新形势下地方政府 “三资” 清查盘活的思考

尹煜华

（长沙市雨花区财政局，湖南长沙，410019）

近年来，以美国为首的西方势力对我国实行经济封锁和脱钩。[1]我国国际形势面临百年未有之大变局，国内经济历经四十年高速增长、稳定发展后，步入了经济增速放缓阶段，叠加新冠疫情等不利因素影响，经济下行压力巨大，财政收支矛盾日益突出。为了解决国内外发展问题，中央提出了一系列稳增长、防风险、保民生的重大举措。党的二十大提出要贯彻新发展理念，构建新发展格局，加强财政资源统筹，推进政府 “三资” 清查盘活就是其中的关键内容和环节，特别是在地方财政运行呈现紧平衡的状态下， “三资” 盘活对挖潜、开源、增收具有重要意义。

一、地方政府清理盘活 “三资” 的必要性

（一）缓解财政收支压力的需要

受经济下行、税制改革、减税降费、疫情防控等客观因素的影响，近年来我国财政收入增速放缓，地方政府的财政收入增幅明显下降，2018—2022 年地方一般公共预算收入较上年的增长率分别为7%、3.2%、-0.9%、10.9%、-2.1%，2020 年和2022 年地方财政一般公共预算收入出现倒退现象，而一般公共预算支出增速较高，2018—2022 年地方一般公共预算支出较上年的增长率分别为8.7%、8.5%、3.3%、0.3%、6.4%。2018—2022 年我国财政一般公共预算收支情况如表1所示。

表1 2018—2022 年我国财政一般公共预算收支情况单位：亿元

表2 雨花区 “三资” 清查盘活增加的财政收入情况表单位：万元

近年来财政必须依靠政府基金收入和国有企业经营收入弥补预算收支赤字，达到财政紧平衡状态。为了缓解财政压力，各级政府采取了强化刚性预算、压减 “三公” 经费、规范公务用车、降低公务员薪资等一系列措施，但因教育、购买服务、应急管理、灾害等方面支出增长较快，特别是新冠疫情暴发后我国卫生总费用支出高速增长（见图1），财政收支矛盾日益突出。因此，通过清查盘活 “三资” 的处置收益，可以增加政府可用财力，缓解地方财政压力。

（二）化解政府债务的需要

财政部数据显示，2022 年末全国地方政府债务余额350 364 亿元，地方政府融资平台的城投债、公司债总额惊人，各地政府融资平台近年纷纷进入偿债高峰期，化债任务越来越重。多地政府融资平台的资产负债率已经逼近或超过60%的红线，个别地方城投的资产负债率更是高达90%以上，金融机构为避险收紧了对地方融资平台的放款额度，导致各地政府通过支出责任核减、债务转化等一次性措施化解的空间越来越窄、难度越来越大。地方政府通过清查盘活 “三资” 充实财力，降低融资平台资产负债率，成为发展经济、融资化债的重要手段。

（三）提升经济效益的需要

从宏观经济形势上来看，要破解外部经济围困，维持社会稳定，就必须坚持将经济发展作为主线，通过投资、出口、消费 “三驾马车” 促进经济增长。在出口受美西方贸易保护限制、居民信心不足、消费疲软的情况下，地方政府需加大有效投资推动经济发展。 “三资” 清查盘活就是要盘活政府存量资产，做大增量资产，优化要素配置，为稳增长、防风险、保民生提供更多资源，从而撬动社会资本，让经济活起来，为发展腾挪更多空间。

二、地方政府 “三资” 清查盘活工作存在的问题

为响应党中央号召，多地政府迅速部署落实 “三资” 清查盘活工作，将其作为经济工作的重要抓手持续深入推进。通过不懈的努力和积极探索，地方政府盘活 “三资” 取得了一些积极成效，但也面临着新的挑战。

