国土空间规划下乡村建设用地控制性详细规划研究

陈金星

0 引言

为贯彻落实中共广东省委、广东省人民政府出台的《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，推动梅州城区扩容提质的战略部署，确保重要项目落地，通盘考虑与统筹整体城市土地价值，实现科学化、标准化、信息化的城市规划管理，梅州市自然资源局发布《梅州市中心城区乡村建设用地控制性详细规划（程江部分乡村用地）》，进一步加强梅州中心城区范围内的乡村建设用地进行管控。

1 规划区概况

规划区位于梅州市中心城区西部，规划面积约14.40km2，涉及程江镇长滩村及墩上村2个行政村。

2 规划区现状

2.1 开发水平较低、生态环境较好

规划区总用地面积1439.97hm2，其中建设用地面积56.22hm2，占规划区总用地面积比例为3.90%，非建设用地面积1383.75hm2，占规划区总用地面积比例为96.10%，反映出规划区的开发建设水平较低、生态环境较好。

建设用地中村庄建设用地面积49.04hm2，占建设用地面积比例为87.22%，非村庄建设用地7.18hm2，占建设用地面积比例为12.78%。

2.2 对外道路畅通，内部路网窄小

规划区现状对外交通主要依赖乡道Y242和乡道Y243，总体呈“X”形格局，路幅宽度分别为5m和7m，主要道路基本通畅。内部道路中，宅间道路和断头路较多，局部断面待优化。现状道路网密度为0.59km/km2，路幅宽度为3～7m。

2.3 设施品质较低，服务水平不高

规划区内现有7处公共服务设施，包括长滩村村委会、长滩村卫生站（2处）、长滩村小学、长滩村小学旧址、祥兴寺及水文站。现状设施分布不均衡，且设施规模等级均为居委或村级，服务水平不高，难以满足人们日益增长的文化活动需求，此外学校用地规模小，扩建受限，无法满足未来区域发展需求。

2.4 乡村景观较差，质量参差不齐

规划区内现状建筑空间分布特征明显，即沿道路分布和集中于村庄中心分布，部分支路甚至出现“沿路-层皮”的现象。整体上建筑质量参差不齐，道路两侧部分建筑质量较好，各地块内部的自建住宅建筑质量一般，建筑形式单一，多为火柴盒式建筑，缺乏特色。

3 建设策略

3.1 目标定位

程江片区位于梅州中心城区外围地带，是梅州市中心城区外围重要的生态缓冲区，未来应在城市中“承载使命、彰显特色”，打造“山水相依”特色空间。该片区着力推进乡村振兴战略，大力推进各项村庄人居环境建设项目，重点发展乡村休闲旅游，未来打造成为梅州市城郊乡村休闲旅游目的地、山水生态宜居典范。

3.2 用地布局：“粗放利用”向“精品增值”转变

结合规划要求，落实三区三线划定成果与区域内永久基本农田保护红线；结合第三次全国国土调查主要数据成果，针对现行土规划定的村庄建设用地区与规划区内已有建设存在较大不符的现象，在本次控规用地布局上，遵循求真保真、实事求是原则，对现状已有连片且保持较好的村庄建设区进行保留，延续城市总体规划以村庄建设用地为主的用地结构，并根据《村庄规划用地分类指南》细分用地（见图1）。

1 规划区用地布局

此外，考虑到规划区属梅州中心城区的外围乡村区域，规划建议该区域内重点推进乡村振兴战略，打造城郊乡村特色空间，并预留部分发展空间，为后续片区发展保留弹性，结合《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）与《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）等文件，以用地适宜性评价分析为基底，叠加基本农田、现状村庄建设区、河流水域、规划道路、高压走廊等要素，初步划定约1.7hm2用地作为规划区的预留发展区，并划定约7.03hm2用地作为规划区的有条件建设区，用地大部分为适宜建设区，坡度较缓、高程较低，可对场地进行平整处理后进行相关建设活动，作为未来片区重点项目落地等保留弹性空间。

3.3 道路交通：从“通而不畅”向“内外畅达”转变

对接区域、联系周边，构建与规划区空间布局形态和功能结构相协调的路网系统，整体形成快速路、村主路、村支路相结合的城郊特色路网结构。“快速路”是指东西向的西部快速路线位，是联系中心城区与梅西、大坪、石坑等乡镇的主要通道和旅游通道，同时也是片区未来联系城区的主要通道，该段道路按二级公路设计，路基宽度为16.50m，双向四车道，设计速度为60km/h；村主路是指升级改造的乡道Y242和乡道Y243，控制宽度为12～20m，双向四车道，设计速度为10～20km/h；村支路是指各自然村道路以现有村道线形走向为主，适当进行优化调整（见图2）。

2 道路系统规划

3.4 配套设施：从“低效服务”向“品质提升”转变

以打造乡村生活示范区为目的，建设具有地域特色的生活区域，规划区内公共服务配套设施按实际需求设置，结合服务半径统筹布局，建立规划区多元化设施体系。本次规划区主要为乡村地区，因此在公共服务设施配套上参考CECS 354：2013《乡村公共服务设施规划标准》及其他国家相关规范的要求，通盘考虑村域范围的服务半径，对交通便利、空间较完整的地区，规划宜尽可能集中布局。

