基于文本分析视角的集体经营性建设用地入市政策演进研究

程丹 李骏文 李尚蒲

摘要：集体经营性建设用地入市改革是建立城乡统一的建设用地市场的重要举措。文章基于2008—2022年中共中央、国务院等相关部门发布的184份政策文件，在描述政策数量和结构等基本特征的基础上，结合政策试点三阶段理论将集体经营性建设用地入市政策演变过程划分为前试点（2008—2014年）、试点（2015—2019年）和试点后（2020—2022年）三个阶段，并使用ROST分析工具探讨政策的演变特征。结果发现，在改革的各阶段，中央的政策目标一致，但治理体系和协同项目根据实践暴露出的问题持续改进。据此，文章对集体经营性建设用地入市政策在土地增值收益分配制度、融资制度建立、交易平台建设以及改革协同等方面提出建议。

关键词：集体经营性建设用地入市；政策文本分析；顶层设计；政策试点

一、引言

建立城乡统一的建设用地市场是新世纪我国土地政策改革的重大部署[1]，旨在改变我国土地制度二元结构特征、提高土地要素配置效率并助力实现共同富裕[2]。十四五规划指出：“建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。”集体经营性建设用地入市改革作为农村“三块地”改革推进最迅速的“一块地”，是建立城乡统一的建设用地市场的关键突破口。

我国集体经营性建设用地入市改革大体经历了“概念提出—政策试点—全面推广”的历程，属于渐进式制度变迁。2008年中共中央首次提出“集体经营性建设用地”一词，并提出“建立城乡统一的建设用地市场”的政策目标。2015年全国人大常委会决定暂停实施《土地管理法》《房地产管理法》部分条例，开展集体经营性建设用地入市试点。2020年国家发改委提出“全面推开农村集体经营性建设用地直接入市”，标志着集体经营性建设用地入市改革已步入全国推广阶段。国家通过顶层设计勾勒出土地改革的基本框架，借鉴集体经营性建设用地改革试点的地方经验探索改革新路径，逐步形成了较为完善的集体经营性建设用地入市制度体系。

现有研究关注了集体经营性建设用地入市政策及其演变逻辑[3–6]，但没有聚焦中央政策制定与试点实践的融合。本文使用政策文本分析法厘清集体经营性建设用地入市的渐进式改革逻辑，可能的创新如下：一是厘清集体经营性建设用地制度變迁的结构特征。二是结合制度变迁在实际操作中的重点和难点，分析中央及各部委政策文件在改革不同阶段的演变逻辑。

二、分析框架与数据来源

（一）政策文本结构分析框架

根据《党政机关公文处理工作条例》，政策文本的版式、格式、发文稿纸等具有特定的形式[7]，体现了政府的立场以及政策的演变趋势[8]，具体而言：一是政策的文种类型可以反映政策制定主体对政策时效以及政策力度的选择[9]。二是政策的发文时间以及发文数量可以反映政府对该领域的重视程度[10]。三是政策的发文主体和联合发布情况可以反映政府部门的参与情况以及合作关系网络[11]。为了更全面地了解集体经营性建设用地政策的演进逻辑与中央政府的行为逻辑，本文将文种类型、发文时间以及发文主体等结构性特征纳入政策文本结构分析框架，如图 1所示。

（二）政策文本内容分析框架

1.纵向分析框架：政策试点三阶段论。基于过程视角研究试点政策是政策研究的核心议题之一[12-13]，研究者主要通过划分不同的试点阶段明确试点政策的演进历程。黄秀兰[14]从试验流程出发，将政策试验划分为设计方案、选择对象、执行方案和评估结果四个阶段。周望[15]将政策试点时期延伸到试点后的政策推广阶段，将政策试点划分为“先试先行”和“由点到面”两个阶段。刘伟[16]进一步扩充政策试点的研究时期，首次将政策过程理论与政策要素理论相结合，提出政策试点三阶段论，从央地互动的视角分析不同的试点阶段中央和地方政府对于政策三要素（政策目标、政策工具和政策内容）的追求。此后，许多学者基于政策试点三阶段理论从不同视角分析政府行为[3，13]。具体而言，政策试点三阶段论将试点过程划分为前试点、试点和试点后三个阶段，不同的政策阶段存在着不同的政策特征，后一个阶段的政策制定以前一阶段的政策实践为基础。政策试点三阶段论关注了政策实施的全过程，能够更加全面地分析渐进式政策的演进逻辑。因此，在纵向时间维度上，本研究参考试点三阶段理论，将政策阶段划分为前试点、试点和试点后三个阶段。