（一）权责不清，机制有待完善

1.部分责任单位没有压实责任

一些地方政府，尤其是县级政府没有把责任压实，财政、国资、发改作为牵头部门承担了资金、资产、资源清查盘活的主要工作，其他责任单位的参与度和积极性不高，有些单位认为 “三资” 清查盘活并非本单位的本职工作，以被动应付的态度对待工作，没有挖掘本单位管辖的 “三资” 潜力，没有以创新精神解决处置难题。

2.工作目标没有明确和细化

一些地区开展 “三资” 盘活工作时虽然提出了 “三资” 盘活的总体目标，但未将任务进一步细化到行业和部门。 “三资” 清查盘活对政府单位来说是新任务，没有现成的经验可以借鉴，特别是部分管理 “三资” 的非经济类政府部门，在缺乏理财观念和知识的前提下，如果不给定明确的目标和细化的操作流程引导，这些单位的工作往往会陷入迷茫和被动。

3.缺乏监督激励机制

部分 “三资” 盘活工作责任单位，有 “做得好是帮人做事” “做得多错得多” 的意识，消极对待有争议资产的清查处置工作，特别是在涉及多方利益的优质资产和缺陷资产的处置方面，部分单位仍有抵触移交优质资产、接收缺陷资产的情绪。没有适当的约束和奖励，有争议的 “三资” 处置工作开展尤为缓慢。

（二）认识狭隘，工作推进遇阻

1.对 “三资” 的范围定义过于狭窄

一些地方政府单位对 “三资” 的认识仍停留在字面解释层面，把 “三资” 与现金资产、实物资产、土地资源画等号，资金清查盘活局限于收回沉淀资金，主要是加强行政事业单位或者国有企业的房地产闲置利用，资源清查盘活基本依靠闲置土地的处置和出让。[2]

2. “三资” 盘活存量逐年缩小

地方政府虽然通过大力清理专户和专款、完善预算稳定调节基金、处置闲置资产、加快土地出让等措施盘活了大量 “三资” ，但政府新建项目主要为市政工程、保障房等公益性资产，短期无法形成经济效益，导致可盘活的财政存量 “三资” 呈现逐年递减趋势，可以挖掘的空间逐步压缩。

3.后续 “三资” 盘活难度较大

一些地方政府前期已将容易变现和处置的 “三资” 盘活处置完毕，剩余的资产大多有缺陷，难以迅速处置，部分未处置资产因有法律纠纷、产权不明晰、调规变性等历史遗留问题处于闲置状态；部分资产因位置分散、规模较小、交易税费成本较高等而处置效益不高。此外，户外广告设置、路内停车泊位、污水处理收费等特许经营权的盘活，因权限分配容易引起争议、居民投诉率高、管理难度大等问题，盘活存在一定障碍。

（三）处置呆板，清查处置水平不高

1.资产清查处置的手段传统

一些地方政府将盘活收回的沉淀资金直接用于民生项目、机构运转、职工工资等 “三保” 支出，闲置资产盘活主要是将闲置资产再利用、出售或出租，对有法律纠纷、产权不明等处置困难的 “三资” 搁置待办，没有充分发挥政府资金引导社会投资的作用，没有充分利用资产盘活的杠杆作用。

2.土地资源的处置有待优化

当前房地产市场仍处于低迷期，市场反应并不强烈，但有些地方政府依然走加快土地招拍挂、上马房地产项目的老路子。从多地政府官网发布的数据来看，疫情三年土地成交价格普遍偏低，地理位置较好的地块往往以底价成交，地理位置不理想的地块经常流拍，且开发商拿地后立即上马项目的意愿不强，导致地块暂时闲置，通过土地出让增加的财税收入有限。

3.盘活 “三资” 与预算管理、绩效评价脱节

一些地方政府目前还没有把部门单位预算编制执行、预算绩效评价管理和 “三资” 盘活工作结合起来。从各地政府预决算公开情况来看，一些地方政府年初预算编制没有将 “三资” 清查盘活形成的可用财力，补充为 “三资” 工作成效好的部门单位项目经费，也未将 “三资” 盘活纳入部门预算绩效评价，因此难以得到预算单位的重视和支持。

