做实基层行政检察的困局与出路

王 俊，郝 斌，范 颖，薛倩倩，徐本鑫，陆在春

（1.安徽省芜湖市鸠江区人民检察院，安徽 芜湖 241000；2.中国政法大学，北京 100091；3.安徽师范大学，安徽 芜湖 241000）

一、引言

2018 年，最高人民检察院进行内设机构改革，设立行政检察机构，这有力推动了新时代行政检察工作的创新发展［1］。2019 年，行政检察部门成为检察机关一项重要业务部门。在司法改革的背景下，最高人民检察院提出构建“四大检察”①“四大检察”是指刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察。全面协调发展的检察工作格局，实现检察工作的“四轮驱动”。为进一步坚持以人民为中心的司法理念，创造更多优质的行政检察产品，促进检察机关积极履行行政检察职能，基层检察机关结合实际经验，对基层检察工作存在的问题和解决方案进行新探索［2］。

但是，行政检察业务在四大检察业务中依旧是弱点和痛点。做实基层行政检察面临压力巨大。本课题组在某基层检察院调研获得的数据（见表一）显示：一方面，多数基层检察院机构设置实行民事、行政、公益诉讼检察职能三合一，行政申诉受案率低，行政诉讼监督无案可办；另一方面，囿于行政权具有强制性，行政执法部门以及行政执法人员缺乏被监督意识，消极对待行政检察监督。同时，检察监督缺乏刚性，不能实现监督效果。因此，如何做实基层行政检察工作，成为全国检察机关和每一位行政检警的新课题。

表一 某人民检察院2019 年-2022 年6 月行政检察办案数据统计表

二、基层行政检察的困局

基层行政检察面临的困局，主要体现基层行政申诉受案率低、受案来源渠道窄、监督力量不具有强制性以及监督范围不清晰等问题，不利于新时代法律监督的发展和完善。

（一）基层行政申诉受案率较低

囿于行政相对人习惯在行政案件中穷尽一切手段提起上诉、申诉，使得在基层检察院产生生效裁判的案件数量很少，则其能够办理的行政裁判结果监督案件就更少了。据调查，2018 年全国基层检察院办理的行政裁判结果监督案件仅400 多件，仅占总比4.7%；2019 年处理此种案件也只增加了540余件［3］。同时，鉴于行政案件集中管辖改革，实践中部分基层院已不再审理一审行政案件，这直接导致基层检察院监督的案件数量减少，同时对审判人员的裁判执行监督也处于“无源之水”的困境。正如表一显示，该基层检察院曾连续三年均未办理过针对行政判决、裁定、调解书的监督案件。

（二）基层行政检察案源渠道狭窄

司法实践中，行政检察线索主要源自检察院依职权主动发现、案涉当事人主动申请以及相关主体的控告举报。课题组在实地调研过程中，办案检察官普遍反映：案件来源渠道窄，特别是涉及社会公共利益的案件线索难以发现；行政审判程序中的违法行为监督也主要靠依职权发现，当事人申请的案件较少；“官司有理打不赢，检察院里找民行”的理念还没有为群众所广泛认识。案件线索是做实基础行政检察的前提和基础。社会认知度低，是造成基层行政检察案源匮乏、职能作用发挥不力的一大障碍。基层检察院办理行政案件的案源渠道狭窄，致使基层检察院较难获取能够进行行政检察监督的案件线索，故有必要着力构建和完善案件线索发现机制。

（三）基层行政检察监督力量薄弱

首先，如表一所示，基层检察院很少单设行政检察部门，大多实行合并设置①目前司法实践中，检察机关主要实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门与其他部门合并。。基层检察院单个部门联系上级检察院多个部门，导致不同检察之间相互关联，影响基层行政检察职能发挥，行政检察业务具有被边缘化倾向［3］。如湖北省基层检察院有114 个，实行民事、行政和公益诉讼检察部门“三合一”基层检察院高达97 个，占比为85%［4］，其他职能合并有13 个基层检察院，此外，还有4 个基层检察院没有行政检察机构和职能。

