、2个规定以及1个细则，以便探索推进党的组织法规法典化，实现党的组织法规体系高质量发展。

第三，关于党的自身建设法规。全面推进中国式现代化，实现中华民族伟大复兴，关键在党的自身建设。作为世界上最大的马克思主义执政党，要建设长期执政的马克思主义执政党，保证党的全面领导、系统领导、整体领导在新时代新征程中贯彻落实，必须要加强党的自身建设，必须始终坚持全面推进从严治党、依规治党。正基于此，党的二十大作出了“以党的自我革命引领社会革命”的重大要求，党的二十大修改后的党章也作了相应规定，强调“全面提高党的建设科学化水平，以伟大自我革命引领伟大社会革命”。因此，只有进一步充实和完善党的自身建设法规，才能为全面提高党的建设科学化水平和始终使党坚守初心使命提供有力的党内法规制度保障，才能为完善党的自我革命制度规范体系添砖加瓦。从目前党的自身建设法规建设情况看，《中央党内法规“一五”规划》和《中央党内法规“二五”规划》明确提出的需要制定、修改完善的党的自身建设法规基本上落实到位，如《党政领导干部选拔任用工作条例》等均进行了修订完善，《中国共产党重大事项请示报告条例》等旨在加强党的政治建设的党内法规也都及时制定。未来党的自身建设法规需要在《中央党内法规“三五”规划》的指导下，重点制定1个准则、2个条例和1个规定，修订1个条例和2个规定，以党的自身建设法规完善推动党的自我革命制度规范体系的完善。

第四，关于党的监督法规和党的保障法规。推动党内法规体系高质量发展首要之前提是找到一种更优的体系建构模式，在分析党中央权威文件总结出的体系模式和理论界提出的诸多方案的优劣后，结合《中央党内法规“三五”规划》的基本要求，以及考虑出台的某些党内法规难以在“1+4”体系模式中找到对应等因素，可以在“1+4”体系模式的基础上进行“二级党规”扩容，将党的监督保障法规拆分为党的监督法规和党的保障法规，据此，新的党内法规体系模式就由“1+4”变成“1+5”，这里的“5”对应上文提出的“1+M+N”中的“M”。这样建构党内法规体系的模式，主要有以下几方面的优势：

一是有利于推动党内法规法典化。《中央党内法规“三五”规划》已经正式提出探索推动党的组织法规法典编纂的设想，未来党内法规体系化的显著标志就是推动党内法规法典化，因此，在设计党内法规体系模式的同时，应当考虑到此种模式是否有利于今后党内法规法典的编纂，对这个问题应当提前考量。上述总结的党内法规体系模式，除了“1+4”体系模式，其他模式尚不能为今后党内法规法典化的编纂提供很好的便利，例如被认为是按照调整领域划分的最周延简便的“1+2”模式以及由此衍生出的“1+2+X”“1+2+N”“1+1+3”等体系模式，均不能很好的为今后党内法规法典编纂提供思路，倘若采用党的领导法规和党的建设法规构成党内法规体系的“二级党规”，按照这个思路，未来的党内法规法典可由总则（综合性党内法规）和党的领导法规编、党的建设法规编构成，而党的领导是全面、系统而又整体的领导，党的建设的内容又是动态发展的，这无疑会加大党内法规法典编纂的难度和进度，因为党的领导和党的建设需要与时俱进，当党的工作事业推进到哪里时，党的领导和党的建设就要跟进到哪里。并且，《中央党内法规“三五”规划》已经明确提出探索党的组织法规法典编纂，这已经为今后党内法规法典编纂提供了思路，即在“1+4”体系模式下，适时推动某一成熟的“二级党规”进行法典化，也就是说，党内法规法典编纂可能会分多次进行，当前要探索推进党的组织法规法典编纂，未来可能会探索推进党的监督法规法典编纂、党的领导法规法典编纂等。如果直接编纂党的领导法规法典和党的建设法规法典，特别是党的建设法规法典很大程度上也会采用“先总后分”的思路，将其分为党的组织类法规、党的纪律建设类法规等几个“小型党的建设法规法典”。最后将这些“小型党的建设法规法典”整合成党的建设法典，与其如此，不如在编纂初期考虑“先分后总”的思路，这样既可以满足党的领导和党的建设的动态发展性，进而保证法典内容的完整性和与时俱进性，还能减少法典编纂的难度以及加快法典编纂的进度。因此，将“1+4”体系模式变成“1+5”的格局，即“1+5+N”的体系模式。从有利于党内法规法典化的角度看，实际上是采用“先分后总”的思路，相形于“先总后分”（编纂党的领导法规法典和党的建设法规法典）而言，“先分后总”的思路在很大程度上能够推进成熟领域的“二级党规”法典化，这也是“1+M+N”的体系模式的最大优势所在。

