项目建设期内控制度体系顶层设计

王英

中图分类号：F287 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 在建设期间会发生大量的工程建设行为，而在现实工作中往往这一阶段成为企业内部控制管理的薄弱环节。内控制制度体系建设对于投资大、周期长、工艺流程复杂的项目投资而言尤为重要和迫切，如何解决项目建设进度、质量等与内控制度体系合规性要求，规避建设风险，本文从项目建设的特点、项目建设与内控制度体系不同步的表现，提出了围绕项目业务发展，从顶层设计同步建立健全项目建设期内控体系建设的几点看法。

关键词 项目建设 内控制度体系 顶层设计 业务权限手册

一、项目建设的特点

（一）项目前期时间长、前期费用大

本文项目是指按政府核准的投资项目目录需要由国务院投资主管部门核准的项目。从项目筹备、立项、取得“路条”、最后被核准需要较长的时间，短则二、三年长则六、七年，或者项目没有被核准取消了。项目核准需要各种需要独立、具备资质的第三方出具相应合格的报告，如环境评价报告、可行性研究报告、项目建设选址意见书、资金落实情况等，出具相关报告需要前期投入大量的人力和财力。

（二）项目建设周期长、投资金额大

项目建设工艺流程复杂、设计施工要求高，往往建设周期比较长、投资规模大。由于建设项目一般规模大、技术复杂、涉及多个专业，投资额大，这就要求项目建设只能成功，不能失败，否则将造成严重后果。

（三）项目建设意义重大、涉及面广

项目投资建设一般具有较大的经济利益或战略目标，同时受到各级政府的机关部门的监管，对社会经济、环境发展、税收缴纳、解决就业等各个方面有较大的影响，同时也对企业自身商誉和整体发展具有非常大的影响。

（四）具有一次性和单向性

表现为投资建设地点一次性固定，建成后不可移动。项目投资额大、影响大、涉及面广，一旦开工后就朝着目标单向进行，不可逆转，不能重头再来。工程项目建设一旦开工建设并完成，不可能重新施工设计、改变用途。

（五）组织机构不太健全

项目建设从筹建期到建设期，需要一个较长的过程，在前期可能机构单一、人员少、业务量小，一旦项目被国家机关主管部门核准，项目建设需要健全的组织机构和大量专业性人才。

二、项目建设与内控制度体系建设不同步的表现

（一）项目业务发展先于内控制度建设

在项目建设阶段，可能受进度计划、上下游产业链统筹、各级部门对重大项目的要求等各种原因需要加快进度安排，在实际项目业务发展建设过程中，按照有利于加快项目建设、简化各种手续开展业务，事后再建立内控制度加以规范，或者只是在某个节点上凭以往经验开展项目建设最终也没有形成一种制度。内控制度建设落后于项目业务发展，有人认为建设期在某些环节上建立内控制度是对项目业务发展的阻碍，在本来项目建设工期紧张的情况下复杂、拖延项目建设。

（二）重项目建设轻内控制度建设

在项目建设阶段，以如何实现安全施工、高质量完工、如期建成投产为目标，重视项目安全、质量、进度、费用的控制和管理。事事以项目建设为出发点，轻视内控制度体系的健全和完善，没有固定或专业的人员或机构开展内控制度体系化的建立。

（三）各种管理规定相对独立、分散

在项目建设接受不同上级部门或地方政府的监管，建设期也有如《项目管理手册》、《项目执行计划》、《HSE体系》等不同侧重点的管理制度，这些管理制度其实也就是内控制度体系的一部分，只是侧重点不同，分散在不同制度体系中，没有形成一套完整的、全面的内控制度体系。

（四）建设期内控制度体系不全面、不系统

建设期由于组织机构不太健全，人员不可能完全到岗，部门之间职责没有清晰界定，在内控制度体系方面是一个薄弱环节。不同部门根据本部门职责范围在国家法规或上级企业的要求建立了内控制度，但不全面、不系统，最后造成内控制度形式多样、不同制度间冲突或矛盾点多。

（五）项目建设管理与内控制度建立的灵活衔接

企业在建期间往往处于事务繁杂、工程、进度、费用、安全齐抓的情况，各单项工程交叉作业，业务界面很难划分清楚且制度不健全。没有健全有效的内部控制机制，企业内部各职能部门、岗位、人员及各流转环节都缺乏有效的监督和控制，内控很难有效开展。使项目建设在赶进度保质量的情况下能够建立符合相关法规监管的内控制度体系，需要灵活衔接。显然，现在二者的衔接还是不够的。