其次，行政检察人员配备不足。基层检察院中很少有专职从事行政检察的人员，大多数一个检察人员身兼数个检察职能。如四川省基层检察院，专门负责行政检察工作仅13 人，占基层检察院总人数的0.2%，占行政检察业务所在部门总人数的1.5%，占比微乎其微。也就是说，全省平均10 个基层检察院中专门负责行政检察工作的人员不到一人［5］。原因在于，一方面，部分基层检察院简单从案件数量上比较工作轻重，进行成本投入与收益分析，不够重视案件数量较少、难出业绩的行政检察工作；另一方面，基于行政检察线索发现难特点，部分办案人员常常选择性忽视行政检察工作，最终导致行政检察被民事检察、公益诉讼检察两项业务挤占。

再次，行政检察具有涉及领域广，办案难度大等特征。对办案人员的专业素养水平提出较高的要求。目前司法实践中，行政检察队伍结构不合理，具有相关专业知识以及从业经历人员很少。不论是办案人员专业水平或者能力还是知识结构或者办案经验，与目前的行政检察工作要求存在较大差距［6］。基础检察院中行政检察人员数量少、综合素质不高的掣肘严重影响了工作的开展与运行。

（四）基层行政检察监督范围模糊

基层检察院对行政检察监督范围存在模糊认识。依据《宪法》《行政诉讼法》《人民检察院行政诉讼监督规则》（简称《行政诉讼监督规则》）规定，检察机关依法履行行政检察监督职责。行政检察的监督对象主要为法院对行政案件的受理、审理、裁判、执行等行政诉讼全过程以及行政非诉执行活动。在履职中发现行政机关违法行使职权，可依法提出检察建议等监督其纠正。同时，依据《人民检察院组织法》①《人民检察院组织法》第20 条规定，“人民检察院行使下列职权：（四）依照法律规定提起公益诉讼”。《行政诉讼法》②《行政诉讼法》第11 条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。第25 条第4 款，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。，检察院对行政违法行为可以提起行政公益诉讼。这就导致一些基层行政检察官在实践中时常感到困惑：对行政违法行为的监督，究竟是按照行政检察案件办理，还是提起行政公益诉讼？

（五）基层行政检察监督刚性不足

基层行政检察监督刚性不足，主要是指基层人民检察院在行政检察监督过程中通过检察建议等方式进行的监督难以发挥其效力。一方面，虽然法律规定检察机关可以采取调查核实措施，但实务中，较多数量的主体故意不配合调查，以其他事宜为由不提供信息，而检察机关也没有强制力的保障措施，致使调查核实受阻、检察监督无力。另一方面，检察建议或提请抗诉，不具有严格的强制性意义和终结性价值，没有强制力。检察建议是检察机关行使检察权的行为方式，是一种程序性权力，其对抗性、约束性和强制性较弱。法律法规及司法解释中所规定的检察机关提出的各类检察建议，均不能代替对应机关和单位作出的决定意见。基层检察院虽然享有提请抗诉的权力，但是对上级院是否提出抗诉则没有决定权。

三、做实基层行政检察的困局分析

目前涉及行政检察监督的法律法规主要包括《宪法》《行政诉讼法》《人民检察院组织法》等法律。囿于立法的抽象性和原则性，相关规定的可操作性不强，理解不一致，是基层行政检察困局的重要制度原因。

（一）立法对行政检察规定不明确

虽然《宪法》赋予了检察机关法律监督的权力，但是目前行政检察监督主要依据《行政诉讼法》。在司法实践中，检察机关一定程度上已由法律监督机关异化为司法监督机关，较多的是监督司法机关的行为，而对公益保护第一人的行政机关活动未进行足够的监督。诉讼法中规定的对民事、行政案件具有抗诉权等条款，由于其规定抽象模糊，更多具有象征性意义，致使检察院难以对民事行政进行监督。此外，该监督只是监督行政机关侵犯公民合法权益的一般违法行为，如果行政机关只是侵犯国家利益、社会利益或者公共利益，目前的行政诉讼或者复议制度也无所适从③实践中，部分行政机关以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件的的违法行政行为即属此例。。