4.对政府投资建设项目盘活力度不够

在当前经济下行的严峻形势下，出口受西方限制，居民信心不足、消费疲软，政府的不动产项目投资成为推动经济发展的重要手段。目前有些地方政府项目建设主要依靠财政预算安排，或靠政府融资平台发债筹集资金，没有拓展思路盘活政府投资建设项目，发挥投资建设项目财务杠杆作用[3]，吸引社会资本注入。

（四）重视不够，忽视人力资源

人力资源作为21 世纪最重要的资源，理应成为 “三资” 的重要组成部分，但人力资源未被纳入 “三资” 清查盘活范围。由于政府部门普遍偏重综合协调能力，忽视专业技术能力，公务员专业水平提升不够，无法应对工作中专业水平高的事务。近年来财政在强化刚性预算、缩减公用经费、压缩非编人员、降低公务员薪资等方面取得了较大成绩，但政府购买服务的资金却难以压缩，甚至不降反升，政府部门遇到专项性稍强、业务稍复杂的工作就外包给专业机构已成为普遍现象。一些政府部门每年购买服务的预算达到千万级别，却连采购需求和服务定价都无法在招标书中给出合理意见，造成定价不公、价高质劣、资源浪费等现象。因此，提升公务员专业水平、盘活人力资源是下一步 “三资” 清查工作的重要课题。

三、地方政府加强 “三资” 清查盘活工作的对策和建议

基于目前一些地方政府 “三资” 清查盘活存在的问题，本人认为地方政府进行 “三资” 清查盘活时应采取以下对策：

（一）提高站位，理顺工作机制

1.构建多部门联席机制，压实相关单位责任

由于 “三资” 清查盘活具有综合性高、专业性强、涉及面广的特点，为更好地开展工作，地方政府应积极成立盘活 “三资” 工作领导小组或工作专班，由政府办领导，财政局、国资委、发改委等经济部门牵头，建立多部门参与的 “三资” 领导小组成员联席会议机制，充分发挥联席会议在决策、议事、协调、督促和考核等方面的职能，统筹跨行业、跨部门 “三资” 的有效整合和盘活处置，压实相关单位责任，促进各部门谋深、谋细、谋实盘活 “三资” 工作思路和举措，全面提高工作成效。

2.高规格出台工作方案，细化盘活路径

地方政府应加强顶层设计，出台高规格的 “三资” 盘活工作方案或行动方案，并由地方政府党委办或政府办直接印发。方案要明确各责任单位每年的任务量，指明实现任务的具体操作方法，指导责任单位细化 “三资” 清查方法和处置路径，并最终形成政府可用财力，统筹用于开展重点项目、化解债务和民生支出。例如，湖南省人民政府办公厅出台了《清查处置全省闲置国有资产资源专项行动方案》和《湖南省国有 “三资” 清查处置与管理改革总体工作方案》，安徽省财政厅出台了《全省行政事业单位国有低效闲置资产清查及处理工作方案》，等等。省政府办的发文极大促进了地方 “三资” 清查盘活工作，湖南、安徽两省所辖县（市、区）政府纷纷出台相关工作方案，相关职能部门也制定配套行动方案，迅速推进工作开展。

（二）放宽视野，全面挖掘 “三资” 潜力

政府 “三资” 清查不能局限于沉淀资金、实物资产和土地资源，需进一步扩大 “三资” 的盘活范围。

1.统筹盘活 “资金和基金”

地方政府要深入开展财政专户、专款、专项资金清理，对于低效沉淀资金、挤占挪用资金，一律收回国库重新安排使用；规范政府非税收入管理，将行政事业单位依托行政权力、政府信用、国有资源等政府性资源获取的收入全部纳入财政预算管理。此外，要加大政府产业基金投入[4]，提高财政杠杆资金比重，全面评估产业类专项资金绩效，强化政府投资基金统筹管理，整合功能类似的基金，严格论证新设基金，提高基金管理专业化水平，引导国有企业股权投资基金、私募基金、创投基金与政府基金联动，积极争取国家基金在本地设立子基金，共同撬动社会资本支持创新创业。

