政府监管、营商环境和PPP项目引资的辩证关系

张维　丁琼琼　张帆

［摘 要］加强政府监管有助于规范PPP项目实施，优化营商环境有助于吸引社会投资。基于2014-2021年江西省11个市级区域497个PPP项目信息，采用固定效应模型分析政府监管、营商环境和PPP项目引资三者关系，发现营商环境各个组成维度对PPP项目引资的作用大相径庭，加强政府监管可提升营商环境优化对PPP项目引资的作用效果。为提升公共产品供给绩效，可通过精准施策优化营商环境、合理规范政府监督及以政府监督促进营商环境优化全面显效等方式吸引社会资本参与PPP项目。

［关键词］政府监管；营商环境；PPP项目

［中图分类号］F294;F283 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-7544（2023）09-0064-09

［作者简介］张维，东华理工大学经济学院副教授，博士，硕士生导师；

丁琼琼，东华理工大学经济与管理学院硕士研究生；

张帆，东华理工大学地质与资源研究中心讲师，博士，硕士生导师。

［基金项目］江西省社会科学基金项目“基于TPB框架的江西省居民垃圾分类行为影响因素及对策研究”（21GL21）；江西省高校人文社科项目“江西省生活垃圾分类的多元协同治理模式及策略研究”（GL19202）；抚州市社会科学规划项目“基于PPP模式的抚州市营商环境优化路径研究”（19SK42）

一、问题与背景

PPP（Public—Private—Partnership）模式是基礎设施和社会事业建设领域投融资体制深化改革的重要手段，对打破传统体制机制，提高资源配置质量和效率至关重要。PPP项目通过建立公共部门和私人部门的合作伙伴关系，使政府从传统供给模式下服务供给者和服务监管者的双重身份中释放出来并专注于公共服务监管，社会资本则可利用专业优势直接为社会公众服务。这种分工方式有助于提升公共产品供给绩效。

良好的营商环境是PPP项目引资的重要基础。2018年，国务院办公厅发布了《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发［2018］104号），要求通过营商环境优化规范有序推进PPP项目建设。当然，营商环境的作用不限于此。构建市场化、法治化、国际化营商环境对推动经济高质量发展、建设现代化经济体系具有重要现实意义。［1］2019年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出要激发市场主体活力，着力优化营商环境。2019年5月21日，习近平总书记在视察江西时就做好中部地区崛起工作特别提出要对标国际一流水平，营造稳定公平透明的营商环境。同时，中央和地方都在为优化城市营商环境进行积极探索并提供政策支持。2020年1月1日，国务院发布的《优化营商环境条例》开始实施。地方政府针对营商环境优化也逐渐出台相关管理条例。以江西省为例，2022年初，中共江西省委、江西省人民政府发布《关于深入推进营商环境优化升级“一号改革工程”的意见》，将改善营商环境作为未来政府工作重心。

营商环境内涵丰富，现有优化营商环境的政策法规和相关研究并未特别考虑PPP模式特征。那么，营商环境每个组成维度对社会资本PPP项目投资决策的作用是否相同？为提升PPP项目引资效果，需从哪些方面进行改善？政府在不断优化营商环境的同时，自身承担的监管职能对PPP项目引资又有何作用？这些问题的回答对于精准施策促进PPP项目实施，提升政府治理能力具有现实意义。基于此，文章以江西省11个市级区域497个PPP项目为例，采用固定效应模型，借助STATA分析软件，研究营商环境、PPP项目引资与政府监管之间的关系，进而探索推动PPP项目引资的对策建议。

二、文献综述与研究假设

下面将结合PPP项目引资与营商环境，政府监管对PPP项目与营商环境关系的影响展开文献梳理。

（一）PPP项目引资与营商环境

上世纪70年代，由于公共产品供给效率低下，英美等国率先在公共领域引入社会资本并取得显著成效，由此开启了席卷全球的民营化浪潮。迄今为止，PPP模式已经成为各国政府提供公共基础设施的主流模式。［2］同时，如何吸引社会资本投资PPP项目一直是各国学者关注的焦点。Osei-Kyei R等（2017）认为政府服务专业度、法律体系完善度、支付机制简化度、合约变更有效性和项目监管持续性会影响社会资本对PPP项目投资的态度。［3］Frost W和Laing J（2018）将管理项目自身盈利特征和合约条款完善性作为政企合作成功关键。［4］凤亚红、李娜和左帅（2017）认为完善的PPP制度环境与体制、健全的金融体系、政府的契约精神及有效选择PPP项目等关键因素共同决定了项目投资成败。李凤和武晋（2021）将政府角色定位、PPP项目质量和参与方的利益平衡作为实质影响PPP项目能否成功落地实施的关键。［5］王欢明和陈佳璐（2021）则认为政府执行政策能力、制度环境和社会经济环境可能影响PPP项目实施。［6］