《行政诉讼法》第93 条④《行政诉讼法》第93 条规定，“地方各级检察院对同级法院已生效的判决或裁定，发现违法违规的应当建议上级检察院按照审判监督程序提出抗诉”。只阐明地方各级检察院应当向上级提请抗诉，但在涉及基层检察院提请抗诉，以及发出检察建议的程序上，规定不具体。《行政诉讼监督规则》第3 条规定可以检察建议方式进行监督，但签发检察建议的方式和条件并没有规定，进而难以形成符合程序规范的高效监督体系⑤《人民检察院行政诉讼监督规则》第3 条规定，“人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。”。调查核实权作为发出检察建议的前提条件难以得到正确统一运行，对当事人、案外人以及被调查的审执人员不配合调查的情况，检察机关又缺乏有效的制约手段。

（二）监督线索发现机制不健全

传统行政检察案源线索主要源自当事人申请监督、相关主体的举报控告，案件线索发现机制存在局限。实务中，多数当事人不知道检察院对法院的审判活动或执行活动有权监督，因此，遇到行政案件以及行政纠纷并不会主动向检察机关提起申诉或者申请监督。而代理律师鉴于多种因素，一般不会主动告知当事人可以向检察院申请监督。受制于检察监督的终局性和断后性，只有当事人穷尽法院所有救济方式，即“走投无路”时，才能够申请检察监督，这也限制了监督案件的来源。

基层行政检察业务很难利用数字化软件主动获取案件线索，进而进行监督。基层检察院中的信息技术人员主要从事办公系统软件的维护或维修，几乎不进行数字化检察工作的构建。结合绩效考核要求，考核标准依旧以应用软件为主，未注重检察部门实际业务需求，实践适用效果不佳，无法结合数字时代要求为检察业务提质升级。而目前的技术协助依旧依靠裁判文书网、政法一体化办案系统等数据资源，其他相关技术虽然理论上有较多建议与方案，但是真正实施落地的很少。

（三）基层行政检察部门设置不合理

基于理念差异、标准多样等原因，以往的检察机关内设机构形式较多，检察权运行存在沟通不畅通、联系不协调、整体不给力等困境。2019 年最高人民检察院公布其职能配置和内设机构设置，开展新一轮检察内设机构改革。最高人民检察院为满足人民对新时代检察职权行使的需求，将原有的民事行政检察厅拆分为民事检察厅、行政检察厅和公益诉讼检察厅。地方各级检察机关也针对过去人数较少的科室存在致使人力资源浪费、管理成本增加、行政效率不高等显著问题，贯彻精简高效原则，按照基层院编制干警人数，推行综合部门“大部制”、业务部门“专业化”，强化检察业务机构，精简非业务机构，对基层院内设机构数量进行总体合理控制，提升办案效率。但是，囿于基层院民行案件数量较少的现实，基层检察院大多还是坚持民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，这在一定程度上使得基层行政检察持续处于困境之中。

（四）基层行政检察监督目标不明晰

监督目标不明晰是基层检察院难以做实行政检察关键原因。依据《行政诉讼法》《行政诉讼监督规则》以及相关规范性文件精神，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案情纠纷实质解决。基层行政检察往往都是在纠纷产生后，事后监督裁判结果，并未实际落实“穿透式”监督，不能有效化解行政争议。实践中一些案件仅仅形式上做出判决，但问题根本未得到解决的现象严重，当事人不断纠结法院是否应当受理或立案，经过多轮审判，甚至发回重审，其合法合理诉求依旧不能得到维护和满足，成为人民急难愁盼问题。此外，实践中也存在尽管法院裁判合法正确，但行政机关却不依法履职现象，进而利益相关主体的合法权益得不到保护，基层检察机关也未充分发掘其监督职能。

（五）基层行政检察监督程序不具体

以提出检察建议或抗诉为主的监督方式，因法律没有规定具体的发起程序以及法院的受理程序，难以真正发挥监督作用。基于检察建议具体适用程序模糊性，被监督者天然存在抗拒监督心理，检察建议落实较难，难以发挥监督效能。《行政诉讼法》第93 条规定，基层检察院有权对行政诉讼进行监督，但如何监督，怎样抗诉及抗诉程序并无明确规定。根据法律规定仅有市级以上检察院才能成为行政诉讼案件的抗诉主体，因此基层检察院只有抗诉建议权，其行政检察部门地位仅仅是抗诉案件线索的提供者，案件是否抗诉依然由上级院审查后决定，造成办案资源的浪费［7］。若上级检察院审查决定抗诉后，将抗诉文书送达同级法院，其再将该抗诉书发给原审法院指令其再审。基于此，案件再审时间、结案要求和标准均由原审法院自行决定。这种冗杂程序使基层院工作效率低下、效果不佳［8］。此外，若“一体化办案模式”为建立健全，上级检察院提出抗诉不仅增加抗诉的难度和成本投入，影响检察院对法院的诉讼活动的监督，而且导致抗诉权的过于集中，分散上级检察院对下级院业务指导的集中精力，不利于发挥监督作用。