2.横向分析框架：政策文本内容结构。公共治理制度是由多个要素组成的复杂体系，其结构具有层次性。不同的学者基于不同的视角对公共治理制度的层次进行划分。OSTROM[17]在研究公共资源的自主治理时提出了制度分析与发展框架，将公共治理规则划分为元立宪规则、立宪规则、集体选择规则和操作性规则。诺斯[18]从制度的组成要素出发，将其划分为正式规则、非正式约束和前两者的执行特征三个部分。除分析制度体系和制度执行的层次外，也有部分学者分析了制度文本的层次。杨立华等[19]创建了三层次制度文本分析框架，将制度文本划分为理念规划层、基本制度层和操作实施层。刘宏伟等[20]将农村解纷机制的政策文本解构为顶层设计、行动策略和保障要素三个层次。王建民和狄增如[21]将顶层设计划分为目标模式、体制机制、重点领域、重大工程和重点项目五个设计维度。对制度文本的层次分析主要从规划、执行和保障三个视角展开。本文参考学者对制度文本的研究成果，在政策内容维度上，从政策目标、治理体系和协同项目三个角度分析不同阶段集体经营性建设用地入市政策的内容。其中，政策目标是指政策发布主体期望达到的政策效果[22]，治理体系是指规范和约束政策实施的制度以及法律[23]，协同项目是指推动政策落地的辅助项目。

（三）数据来源与研究方法

“集体经营性建设用地”一词在2008年才首次出现在中央政府颁布的政策文件中，所以本文对于政策文本的研究从2008年始。通过在法宝网、中国政府网等网站以 “集体经营性建设用地”为关键词展开搜索，截至2022年5月31日，共搜集相关政策文件307份，人工对部分批复文件、内容重复文件进行删除，最后共得到来自中共中央、国务院、自然资源部等中央机构公开颁布的关于“集体经营性建设用地”的政策文件共184份。

本文主要借助ROST CM6软件，基于政策文本计量和可视化方法对我国集体经营性建设用地相关的政策文本进行量化分析。根据政策文本定量分析结果，结合人工判读挖掘政策重点，总体描述我国集体经营性建设用地相关政策关键主题内容，并分阶段归纳政策背景及政策方向，探寻集体经营性建设用地相关政策的演化路径。

三、政策文本分析结果

（一）政策文本结构计量分析结果

1.政策文种类型。本文以《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）所规定的15类公文文种为依据，对搜集到的集体经营性建设用地政策文本进行分类。具体处理方式如下：一是由于在政策文本筛选时删除了批复、函类文件，为保持分析内容前后一致，在政策文种分析中不包括批复、函这类文件；二是除党政机关公文外，集体经营性建设用地入市政策还包括纲要、规划、方案、建议、提案、办法、条例以及法律等类型，本文将不属于15类公文文种的政策划分为“非党政机关公文”类，并在分析时进行细分。在细分的“非党政机关公文”类型中，将规划、建议、提案、办法、条例等仅有一份的政策文本类型归为其他类，最后得到表1的结果。

从政策文种的类型来看，集体经营性建设用地入市政策文本共有14类，类型较为丰富。具体而言，规范入市流程、指导工作要点的执行类政策较多，如通知、意见、决定等，体现了中央政府对于试点进程的控制。报告类政策的发布数量也占有一定比例，此类政策主要用于下级部门向上级汇报工作、反映情况。对试点工作的了解和经验总结有利于中央政府形成对改革进程的总体把握。纲要、规划、方案等计划类政策以及法律、条例等规章制度类政策尽管占比不大，但具有强权威性和强约束力。一方面，中央政府制定了入市的总体规划，说明试点并非“摸着石头过河”，而是中央政府的有序安排。另一方面，近年来中央政府将相关制度安排写入了法律条例，说明集体经营性建设用地入市的法治化进程正在逐步推进。

2.政策文本数量。本研究根据整理所得184份关于集体经营性建设用地的政策文本制作了政策文件数量的时序分布图（如图2），以展示我国中央政府集体经营性建设用地政策的数量随时间推移的动态演化情况。