由此可见，影响PPP项目成功引资的因素除了支付、盈利和合约等项目特征以及政府监管外，还有政府服务、金融体系和社会经济等外部条件。这些外部条件均与营商环境密切关联。

2002年，为更好实施促进各国私营部门发展的战略，世界银行成立营商环境（Doing Business，DB）小组对企业运营所处规则体系进行综合评价。［7］此后，“营商环境”这一概念逐渐被世界各国政府和投资者接受并关注。

对推广PPP模式的政府而言，优化营商环境是促使政府实施精准化管理、提升政府治理效率和全球治理参与能力的重要突破口。［8］对参与PPP项目的社会资本而言，优化营商环境能够降低制度性交易成本，营造公平法治竞争环境，从而有效提升市场主体获得感，激发各类市场主体活力。［9］良好的营商环境不仅可通过提高人力资本积累和缓解PPP项目融资约束而促进社会资本转型［10］，也可以通过为技术创新提供基础生态系统，促进数字经济与实体经济深度融合［11］，从而提升PPP项目服务绩效。无论是普通PPP项目还是需要高额初始启动资金的PPP项目，良好的营商环境将有利于营造透明公平的经营氛围，有效提升企业投资意愿［12］，促使区域繁荣和经济增长。［13］此外，良好的营商环境，还有助于为PPP合作提供多元、高效、可信赖的纠纷解决途径，保护社会资本合法权益。［14］综上所述，提出研究假设1。

假设1：良好的营商环境有利于促进PPP项目引资。

（二）政府监管对PPP项目与营商环境关系的影响

公共服务领域的市场化改革需要以有效的政府监管作为支撑。［15］PPP项目运营实施中，社会资本营利天性和公共服务公益性可能产生冲突。为保护公众利益，政府需要对PPP项目进行监管。政府监管内容不仅包括PPP项目运营质量，还包括对各参与主体的督查管理。［16］合理的政府监管有助于为社会资本进入公共服务领域构建公平有效的营商环境。［17］在PPP模式中，有效的政府监管可促使产业获得创新优势，提高产业市场占有能力，避免公共资产流失。［18］同时，政府也可在监督过程中营造良好形象，为后续政企合作打下基础。［19］据此，提出研究假设2。

假设2：政府监管可调节PPP项目引资和营商环境之间的关系。

三、研究设计与数据来源

（一）模型构建

营商环境指标体系并非静态稳定，需要根据社会经济环境变化动态调整。以世界银行发布的《营商环境报告》为例，其评价指标从最初的5项已扩充到现在的10项。然而，由于世界银行的营商环境评价容易忽略各国实际背景和文化，并呈现出相应的意识形态和技术偏好［20］，为促进营商环境优化，各国仍需不断探索适合于本土特征的营商环境评价指标体系。彭向刚（2018）将营商环境划分为需求识别、服务职能、服务能力和服务供给四个维度。［21］张三保（2020）则划分为市场、政务、法律政策和人文四個维度。［22］谢守祥（2021）划分为宏观经济、支持环境、基础设施和政府效能四个维度。［23］本文借鉴李志军（2020）在《中国城市营商环境评价》中的处理方式，将营商环境分解为政府效率、人力资源、公共服务、金融服务、市场环境和创新环境六个维度。［24］

本部分首先考察区域营商环境对PPP项目引资的影响，以此对假说（1）进行验证。基础回归模型如式（1）所示：

其中，下标i表示市级行政区，t表示年度，j表示营商环境组成维度，PPPit表示第i个市级行政区第t年的PPP项目金额，x1it表示市级行政区的政府效率，x2it表示市级行政区的人力资源，x3it表示市级行政区的公共服务，x4it表示市级行政区域的金融服务，x5it表示市级行政区域的市场环境，x6it表示市级行政区域的创新环境。结合PPP项目特征、《中国城市营商环境评价》（李志军，2020）和数据可得性，政府效率用公共财政预算支出表示，人力资源用三次产业社会就业人员总数表示，公共服务用年末公路里程表示，金融服务用当年金融机构年末贷款余额表示，市场环境用固定资产投资增速表示，创新环境用R&D内部经费支出总额表示。在基础回归模型基础上，本研究将进一步讨论政府监管、营商环境和PPP项目之间的关系，通过引入政府监管、营商环境和政府监管的交互项，从而验证政府监管对营商环境和PPP项目引资关系的调节作用，即假说2。根据前文分析，得到模型如下所示：