四、做实基层行政检察的具体路径

基层行政检察监督事关人民切身利益，有助于推进社会治理水平提升，完善法治监督体系。充实行政检察法律依据、核实行政检察事项、壮实行政检察主体、落实行政检察方案、夯实行政检察效果，均是做实基层行政检察的重要路径。

（一）完善行政检察立法，充实行政检察依据

一是，立法上赋予基层检察院行政抗诉权。司法实践中，行政诉讼案件主要是基层法院办理，因而基层检察院对案件的办理情况较了解。然而，目前法律仅规定基层检察院享有提起抗诉的建议权，而不是直接的抗诉权，一定程度上阻碍做实基层行政检察。基于此，可以从法律上直接赋予基层检察院对行政案件的抗诉权。换言之，基层检察院若发现法院诉讼程序违法或者裁判错误时，可直接提起抗诉。如果认为抗诉结果仍有错误，则再提请上一级提起抗诉。此种情形下，有利于加强对行政诉讼的双重监督，促进案件实体和程序公正，也有助于理顺两者之间关系，明晰其职责范围，降低司法成本，减少当事人的诉累，提升诉讼效率。

二是，立法上明确检察建议的法律地位，并赋予其刚性。基于法律的稳定性要求，目前宜先由地方人大对检察建议进行摸索性立法，待时机成熟后再由立法机关牵头，同司法机关和行政机关对具体规定进行沟通协商，明确检察建议的适用原则、建议范围以及强制性等规定，划分各方主体的权力责任，减少检察建议在具体实践中遭遇的困境。

三是，将检察机关丰富经验和实践成果上升到立法层面，为促进检察工作高质量发展提供有力支撑。如福建省院对于刑事处罚与行政处罚重合以及行政机关处罚未达至问题，探索性进行诉讼活动涉行政处罚监督；对强制戒毒与刑罚执行之间的衔接漏洞，其探索进行部分基层院试点强制隔离戒毒专项监督。上述行政检察监督工作已被写入该省人大颁布的《关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定》。

（二）健全线索发现机制，核实行政检察事项

破解基层行政检察困境，关键在于，变革传统的案件线索发现模式，实现由被动受理向能动检察的转变。在行政案件监督中基层检察院可以结合数字化改革时机，拓宽行政检察案源渠道，提高精准监督的能力，为推动“做实基层行政检察”打下良好基础。

首先，基层检察院可以加强基础行政检察数字化创新。检察机关可以利用数字时代，不断完善不同办案部门的配合机制，弥补过往的案件渠道窄、人力资源不充足等情形。相较于过去基层检察技术部门人员的工作，目前需要结合云计算、大数据等数字时代发展要求，在案件的处理中寻找数字行政检察运用的难题［9］。利用这些新科技手段进行办案，不断健全和完善行政检察数据监督平台，加强数字法治体系建设，有利于做实基础行政检察。

其次，坚持以办案为中心，积极拓宽案源渠道。基层行政检察应当充分利用行政非诉执行监督。实践中，行政非诉执行案件大量增加，占据行政诉讼案件半数以上，其已成为行政审判庭的主要业务。因此，做实行政检察可以行政非诉执行监督作为的突破口和切入点，既发挥监督司法公正的作用，又促进依法行政。在具体思路上，充分发挥能动检察，检察机关主动走出去，聚焦人民群众反映强烈的食品药品安全、环境保护、社会保障等民生领域，视条件开展专项监督活动，解决非诉执行难、执行乱的问题，努力打造检察工作新的增长点。如某省某县卫健局征收社会抚养费一案中，基层检察院针对社会抚养费强制执行问题主动进行调查核实，发现全县未执结社会抚养费案件达上千件。该检察院围绕“由点到面，个案推动类案治理”监督思路，多次到县卫健局调查情况、了解意见并主动报告县人大常委会、联系县法院，就联动全局谋划、整体部署推动解决系列案件化解达成共识。