由图2可以看出，集体经营性建设用地相关政策数量与试点实践存在协同关系。2008—2015年期间，相关政策文本的数量较少，不足总发文数量的1/5。2015—2019年试点期间，每年颁布的政策文本数量较为稳定，年均发文量保持在10份以上。2020年1月1日起集体经营性建设用地入市在全国正式施行之后，中央政府在总结试点经验的基础上，迅速形成一系列具体的入市指导意见，政策文本数量显著增加。结合政策试点三阶段论，本文将集体经营性建设用地相关政策分为前试点（2008—2014年）、试点（2015—2019年）和试点后（2020—2022年）三个阶段。

3.政策文本颁布部门。2008—2022年参与和制定集体经营性建设用地相关政策文件的部门总共有34个，表 2展示了政策文本颁布数量前15名的部门及发文时间①。表 3展示了各阶段联合发文量以及联合发文量占本阶段总发文量的比值。由此可知，政策颁布主体呈现出强权威性和协作性逐步增强的特点。

从政策颁布的主要部门来看，中共中央和国务院对于集体经营性建设用地的统领性安排较多，体现出政策文件的强权威性。具体而言，作为主导部门的自然资源部發文次数最多（53次），其次为国务院（47次）、国家发改委（28次）、中共中央委员会（26次）全国人民代表大会及其委员会（20次），这表明最高层次权威机构对改革的顶层设计较多。再次是中国银行保险监督管理委员会（20次），说明农村集体经营性建设用地改革尤其是金融改革是我国集体经营性建设用地的主要政策方向。

从多部门联合发文情况来看，参与集体经营性建设用地相关政策制定的部门逐年增多。在前试点阶段，多部门联合发文数仅占该阶段总发文数的3.9%，且主要参与政策制定的部门为自然资源部、国家发改委、中共中央委员会和国务院，说明这一阶段以中共中央和自然资源部制定的指导性政策为主，其他部委参与相对较少。在试点阶段，多部门联合发文数占该阶段总发文数的23.6%，联合发文比例有明显上升，说明本阶段参与政策制定的部门逐渐增多，中国银行保险监督管理委员会、住房和城乡建设部、农业农村部、财政部等部门开始参与制定政策细则。在试点后阶段，多部门联合发文数占该阶段总发文数的35.1%，各部门间的协作程度进一步上升，文化和旅游部、国家乡村振兴局等更多部委以及中国人民银行等机构对政策展开了进一步细化。

（二）政策文本量化分析结果

参考前人研究[24-28]，本文使用高频关键词统计和社会网络分析法剖析集体经营性建设用地入市政策内容。具体来说，首先使用ROST CM6软件的词频统计功能统计三个政策阶段中数量分别排在前15的高频关键词（结果见表4），其次，借助其社会网络与语义分析功能构建各阶段政策文本关键词共现网络图。在关键词共现网络图中，内圈关键词为除“集体经营性建设用地”外中心性得分前十的关键词，外围关键词为其他核心关键词，并对关键词进行进一步提炼聚焦，以明确不同阶段的政策目标、治理体系以及协同项目。

1.前试点阶段。前试点阶段明确提出了集体经营性建设用地入市的政策目标，治理体系和协同项目以试点前的准备工作为主[16]（见图3）。首先，图3中的“建设用地市场”等内圈关键词和“权益”等高频关键词体现了集体经营性建设用地改革的目标，即建设城乡统一的建设用地市场和保障农民合法权益。其次，“用途管制”“符合规划”和“出让”等关键词表明，前试点阶段的政策体系以交易制度的建立为主。中央提出逐步部署开展集体经营性建设用地入市试点工作，明确入市前提、入市方式等集体经营性建设用地入市交易规则。再次，从协同项目来看，“确权”“登记”和“颁证”等关键词表明，中央政府强调试点前需要明确集体经营性建设用地的所有权人、使用权人，为确定入市主体和分配土地增值收益提供依据。

虽然中央政府关于集体经营性建设用地入市改革的目标清晰，但是根据《物权法》规定，集体经营性建设用地使用权不属于用益物权。前试点阶段实行的《土地管理法（2004修订版）》第43条和第63条也严格限制农村集体所有土地用于非农建设。入市政策和现行法律脱节，导致实践中关于“集体经营性建设用地能否入市”的争议不断。