2.深入盘活 “五类资产”

地方政府要聚焦实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权五类国有资产，建立健全行政事业单位公物仓管理制度，全面清查国有企业房屋、土地、股权、债权和政府特许经营权。对各行业主管部门管理的市政公共资源及已实施特许经营的项目再次进行梳理评估，除国家规定必须免费使用的公共资源外，尽可能实施有偿使用，优化完善行政事业性国有资产权证补办机制和容缺办理移交机制，研究将符合条件的行政事业单位存量公房用于保障性租赁住房供给，提高资产经营效益。[5]

3.全面盘活 “六类资源”

地方政府应聚焦矿产资源、林业资源、水利资源、能源资源、土地资源、其他无形资源，统筹资源保护利用，加大勘查开发力度，着力盘活行政事业单位、国有企业和园区存量土地资产，多措并举加强对零星用地和低效闲置土地的开发利用，健全地下空间有偿使用制度，全面盘活城市地下空间资源，按照 “一切资源资产化” 理念，深入挖掘矿产、林业、水利、可再生能源、数据资源等的价值。

（三）创新手段，灵活多变盘活 “三资”

1.拓宽 “三资” 的处置方式

地方政府应全面清查本级政府拥有、管控的国有资金、资产、资源，按照 “国有资金杠杆化、国有资产证券化、国有资源资产化” 原则，科学运用 “能用则用、不用则售、不售则租、能融则融” 等处置方式，建立缺陷资产容缺处理制度，发挥缺陷 “三资” 的经济效益，不断深化管理改革，持续优化资源配置，全力提高国有 “三资” 效率效益。[6]

2.发挥土地要素服务支撑作用

地方政府应综合运用多元化供地政策，维护国家权益，降低企业用地成本，除了加快土地市场出让，还应依法健全长期租赁、先租后让、弹性年期出让、最高年期出让的工业用地供应体系和原划拨土地作价出资转股、转让等土地供应配置体系。[7]

3.将 “三资” 工作纳入预算绩效管理

地方政府要着力建立盘活财政存量 “三资” 与预算编制、执行等挂钩机制[8]，严格控制新增财政存量资金，强化预算绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接。各级财政要对本级部门单位清查处置任务完成情况和国有 “三资” 管理改革情况进行综合预算绩效评价，评价结果与下年度部门预算安排挂钩。

4.盘活政府投资建设项目

地方政府应深入落实《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》文件精神，全面清查政府投资建设项目资产，深入挖掘存量基础设施资产价值，加快推动符合条件的存量资产项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）[9]，创新盘活交通、水利、市政、环保、能源、园区配套设施、保障性租赁住房、信息数据资源等公共基础设施，引导社会资本与政府项目共建。

（四）发挥优势，重视人力资源的盘活

1.重视专业技术人才在政府部门的作用

地方政府要认识到，干部的专业水平越高、从业经验越丰富，就越能驾驭更多的工作。如果专业水平足够，简单的专业工作可以自己组织力量完成；任务量大的专业工作也可以自己为主、购买初级水平人力辅助工作，花小钱办大事；专业水平要求高的工作，政府专技人员也能帮助评估服务价格和工作质量，不至于被卖方市场主宰，为财政节省支出。

2.开辟发展通道，注重人才培养

地方政府一方面可以采取轮岗制、聘任制等方式让具有较高专业技术水平的人员进领导班子，在政府采购、购买服务、专业工作开展等 “三重一大” 工作会议上直接提出意见，减少决策失误；另一方面，可以在薪酬待遇、职业晋升、职称评定等方面对专业技术人员给予一定的倾斜，提高专业技术人员比例，增加培训费预算，建立责权利相互匹配的选人用人和薪酬待遇机制，让能干事、想干事、干成事的人切实受到优待，激励公职人员提高业务水平、投身政府工作。[10]