公共服务外包该“放”什么，“管”什么

刘俊生

【摘要】公共服务外包中的“放”与“管”同等重要，相辅相成，“放”多少取决于能“管”多少，“管”得住是“放”得开的必要条件之一。公共服务外包中的“管”包括对委托的“管”、对服务的“管”和对追责的“管”三个方面，唯有三“管”齐下，方得“管”的真谛。

【关键词】公共服务 外包 政府监管 【中图分类号】D630 【文献标识码】A

公共服务外包是一种新型的政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的公共服务供给方式。就我国而言，在公共服务外包概念提出的二十多年之前就已实行的政府采购，实际上是改革开放以来最早采用的、最具典型性和代表性的服务外包形式。随着新一届政府“放-管-服”改革的深入推进，公共服务的外包供给方式得以全方面地扩展开来。从理论上讲，传统公共服务的理论基础是服务的“供给-生产一体化”理论，即公共服务的供给和生产由一个主体负责——政府既负责供给又负责生产，而现代公共服务的理论基础则是服务的“供给-生产分离化”理论，即公共服务的供给和生产分别是由两个主体负责——政府负责供给和社会组织负责生产。公共服务外包是现代公共服务的一种典型供给方式。一体化服务中不存在“放”和“管”的问题，但分离化服务中却存在着“放”与“管”及其之间紧张关系的问题。

公共服务外包的范围与规模是政府与社会互动的结果

公共服务外包中的“放”，是指政府可以将哪些公共服务外包出去，涉及公共服务外包的范围和规模问题。因此，“放”在本质上即外包范围和规模决策问题。理论上讲，政府是人民的政府，公共服务是政府给人民提供的各种服务，原则上都可以放给社会组织来生产，这也是自由主义者极力倡导的。但由于民族国家观念的存在，事实上做不到什么都放，底线就是涉及国家安全和国家利益的公共服务都不会放，不便放，如国防、警察、外交等。即便如此，在那些自由主义盛行的国家，这些领域的公共服务也会放给社会组织，如最为核心的国防领域，国外有购买雇佣军作战的、有购买私人企业制造军用武器的、有使用私人机构进行军用高科技产品研发的，甚至有使用外国军事力量平定国内战事的，等等。除此之外，这些国家在警察服务、外交服务、安全服务、金融服务等核心领域都不乏服务外包的事例。

就当代中国而言，公共服务外包是一个新的课题。在中华人民共和国成立后的几十年里，我们实行的计划经济，不仅公共服务由政府亲自提供，而且几乎整个社会事务和经济事务也都由政府直接掌控。在那个时代的中国，公共服务外包的话题就是天方夜谭。但随着1978年以来改革开放的不断推进，政与企、政与社逐渐分开，原先的计划经济逐渐被市场经济取代，原先的社会控制逐渐走向社会治理，企业逐渐成为独立于政府的自主经济活动主体，社会组织逐渐成为独立于政府的自主社会活动主体，独立的经济活动领域和独立的社会活动领域开始渐进形成。这是施行公共服务外包的大前提，尽管这个大前提还在丰满和厚实之中。因此，改革开放近四十年后公共服务外包概念才走进政府报告中，才逐渐落实到政府的各项公共服务纲领和政策中。就此而言，中国的公共服务外包才刚刚开了个头，还在摸索之中，还在破冰尝试之中。公共服务外包的范围与规模，即“放”的广度与深度，是一个变化中的量，是政府与社会互动的结果，不仅仅是政府单方面意志所能决定的，社会的成熟度以及政府与社会的协调状况都直接影响着“放”的度。所以，从更小一点儿的、更可操作一点儿的公共服务外包开始，逐渐扩展外包的范围和规模，是适合当代中国国情的公共服务外包发展之道。眼下外包的公共服务项目，如后勤管理、人事代理、雇员选拔、垃圾处理、城市绿化、道路维修、居家养老、IT服务、数据调查、呼叫中心、车辆检测、技术鉴定、政府采购、工程承包等，大体上都是小型的或操作性强的服务项目。待公共服务外包的大环境变好了、法律法规健全了、业务流程规范了、政社关系协调了之后，外包项目可以逐渐发展到能源供应、医疗保健、社会保障、安全保障、政策制定等较高层次的公共管理领域。