2.试点阶段。在试点阶段，中央政府聚焦于治理体系的建设，同时强调集体经营性建设用地改革与其他改革的协同（见图4）。首先，“盘活”“权益”等外圈关键词表明，在试点阶段中央政府的政策目标强调要通过盘活农村闲置土地，发挥集体经营性建设用地的土地财产权权能，增加农民收益。与政策目标相关的关键词从内圈转移至外圈，表明试点阶段的政策重点有所转移。其次，试点阶段的治理体系完善了入市相关的交易、财税和金融制度，即图4中的 “抵押”“土地增值收益”等内圈关键词，以及“符合规划”“法律”等外圈关键词予以表征。再次，本阶段的协同项目除明晰产权之外，还强调与其他农村改革之间的配合以及集体经营性建设用地对农村产业发展的支持。图4中的“征收”“宅基地制度改革”“集体产权制度”，以及上表4中的“产业”等关键词，表明了试点阶段与前试点阶段相比更强调改革的协同性。

2019年修订的《土地管理法》在试点结束之际解除了农村集体经营性建设用地入市的法律约束，形成了集体经营性建设用地入市的共识。在试点阶段，治理体系逐步建立，但也暴露出入市范围过窄以及土地增值收益分配机制不完善等问题。一方面，试点阶段只允许符合规划、用途管制的存量集体经营性建设用地入市。对入市范围的诸多限制导致可供入市的土地规模小且分散，集体建设用地市场难以形成[26]。另一方面，中央政策并未明确土地增值收益在农村集体和农民间的分配方式，农民的土地财产权益缺乏法律保障。

3.试点后阶段。试点后阶段，在总结试点经验的基础上完善入市法律及相关制度，推动集体经营性建设用地全面入市。首先，本阶段的政策目标与前两个阶段保持一致，即图5中 “建设用地市场”等关键词与图3的类似。其次，试点后阶段的治理体系强化了生态环境保护要求，拓展了入市范围，为宅基地入市改革奠定基础。一是“生态”“产业准入”和“闲置宅基地”等关键词表明，本阶段中央颁布的法律法规将产业准入和生态环境保护两项要求加入了入市前提。二是入市范围进行了扩展，允许符合条件的闲置宅基地和集体公益性建设用地直接入市。然而，试点后阶段的制度依旧存在着提升空间，例如，在财税和金融制度方面明显存在着制度真空问题，土地增值收益调节金使用征收制度和使用权抵押贷款制度随试点结束自然失效，新的相关制度尚未建立。再次，从协同项目来看，本阶段同样强调产权明晰和产业带动。图5中的“登记”“确权”“保障性租赁住房”和“建设用地指标”等词表明，通过将集体经营性建设用地指标优先用于保障性租赁住房建设、乡村旅游等产业，引导集体经营性建设用地入市的可持续发展，壮大村集体经济，助力乡村振兴。

《土地管理法实施条例（2021修订）》的颁布实施完善了集体经营性建设用地的入市范围和入市流程，但并未涉及土地增值收益分配问题和集体经营性建设用地融资问题。一方面，地方政府共享土地增值收益的形式和比例缺乏通用性管理办法。另一方面，集体经营性建设用地使用权抵押贷款的信用管理体系和风险防范机制有待健全。此外，试点结束后，集体经营性建设用地入市进展缓慢，除区位、地方经济发展水平等因素外[31]，集体经营性建设用地跨区域交易不畅、地方政府改革积极性低、土地交易监管机制缺失等也对入市造成了阻碍，破解入市困境需要中央政策体系的进一步完善。