二是将党的监督法规单独升级为“二级党规”有利于保障党内监督在党和国家监督体系中的主导地位，是实现党内监督同其他9种党外监督贯通协调的重要举措。党内监督在党和国家监督体系中的主导地位在十九届中央纪委四次、五次、六次全会上均被反复强调。2021年，“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制”被写进《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。2022年，党的二十大报告再次强调党内监督在党和国家监督体系中的主导地位，要促进各类监督贯通协调。《中央党内法规“三五”规划》将党内监督摆在推进党的自我革命的重要位置，强调党内监督是推进党的自我革命的应有之义，党的自我革命推进到哪里，党内监督就要跟进到哪里。实现党内监督同其他9种党外监督贯通协调的关键之举就是要坚持党的领导，只有在党的全面、系统、整体的强有力领导下，党内监督才能同其他9种党外监督贯通协调的更加有效，这就要求切实保障党内监督的主导地位。因此，健全完善党的监督法规以便促进党内监督制度的完善，为在新时代新征程上，以黨内监督为主导推进党的自我革命提供制度保障，这也是今后党内法规体系要重点建设的法规。在此背景下，党的监督法规有必要从党的监督保障法规中独立成为“二级党规”。从目前党的监督法规建设情况看，无论是从数量上还是从体系建设上，党的监督法规建设实现了质的飞跃，制定出台了《中国共产党组织处理规定（试行）》等一批基础主干条例，修订完善了《中国共产党党内监督条例》等基础主干条例。未来还要围绕《中央党内法规“三五”规划》提出的建设要求，修订2个条例、3个规定和1个办法，进一步夯实党内监督的制度基础以便更好地保障党内监督的主导地位，实现党内监督同其他9种党外监督的贯通协调。

三是将党的保障法规独立成“二级党规”可以解决党内法规制定、清理、备案审查以及执行责任制等制度类“三级党规”难以在“1+4”体系中找到合适对应的问题。党的监督保障法规实际上是由“监督+保障”法规构成，当前需要建设以党内监督为主导的党和国家监督体系，以及以党内监督为主导推进党的自我革命的使命任务，党的监督法规独立成为“二级党规”的必要性和可行性已经具备。那么，党的监督法规独立成“二级党规”后，党的保障类法规又该如何建設呢？当前，存在一些“三级党规”难以在“二级党规”中找到合适的位置。例如《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），先后经过中央两次修订，是党内立规主体制定“三级党规”的立规依据，是党内“立法法”。而现存的4个“二级党规”中，《制定条例》很难找到合适的位置。据此，目前可以将党的保障法规独立成为“二级党规”，以解决某些“三级党规”难以对应“二级党规”的问题，例如可以将党和国家功勋荣誉表彰、机关运行保障以及党内法规制度建设保障等保障类法规整合成党的保障法规，与党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规以及党的监督法规并列成为“二级党规”。

3.关于“三级党规”