政府在公共服务外包中要切实负起“管”的责任

公共服务外包中的“管”，是指如何管好“放”出去的公共服务项目，涉及到公共服务外包的质量与水平。公共服务外包通常采用合同承包、特许经营、政府补贴、对外出售等多种形式。其中，政府将公共服务以合同形式委托给社会组织是公共服务外包的常见形式。公共服务外包后，政府虽不再是公共服务的直接生产者，但仍是公共服务的供给者，也即扮演着公共服务购买者、委托人和监管人的角色，政府仍是公共服务的最终责任人。这里涉及一个闭环，即政府委托社会组织、社会组织生产服务（产品）给民众、民众不满问责政府、政府追责社会组织、社会组织提供更好的服务满足民众。所以，政府在公共服务外包中要切实负起“管”的责任来。

从这个闭环来看，公共服务外包中的“管”包括对委托的“管”、对服务的“管”和对追责的“管”三个方面。所谓对委托的“管”，是指在公共服务外包中对委托环节的管理，包括形式上的和实质上的。形式上的管理是指在公共服务外包的委托环节的招、投标中要真正做到公开公正，不能走过场；实质上的管理是指在公共服务外包环节中要做到清楚阐明外包目的、认真审查受托者资质以及全面审核外包合同条款。唯如此，才能真正地选出符合条件的、具有公共精神和服务意识的社会组织受托公共服务，以便为后续公共服务的提供奠定坚实的组织基础。

所谓对服务的“管”，是指对受托方提供的公共服务的质量的监控。服务质量监控可以是对服务生产过程进行全程监控，也可以是仅仅对服务结果进行评估。是采用全程监控还是结果评估，取决于外包服务项目的性质和重要性，如对外包重大公共工程建设适宜采用全程监控，而对外包的街道卫生清理则适宜采用结果评估。就控制主体而言，服务质量监控可以是委托方（政府）实施直接监控，也可以委托第三方实施间接监控。是实施直接监控还是间接监控，取决于外包服务项目的专业程度和影响范围。如人事代理就适宜采用直接监控，而IT技术项目或重大工程项目则适宜采用第三方评估的间接监控。由此可以将公共服务质量监控分为四类：直接的全程监控、直接的结果评估、间接的全程监控和间接的结果评估（如图所示）。现实中，这四类公共服务质量监控方式会以不同的变种形态存在着。

对追责的“管”，是指对未能按照要求提供公共服务的受托方追究责任。在以合同形式管理的公共服务外包项目中，责任条款通常在委托合同中都有明确规定。事实上，对委托的“管”属于前瞻性的、预防性的或基础性的，目的在于把好公共服务外包的入口关，为后续公共服务的提供奠定基础；对服务的“管”属于本质性的或核心性的，目的在于保证受托方提供的公共服务的质量，使得百姓满意；对追责的“管”属于事后性的、惩戒性的，属于亡羊补牢式的，目的在于让不负责的受托方承担不利后果，以儆效尤。可见，唯有三“管”齐下，方得“管”的真谛。不过，对服务的“管”在所有三类“管”中占有核心地位，它在公共服务外包活动中是委托方（政府）的根本性管理。

总之，公共服务外包中的“放”与“管”同等重要，相辅相成。“放”关系着外包公共服务的范围与规模，受政府与社会、政府与市场之间的界限和关系的影响，也受政府执政理念、财政人力资源、领导人风格等因素的影响；“管”关系着外包公共服务的质量与水平，受委托方的管理能力、受托方的服务能力以及民众的接受程度（满意度）等因素的影响。“放”多少取决于能“管”多少，“管”得住是“放”得开的必要条件之一，故政府只有提升自己“管”得住的能力才能奠定公共服务外包政策的基石。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）

【参考文献】

①徐焕，俞可平：《服务政府-中国的民主治理理论与实践》，北京：中央编译出版社，2013年。

责编/潘丽莉 孙娜（见习） 美编/ 于珊