再次，扩大行政检察范围，把法院、行政机关和当事人均纳入行政检察的范围。内容上看，裁判不应只是行政诉讼活动涉及领域的全部，非诉强制执行等也应包括在内［10］。制定规范、行政执法、解决行政争议是行政机关进行法律活动的主要方面。目前的行政检察未涉及行政规范性文件的制定，由于其将给公民权利造成巨大影响，需要更深层次的论证研究。行政执法的领域广，内容全，形式多，也会对公民权利造成较大影响，亟须行政检察介入，甚至在作出行政决定前介入，以防止出错。结合司法实践来看，调解、复议以及裁判等也属于解决行政争议活动。

（三）改革行政检察体制，壮实行政检察主体

基层行政检察工作不实主要是人的问题，因而壮实行政检察主体是做实基层行政检察的核心和关键。鉴于行政检察工作专业性、精细性等要求，亟需提升其人员的专业素质。虽然目前较多基层检察院也在为这一困境寻找出路，但依旧主要以外部引入、内部调整方式，其效果并不明显，专业能力弱的问题仍比较明显，监督能力和水平亟需提升。

首先，成立专门负责行政检察业务的机构，统筹协调机构内部资源。如”专案专办”，换言之，有关行政检察的业务由负责行政检察机构处理。基层院在履行法律监督职责过程中发现行政违法行为线索的，应当及时向该机构移送，由其进行专门审查和办理。如果由行政检察机构统一行使行政案件的诉讼监督或者非诉执行监督等工作职责［11］，有利于整合办案资源，提升办案效率，节约司法成本［12］。

其次，坚持“强基导向”，着力提升行政检察人员专业化素质，在队伍建设上狠下功夫。不断加强政治理论学习，以高度的政治责任感把准政治方向，深刻理解行政检察监督权的历史来源、职能职责、重要意义等基本内容，努力克服“不敢监督”的问题。组织行政办案团队重点学习《宪法》《人民检察院组织法》《民法典》《行政诉讼法》及相关行政法律法规规章和规范性文件等业务知识，学习先进地区的好经验好做法，坚持办案与监督相结合，及时总结梳理常用行政检察法律监督方法和技巧，加大办案人员的知识储备，提升监督能力和办案水平，克服“不善监督”的本领恐慌。加强行政检察人员专业建设，提升其实战、实用本领，不断增强业务的综合素质和能力。在基层检察机关进行招聘时，有导向性重点招聘具有行政法背景的法律人员或者互派具有学习行政法经验干部挂职交流，不断解决目前行政检察人员缺少、专业性不足等缺陷与困境。

再次，建立统一调用检察人员和集中办案的机制。目前，检察机关需要聚焦行政裁判结果监督案件“倒三角”和行政案件集中管辖改革要求，加强内部协作沟通与交流，真正贯彻履行检察机关的行政检察职能，并不断提升行政检察人员的监督能力。在遵循现有的行政诉讼监督规则下，明晰各级检察院行政检察工作的重点，形成基层检察院以处理诉讼违法和执行监督案件为主，其他三级检察院以处理监督裁判结果案件为主，以此明确各级检察院的工作重点，加强配合，整体治理，共同推进的多元化的工作格局。认真落实组织法新要求，即上级检察院处理疑难复杂的行政诉讼监督案件时，可以统一调配所管辖范围内的行政检察人员，完善集中办案机制，以努力解决办案人员少，力量不足等难题。

（四）完善行政检察程序，落实行政检察方案

行政检察作为检察机关参与社会治理的重要方式，其中，基层检察院更是位于治理的首要责任人，对促进相关部门改进工作、完善治理等方面具有先天优势。

一是，严格规范行政检察程序，进一步提升办案质量。案件质量是司法办案的生命线，案件质量出了问题办案质效就丧失了基础，法律监督的权威就会遭到减损，更谈不上办出精品案件。自己办理的案件质量不过关，别人怎么能服你的监督？重视行政检察案件质量，多举措规范行政检察行为，全面落实《行政诉讼监督规则》等行政检察监督办案程序规定，全面运用检察办案系统规范线上办案流程，全面落实办案保密规定，确保每个行政检察监督案件都经得起时间和历史的检验。针对具有典型示范作用的案件，不能仍受制于书面审查模式，可以进行适当的创新和改进，密切联系群众，比如积极听取申请人以及诉讼代理人意见和建议，加强与原审法官或者提请抗诉检察人员交流；针对案涉关键证据，进行重点调查核实，不能仅在法庭内处理问题。同时，针对案情简单清楚、法律关系明确案件，在不降低标准和缩减权利的前提下，不断提升办案效率，推进办案进度。