三、项目建设期建立内控制度体系顶层设计的几点看法

（一）高管层高度重视

从建设期开始顶层设计内控制度体系，应从“顶层开始”。建设期内控制度体系建立和有效实施，需要高管层的高度重视、大力支持和积极配合。在项目建设开始，将高管层关注的重点制度化，规范化并有效的执行下去。首先要建立一套能够推动内控制度体系建设的组织机构，在内控制度建设过程中能自上而下贯彻管理层的意图。2006年财政部下发的《企业内部控制基本规范》的目的在于促进内部控制的统一和规范，引导企业提高认识，建立和健全内控制度体系，从而有利于企业遵守国家法律法规，提高风险防范能力，这为企业建立内部控制制度提供了依据。

（二）围绕项目业务发展建立健全内控制度体系，统筹全局

建立健全企业内控制度，要按照严格、详细、具体的原则，以不同行业、不同业务板块结合企业自身特点和实际情况，制定操作实施细则。由于项目建设期的特点，必须进行深入的按业务板块、项目业务发展周期的调查研究。调查研究是做好内控工作的前提和基础，通过有重点、有目的的专项调研工作，及时总结、提炼和推广内控管理工作中好的经验和做法，研究内控体系发展和完善的工作思路，上下结合，合理有效地制定制度。从项目业务发展为始点，项目业务发展中的关键点为控制点，以项目业务发展需要为内控制度体系建设的需求建立和完善内控制度体系建设，在顶层设计时上下互动，才能有效的解决项目建设期实际业务与内控的矛盾。

（三）建设期内控制度体系建设应具备模板化、周期化特点

建设期具有期间性，经历了筹备期、建设期后到运营期，每个阶段有不同的特点，特别是建设期时间紧、任务重。对项目建设的筹备期和建设而言，能够获得模板化和具有建设周期性的内控制度体系，可以节约大量的人力成本、避免建设期多走弯路，能够资源共享、也有适用于不同的监管需要。在项目建设初期具有模板化的内控制度，对于项目建设具有非常大的指导性和可执行性。特别是国有大型企业，应该以项目业务发展的周期性，建立不同阶段的内控制度体系模板，在大原则相同的情况下允许不同项目有差异化的内控。

（四）建立业务权限手册作为内控制度体系建设的深入落实

2006年6月6日，国资委公布了《中央企业全面风险管理指引》，一时间，风险管理成为央企及地方国企关注的重点，内控体系建设无疑是其中的重要着力点。国有大型企业陆续都建立了一套适合本项目业务发展和特点，又符合国家法规的内控制度体系。内控制度体系一般由基本制度、管理办法和操作细则配套流程图和关键控制点组成，但比较“文字”化，不利于执行者和审计人员查阅。建立业务权限手册，要以项目业务发展全过程为闭环的理念开展内控制度体系建设，项目业务发展为需求引导内控制度建立，解决建设期项目业务发展先于内控制度建设的问题。建立业务权限手册，是在内控制度体系的基础上再一次优化和整合，是真正落实管理制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息的真正体现。

（五）树立全体员工对内控制度体系的遵从意识，形成一种企业文化

把内控制度建设作为企业文化的基础，结合企业文化建设，加强内部控制制度的宣传和培训力度，是内部控制制度的真正“落地”的保障。不管建设期在项目建设阶段在进度、投资或其他各种关系上多么具有特殊性，都应该自上而下培养全体员工的对内控制度的遵从意识，在日常操作上具有“红线”文化的理念，有制度的按制度办，制度规定不行的就一定不能逾越。建设期内控制度应在全面性、系统性、可执行性和合理性的基础上建立。内控制度体系建立不仅需要管理层参与，更应该全员参与，须由每一位员工自觉地落实到日常工作中去，因此要着力培养全体员工的内控制度遵从意识，特别是管理层，不能出现凌驾于制度之上的任何人。

（六）建立内控制度信息管理及沟通机制

一个良好的内控制度体系应确保企业内每一个员工都能清楚地知道其所拥有的权力和承担的责任，树立每一个员工都应对企业的内部控制负有责任的观念，促使他们团结合作，主动实施并完善企业的内部控制，为企业总体目标的实现认真履行自己的职责。加强信息化管理，建立能够充分的反映内控制度体系建设实施的成效沟通渠道。

（七）建立有效的内控制度体系监督和考评机制

建立行之有效的建设期内控制度体系是内外部监管的需要，也是有效控制项目建设投资成本、正确反映项目建设经济效益的根本保证。对项目建设的各个关键环节进行监督和考评，是克服“两张皮“的强有力手段，是检验内控制度体系是否“行”的重要部分。

四、结语

同步建立和健全建设期内控制度、理顺项目建设与内控制度体系的关系是企业提升管理水平的重要手段。项目建设期，建立和健全内控制度建设应达到顶层设计的效果，在整体关联性和具体可操作性方面规范项目投资建设、投产运营，为竣工审计、验收提供制度保障。

参考文献：

[1] 李洪岳.关于内控制度建设中若干问题的思考[J].新会计，2012（12）.

[2] 李云丽.企业集团内部控制制度建设初探[J].时代金融，2009（1）.[3] 财政部.内部会计控制基本规范.