根据本次村庄规划人口测算，至规划期末，规划区内总人口为3500人（属于特大型村庄），因此应按特大型村庄标准设置村公共服务设施。结合村庄建设用地分布及设施情况，规划形成村级公共服务中心及村级公共服务次中心，完善村教育设施、村社会福利设施、村医疗保健设施三大项目，包括新建1处小学（含幼儿园）、新建1处敬老院、提升改造1处老年人活动中心及1处卫生站。此外，根据GB 50282-2016《城市给水工程规划规范》等国家规范标准科学预测各类市政设施用量规模，包括给水工程规划、污水工程规划、雨水工程规划、电力工程规划及通信工程规划，明确各类设施的布局方式，考虑管径大小，并结合上层规划选择供应源头，保障片区能源供给。

3.5 环境品质：从“风貌混乱”向“靓丽清新”转变

考虑到规划区是纳入梅州中心城区管控范围的外围城郊村庄，因此，本次规划应加强村庄风貌整治和特色塑造，如对风貌较为混乱的村民住宅区进行适当整治，拆除危旧房，清理道路和死角垃圾，增加公共绿化，改善村民生活环境，并对区域山水、田、村、道路提出风貌管控要求。

3.5.1 山水景观格局风貌控制

1）山 保护山体植被、水源及生物资源的多样性，严禁掠夺性的资源开发；保护植被环境，防止因人工建设而破坏自然环境，进而造成对村庄整体风貌的破坏。

2）水 保护水资源，加快村庄污水处理设施建设，防治污水污染河流、溪流，远期适当结合实际，将片区污水纳入城区污水处理系统统筹；完善生态驳岸建设，提升乡村自然滨水景观建设。

3.5.2 田园景观风貌控制

树立“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的理念，以连续、原生态、自然为原则，保护村内农田空间格局，并提高农民耕作的积极性，对区内具备连片种植的农田按照高标准现代农田建设标准要求，逐步实现农田集约化、平整化、规则化、沟渠系统化、设施智能化，远期以生态旅游为依托，积极发展观光农业，美化净化种植景观环境，引导田园农作物规模化耕作，营造广袤色彩大地景观，助推现代农业可持续发展。

3.5.3 村庄风貌控制

按照山环水绕、显山露水的空间要求，对区内各类建筑提出控制指引，凸显客家特色乡村的建筑风貌，使村内建筑与周边山体、河塘水系、农田等共同构成错落有致的天际线。

1）村口空间风貌控制 适当结合村主干道建设入口景观节点，推进沿西部快速路、乡道Y242及乡道Y243沿线的道路标识系统，以整体提升乡村道路的视觉环境品质。

2）公共活动空间控制 充分利用禾坪等村庄传统空间和村内现有的活动广场等开敞空间，通过铺设乡村风格硬地，增设健身器材、栏杆等，营造村庄公共空间，部分有条件的公共空间可增加小型绿地、健身广场等，适当将村庄生活生产工具改造成景观小品，体现传统民俗风情。

3）建筑空间风貌控制 保留传统建筑风貌，延续村落肌理，改建、新建建筑的风格应与传统文化和民居风格相宜，比例要协调、造型要简洁、房屋结构体系要牢固，整体风格统一。为避免新建民居出现单一、呆板的布局形式，应结合地形灵活布局，空间围合丰富，套型设计多样，同时遵循适用、经济、安全、美观、节能的原则，积极推广节能、绿色环保建筑材料，并满足工程质量要求。

开发强度方面，以中低强度为主，村庄建设用地容积率按不超过1.6控制，居住用地容积率按不超过1.8控制，中小学用地容积率按不超过0.8控制；建筑高度方面，区域大部分建筑控制在12～36m，其中村民住宅用地建筑高度均按不高于15m控制，商业用地建筑高度按不超过24m控制，居住用地建筑高度按不超过36m控制。

4）庭院风貌控制 本次规划建议将庭院围墙设置为通透的竹篱笆；因地制宜对庭院进行绿化，遵循“宜树则树、宜灌则灌、宜藤则藤、宜竹则竹”原则，选种经济作物，如芒果树、石榴树等，既能美化建筑庭院环境，又能给村民带来经济效益，还能提高村庄整体的风貌环境。

3.5.4 道路沿线风貌控制

对片区内西侧快速路、乡道Y242及乡道Y243等主要交通道路沿线的风貌建设，应以自然景观为背景，以具有人文特色的乡土田园风光为点缀。道路沿线的建筑立面、牌匾、标语、广告等应统一整治，宜采用客家传统建筑风格。

沿线配置层次丰富的乡土树种形成连续道路绿化景观，可选择高大的乔木，宜以落叶乔木为主，以使夏有树荫，冬有阳光；路幅较窄的支路可选择小型乔木或灌木进行绿化，栽种形式灵活多样，可鼓励村民在道路两侧自主种植各类树木（见图3）。

3 风貌控制效果

4 结语

控制性详细规划规划的编制有利于提升城市规划的管理水平，推进城市的法制化建设进程，然而乡村建设用地往往游离于城郊边缘或城镇开发边界范围外，因城市总体规划的编制时期过早，未能很好地指导乡村的开发建设，无法满足新时代乡村建设的发展需求。通过新时代国土空间规划编制背景下乡村用地控制性详细规划的编制探索，落实三区三线的划定成果，合理确定乡村建设的发展方向和规模，组织乡村各建设项目的用地与布局，妥善安排建设项目的进程，科学、有计划地推进乡村振兴建设，满足农村居民日益增长的物质和文化生活需要。