（三）数据来源

研究使用的PPP项目信息数据来自于财政部PPP中心2014年至2021年江西省497个项目的相关数据。考虑到2014年是本轮PPP模式推广的第一年，江西省仅有景德镇市珠山区三宝瓷谷PPP项目入库，并不具有普遍意义，所以在分析时予以剔除，从2015年开始统计项目信息。此外，南昌象湖老年养护中心建设PPP项目、江西省智慧农业建设PPP项目和江西省养老服务中心项目等3个PPP项目都属于省级项目，在分析时也予以剔除。最终进入分析的PPP项目共计494个。公共财政预算支出、城镇私营单位就业人员平均工资、三次产业社会就业人员总数、各地区金融机构年末贷款余额、公路里程年底达到数、实际使用外资数额、R&D内部经费支出总额、各地区产品质量监督检查情况、各地区年末人口总数、地区生产总值、物价变动、各地区固定资产投资增长速度等数据来源于各年《江西省统计年鉴》，物价折算基年为2014年，对于R&D内部经费支出总额个别缺失数据采取均值法补齐。考虑社会资本在选择地方政府进行合作时通常只能参考合作区域在项目发起之前的相关信息，即PPP项目投资滞后于相关社会经济数据的产生。同时，也为了缓解可能的内生性问题。所以，研究中对所有社会经济变量作滞后一期处理。此外，文章对面板数据进行中心化处理，借鉴赵合云和赵逸博（2018）对政府效率的处理思路，对中心化后的政府效率指标取相反数［25］，再运用STATA对面板数据分析，最终得到相关描述性统计结果如表1所示。

四、实证分析

（一）数据处理结果

表2报告了数据回归结果，其中，第（1）列是营商环境的回归结果，第（2）列在第（1）列的基础上控制了时间和区域固定效应，第（3）列在第二列基础上增加了政府监管和营商环境之间的交互效应。回归结果表明：

第一，单纯考虑营商环境与PPP项目的关系时，营商环境对PPP项目引资会产生显著影响，各组成维度对PPP项目引资的影响却存在差异。政府效率、人力资源和公共服务对PPP项目引资均呈现显著的正向变化关系，金融服务、市场环境和创新环境对PPP项目引资的影响却没有得到统计意义上的数据支持。可见，在江西省，政府效率越高、人力资源越丰富、公共服务供给越完善的地方政府，越容易吸引社会资本参与PPP模式。

第二，政府监管对营商环境和PPP项目引资之间关系的调节效应可被验证。从政府监管的系数为负可知（回归系数-0.311），即加强政府监管可能降低社会资本通过PPP模式进入公共服务领域的积极性。但是，当政府监管与政府效率、公共服务、金融环境和市场环境等共同作用时，却可能对PPP项目引资产生促进作用。首先，与单独提升政府效率相比（回归系数1.772），提升政府效率并加强政府监管更能促进PPP项目引资工作取得进展（回归系数2.898）。其次，金融服务水平和市场环境状况可结合政府监管作用，从而对PPP项目引资产生显著影响。良好的金融服务水平和严格的政府监管对PPP项目引资具有正向作用。然而，政府监管和市场环境叠加时，对PPP项目引资却起到了负向作用。这可能是因为PPP项目一般生命周期较长，当前严格的政府监管和宽松的市场环境容易使社会资本对项目运营期市场环境的乐观预期降低，让社会资本倾向于相信政府在未来会逐渐改变市场环境。所以，社会资本对当前进入PPP模式可能持保守的态度，进而影响地方政府的PPP项目引资效果。

第三，政府監管的引入可强化人力资源状况和区域创新环境对PPP项目引资的影响。考虑政府监管时，人力资源对PPP项目引资的影响力度（回归系数9.969）强于不考虑政府监管的状态（回归系数5.520），区域创新环境对PPP项目引资具有显著的正向作用。不考虑政府监管时，区域创新环境对PPP项目引资的作用并未得到验证。

综上所述，不考虑政府监管时，营商环境的各组成维度对PPP项目引资的影响存在差异，政府监管对营商环境与PPP项目引资之间的关系具有显著的调节作用。

（二）稳健性检验

为了检验上述分析结果的稳健性，本文采取更换关键变量的方式对模型进行再次分析。

1.PPP项目数量

PPP项目对区域内公共服务的影响程度不仅取决于投资金额，还与PPP项目数量有关。投资金额可代表政府和社会资本合作深度，PPP项目数量则可代表合作广度。所以，本部分用江西省各地PPP项目数量作为被解释变量，进行面板数据分析时对其取对数处理。计算结果如表3的第（1）列和第（2）列所示。与表2相比，虽然营商环境中显著的维度有所变化，但是基本结论仍然适用，稳定性得到验证。