“三级党规”是“二级党规”的分支，按照不同的划分标准可以将“二级党规”划分为若干分支党规，例如作为“二级党规”的党的组织法规，按照规范内容，可以分为组织类党规、选举类党规以及象征类党规，这也就是“1+M+N”的体系模式中的“N”。在党内法规体系中，以党章为统领，“M”党规是体系中的“横梁”，“N”党规则是支撑“M”党规的柱子，只有“N”党规立得住站得稳，党内法规体系才能拔地而起。今后还要围绕《中央党内法规“三五”规划》在每个“二级党规”部分提出的仍需完善若干条“三级党规”内容，例如《中央党内法规“三五”规划》在“二级党规”党的组织法规中，提出了需要完善的6项“三级党规”制度，分别是完善选举类党规、组织类党规、党的干部工作类党规、党员队伍建设类党规、党的人才工作类党规以及完善增强党组织政治功能、组织功能的制度等。只有完善充实“三级党规”，才能为党在领导中国式现代化的新征程中提供坚实的党规制度保障。

总之，党内法规体系“1+4”模式逐渐被理论界和实务界所认可，但也要看到该体系模式还存在一些不完善之处，为此，可以在“1+4”模式的基础上进一步优化，将党的监督保障法规一分为二，形成“1+5”体系模式。今后为了适应党内法规体系的发展，将优化后的体系模式设计为“1+M+N”。“1+M”是今后若出现新的某一领域法规或者需要将党的自身建设法规等“二级党规”内容进一步拆分时，“1+M”就可以是“1+6”“1+7”“1+8”……与之对应的是“1+6+N”“1+7+N”“1+8+N”。基于此，当前新的党内法规体系就是“1+5+N”，基本上涵括了现行有效的党内法规，解决了制度建设类党规难以找到对应类别的问题，也与《中央党内法规“三五”规划》的设计理念高度契合，有助于今后党内法规法典化的探索。

参考文献：

[1] 中共中央发布党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）[N].光明日报，2013-11-28.

[2] 关于加强党内法规制度建设的意见[N].光明日报，2017-06-26.

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[4] 《法理学》编写组.法理学[M].第二版.北京：人民出版社、高等教育出版社，2020：319-322.

[5] 潘泽林.中国共产党党内法规及其体系构建问题研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2007（1）：27-32.

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[9] 韩强.党内法规制度“1+4”体系之我见[J].理论探索，2021（1）：46-52.

[10] 周敬青.新时代加强党内法规制度体系建设的理论逻辑和实践思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2017（12）：64-69.

[11]习近平.切实贯彻落实新时代党的组织路线 全党努力把党建设得更加坚强有力[N].人民日报，2018-07-05.

责任编校   王学青

Inspection and Optimization of the Constructive Model of

Inner-Party Regulation System

WANG Lifeng， XIA Qingming（School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： The deficiencies of the system construction model formed in the practice and theoretical research of managing the Party in accordance with rules and regulations are becoming more and more obvious， and the requirement for improving the construction model of inner-Party regulation system is becoming more and more urgent. In order to promote the high-quality development of inner-Party regulation system， a new “1+M+N” model should be constructed on the basis of the existing model， in which “1” refers to the Party constitution at the top of the system; “M” refers to the Party leadership regulations， organizational regulations， self-construction regulations， supervision regulations and the Party’s safeguard regulations， which are “secondary” in the system; N” is the extension of the “secondary regulations” according to different classification standards， thus “tertiary” in the system. The new system of inner-Party regulation features in its flexibility and openness， which to a certain extent solves the problems of unclear classification， overlapping and repetition， especially highlighting the status and role of the Party supervision regulations and the Party safeguard regulations. The new model not only helps to explore and promote the codification of inner-Party regulations， but also the development of the theoretical research on the system of inner-Party regulations.

Key words： inner-Party regulation system; system model; formulation plan; codification of inner-Party regulations

收稿日期： 2023-06-06

基金项目： 国家社会科学基金重大项目（23ZDA131）

作者简介： 王立峰（1976— ），男，辽宁鞍山人，吉林大学行政学院教授，博士生导师；夏清明（1997— ），男，河南信阳人，吉林大学行政学院博士研究生。

① 为了避免表述不清，笔者这里提及的党的领导法规代表“1+2+X”模式中的“X”法规，只是借助《中央党内法规“三五”规划》的变化来说明“1+2+X”模式中“X”法规的优势——代表未来一段时间需要重点关注与建设的法规，未来，“X”法规可能会是党的思想建设法规、党的监督保障法规、党的作风建设法规等。