四、结论与政策建议

（一）研究结论

本文基于2008—2022年颁布的184份中央政策文件，使用政策结构计量和政策文本量化方法，结合政策过程三阶段理论，探究集体经营性建设用地入市政策的演变趋势。结果表明：（1）集体经营性建设用地入市政策文本的政策类型以意见、通知等执行类政策为主，还包括计划类和规章制度类政策，共有14种细分政策。这既体现了中央政府对于政策过程的把控，又反映出法律正在逐步确认试点的成果。（2）政策发文数量整体呈现波动上升的态势，与试点过程存在一定的协同关系。具体而言，集体经营性建设用地入市政策的变迁可以划分为2008—2014年的前试点阶段、2015—2019年的试点阶段和2020—2022年的试点后阶段。（3）参与政策制定的部门逐年增多，联合发文的政策数量随着政策阶段的演变而增加，呈现出权威性和协作性逐年增强的特点。（4）政策目标为建立城乡统一的建设用地市场和保障农民权益，不同阶段的政策特征和政策内容具有一定的延续性和差异性。在前试点阶段，政策内容主要为入市改革提供政策目标，并提出产权明晰的协同项目，当时在关于集体经营性建设用地是否应该入市的核心问题上未形成政策共识。在试点阶段，政策内容包括协同改革、配套制度供给和产业带动等多个方面，通过提出具体的治理制度来为政策推广和制度建设积累经验，该阶段关于入市范围和土地增值收益分配机制有待完善。试点后阶段的政策内容主要关注治理体系的建设，但试点结束后的土地增值收益分配问题、融资难题以及缺乏试点政策约束后对各主体入市行为的有效激励和监督机制有待进一步探索解决。

（二）政策建议

2022年9月6日，全面深化改革委员会第27次会议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》提出要进行集体经营性建设用地入市第二轮试点，表明集体经营性建设用地入市相关制度体系的建设有待进一步探索。本文基于第一轮试点的政策文本分析结果提出以下政策建议：

1.健全土地增值收益分配体制。集体经营性建设用地入市改革涉及对社会公共利益、集体共同利益和农民个人利益的重新分配，土地增值收益分配是否合理是实现改革“保障农民合法权益”目标的关键。一是细化各入市主体间的土地增值收益分配安排。二是完善土地稅制，实现土地增值收益的二次分配。当前的土地税制尚未覆盖农村集体经营性建设用地入市的全部环节，国家可以通过与国有土地税收制度衔接，为地方政府建造公共设施提供资金来源，实现集体经营性建设用地与国有建设用地的同权同责。

2.建立集体经营性建设用地使用权抵押贷款制度。实现集体经营性建设用地的金融功能，为发挥农村土地资本化效应、充分盘活闲置集体经营性建设用地提供资本保障。通过完善融资主体贷前信用调查和评估机制，引入信托担保机制以及建立贷后风险监管机制等方式，规范抵押贷款流程，强化金融机构贷款供给信心，降低融资难度。

3.建设集体经营性建设用地入市交易平台。一是针对我国集体经营性建设用地具有量少分散的特点，依托国有土地交易平台， 拓展集体经营性建设用地交易板块，实现城乡建设用地交易互联以及市县区信息互通，提高集体经营性建设用地市场化程度。二是开发集体经营性建设用地入市交易平台的监管功能，规范集体经营性建设用地入市交易流程，形成对入市收入的全流程使用监管。

4.继续强化顶层设计与改革联动。一是强化与宅基地、土地征收制度的统筹联动。二是与住房制度改革、乡村振兴战略衔接。一方面，通过集体经营性建设用地入市改革为建设保障性租赁住房提供土地支持，另一方面，引导集体经济组织以集体经营性建设用地为资本进行再投资，唤醒沉睡的资产、发展壮大集体经济、助力乡村振兴发展。

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Research on the Evolution of the Market Entry Policy of Collectively Operated Construction Land Based on Text Analysis

Cheng DanLi JunwenLi Shangpu

（School of Economics and Management， South China Agricultural University， Guangdong 510642， Guangzhou， China）

Abstract： The reform of entering the market of collectively operated construction land is an important measure to establish a unified urban and rural construction land market. Based on 184 policy documents issued by the Central Committee of the Communist Party of China， the State Council and other relevant departments from 2008 to 2022， and on the basis of describing the basic characteristics of the number and structure of the policies， and combining with the three-stage theory of the policy pilot， the article divides the evolution process of the policy for the entry of collective operating construction land into three stages， namely， the pre-pilot stage （2008—2014）， the pilot stage （2015—2019） and the post-pilot stage （2020—2022）. Then the paper uses the ROST analysis tool to explore the evolution characteristics of the policy. The results show that the central governments policy objectives were consistent at all stages of the reform， but the governance system and collaborative projects continued to improve according to the problems in practice. Based on this， the article puts forward suggestions on the market entry policy of collective operational construction land in terms of land value-added income distribution system， financing system establishment， trading platform construction and reform coordination.

Key words： entering the market of collectively operated construction land; policy text analysis; top-level design; pilot