二是，完善多元化的监督方式，通过更多方式促进行政机关依法行政。统筹运用抗诉、检察建议等行政诉讼监督手段，增强抗诉强制性，发掘再审检察建议的同级监督的优势，并且把握好具有灵活性的检察建议监督方式。实务中，针对检察抗诉或检察建议难以被接受问题，尤其是监督意见合法但没有被接受的案件，上级检察院应当增强监督力度，以向领导汇报或者与司法机关、行政机关磋商方式加强监督。对于行政诉讼或执行中的行政违法共同性、普遍性问题，分析其偶然因素之外的制度性、管理性根源，督促行政机关完善相关制度，制定规范性文件，扎实推进依法治理、系统治理。

（五）实质化解行政争议，夯实行政检察效果

行政争议案件一般繁琐复杂，问题尖锐，解决周期长等特性，如果检察机关只是简单确认行为是否违法，未彻底解决分歧，往往无助于解决当事人的诉求，以致引发新的纠纷和矛盾。检察院可立足实践，将行政争议实质性化解纳入诉讼监督，以防止行政争议程序空转。

一方面，加强案件当事人的和解，引导双方实质性化解争议。基层检察机关在各级检察机关中具有直接接触当事人、了解案情纠纷的天然便利条件，因此，其具有做实行政争议实质性化解的独特优势。检察机关内部可以制定规范性文件，明确把促进当事人和解作为行政诉讼监督案件审查的前提程序。同时，可以对基层检察院年度绩效考核进行优化和完善，比如把促成达成当事人和解协议解决案件纠纷的数量作为检察业务的考核指标，以促进基层检察院主动在行政诉讼监督案件中引导双方和解。同时，在进行案件质量评估时，也可以适当引入当事人达成和解，实质性化解争议作为工作审查重点。基层检察院可以密切联系群众，即法律专业人员、退休司法工作人员或者人大代表等参加，增强检察工作制度的透明度，做好息诉罢访、维护社会安保稳定工作，以不断解决行政争议。

另一方面，检察机关在提出抗诉或者再审检察建议后，适时主动向法院提出协调化解争议的建议，以实现案件纠纷的根本解决。行政检察监督工作并不是检察机关单方任务，更不是形式上简单对案件进行审理。司法实践中，大多数行政争议解决不得要领，即并未真正找到人民群众的痛点和难点，因此就难以进行精确监督，根本上提升社会治理效能。实务中，行政机关基于自身利益诉求或者其他原因，在行使自由裁量权时，存在较多不合理的行政行为，不利于相关主体合法权益的保护。尽管基于行政诉讼的原则和要求，法院在审理案件时以审查合法性为主，不审查合理性，正式基于此，不少行政案件由于仅涉及合理性而未被法院支持致使案件争议无法实质解决。面对此类困境，检察机关需要切实联系群众，关心人民真正的诉求，加强“穿透式”监督，以监督法院审判程序实现“一手托两家”的效果。一方面，针对法院裁判违法错误的，依法进行抗诉或者检察建议；另一方面，针对法院裁判没有错误，但是行政机关履责不当侵害行政相对人合法权益的，依法向其提出整改事项、完善社会治理的检察建议，促进依法行政。

五、结语

目前，行政检察是“四大检察”的短板，如何促进基层行政检察实在化发展、做实精准监督等，均是关乎做实新时代行政检察的重要问题。为解决基层行政检察业务困境，可以赋予基层检察院抗诉权并提高检察建议的法律地位、借助“智慧检务”多方位拓宽案件线索发现机制、改革基层行政检察体制、以行政争议实质性化解作为基层行政检察的主要目标、完善行政诉讼监督程序等方法有效化解。但是，改革不是一蹴而就。在新时代的背景下，行政案件将更多体现人民群众的新要求和新期待，未来在做实行政检察过程中面临的新问题仍需在理论和实践层面继续探索。