2.公共服务水平的其他指标

借鉴沈言言（2020）的分析思路，为了降低投资风险，外商在进行直接投资之前会充分考察当地的公共服务水平。［26］所以，本部分以当年实际使用外资金额作为公共服务的替换变量，使用中国银行网站的外汇牌价对实际使用外资金额进行折算。面板分析数据如表3的第（3）列和第（4）列所示，与前文的结论基本一致。

五、结论与建议

通过营商环境持续优化回应社会资本关切并不断吸引促进社会资本参与PPP模式已经成为地方政府提升区域公共产品供给绩效的重要工具。营商环境内涵丰富，政府如何精准着力并为社会资本提供针对性服务也是提升政府治理能力的重要内容。文章以传统公共产品供给模式转向PPP模式转变时政府职能变化为切入点，首先将营商环境划分市场环境、公共服务、人力资源、政府效率、金融服务和创新环境六个组成维度，然后以江西省PPP项目信息为基础对政府监管、营商环境和PPP项目引资之间的关系进行分析。研究显示：营商环境对PPP项目引资的影响是复杂多样的，每个组成维度的作用大相径庭；政府监管对营商环境和PPP项目引资之间的关系具有调节作用，加强政府监管可提升营商环境优化对PPP项目引资的作用效果。

结合研究结论，可从单侧改变营商环境、单侧改变政府监督、双管齐下调整营商环境及政府监督三种方式促进江西省PPP项目引资。

第一，精准施策优化营商环境。政府可以从提升政府效率、优化人力资源和增加公共服务供给等对社会资本投资公共服务等方面提升社会资本投资积极性。具体而言，在提升政府效率时，可简化行政审批程序、规范行政审批行为、推动数字化政府办公并加强政府服务监督。在优化人力资源时，对于就业人群，可联合社会资本或者行业协会提供专项培训，提升其劳动技能；对于未进入就业市场的高校学生，可鼓励行业协会与地方高校联合培养人才，增加高校毕业生实践就业机会，提高其就业适应性。在增加公共服务方面，政府可根据财政预算约束和社会公众需求进行公共服务安排，重视公共投资的科学性和合理性，理性引导社会资本进入合适的公共服务领域。

第二，合理规范政府监督。在遵守相关法律法规的前提下，政府的监督行为以适度合理规范为宜。江西省各级政府与社会资本进行合作谈判时，需要根据当时政策法规、公共服务特点和绩效目标要求对项目运营期的政府监督范围、监督方式和奖惩措施进行约定。在项目运营期，如果上级政府对相关政策法规进行调整，参与PPP项目的本级政府需要和社会资本进行协商并针对服务运营变化调整绩效要求，合理分担政策风险；如果本级政府对当地政策法规进行调整，则需要在调整之前就相关监管细则与社会资本进行协商，合理评估政策变化对项目运营影响。为了维护政企合作的信誉基础，对于政府监督中的违规行为进行严格处罚。

第三，以政府监督促进营商环境优化全面显效。在政府合理规范监督行为的前提下，还可通过提升金融服务质量、优化市场环境和完善创新环境等方式进一步吸引社会资本进入江西省公共产品市场。具体而言，在金融服务质量方面，政府可根据PPP项目收益特征、资产特点、利益相关者组成结构和风险分担等具体情况搭建融资平台，鼓励金融行业合理合法竞争，推动金融机构与社会资本接洽。在优化市场环境方面，各地政府可结合中央和省级近期及远景发展目标，科学合理制定区域规划，以此为依据发布公共产品需求信息，从而降低PPP项目投资风险。在完善创新环境方面，政府可搭建科研对话平台，促进社会资本与高校及科研机构合作，推动科研成果转化和科研人才流动，提升本土研发针对性和适用性。

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Analysis of the Dialectical Relationship Between Government Regulation， Business Environment， and PPP Project Investment Attraction

Zhang Wei Ding Qiongqiong Zhang Fan

Abstract： Strengthening government regulation helps to standardize the implementation of PPP projects. Improving the business environment can help to attract social investment. Based on the information of 497 PPP projects in 11 municipal regions of Jiangxi Province from 2014 to 2021， the article uses a fixed effects model to analyze the relationship between government regulation， business environment， and PPP project investment attraction. The research results show that the role of various dimensions of the business environment in attracting PPP project investment varies greatly， and strengthening government regulation can enhance the effectiveness of the business environment in attracting PPP project investment. To improve the performance of public product supply， social capital can be attracted to participate in PPP projects by implementing precise policies to optimize the business environment， reasonably regulating government supervision， and promoting comprehensive and effective optimization of the business environment through government supervision.

Key words： Government regulation; Business environment; PPP project

［责任编辑：邵猷芬］