健全多层次社会保障体系的重要意义、主要挑战与对策建议

□陆 昱，李文军

［1.中共广西区委党校（广西行政学院），广西 南宁 530021；2.桂林医学院，广西 桂林 541199］

社会保障是指国家通过立法和行政等手段，通过对全社会各方面资源进行筹集、调动和再分配，为低收入者、失业人员、老年人以及其他遭受意外伤害人员提供基本生活条件，并随着经济和社会的发展，不断改善和提高保障标准，以维护社会公平、增进人民福祉。社会保障体系是指为了有效应对各种风险而建立的，权责结构清晰、覆盖人群广泛、财力保障充分，能充分兼顾政府和市场、权利和义务、公平和效率、当前和长远等关系的社会保障制度的总称。社会保障体系是保障和改善民生的基本制度保障，是广大人民共享改革发展成果的重要制度安排，是国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。中华人民共和国成立以后，党和政府建立了以单位保障为主要形式的社会保障制度。改革开放以来，在经济快速发展和国家综合国力迅速提升的背景下，经过改革创新和不懈努力，“我国建成世界上规模最大的社会保障体系”［1］。到2021年底，我国基本医疗保险参保人数已达13.6亿人；截至2022 年6 月，我国基本养老保险参保人数为10.4亿人［2］。

党的二十大报告提出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”［3］多层次社会保障体系是指为了满足人民多样性的保障需求，以政府负责或主导的法定基本保障为主体［4］，充分调动政府、市场主体、社会组织、单位、家庭、个人等多个主体的积极性，共同建设由多个社会保障项目组成、努力缩小社会保障多个方面差别、协调社会保障多个发展阶段的社会保障体系，以此不断增进人民福祉并满足人民对美好生活的向往。社会保障体系是人民生活的安全网、经济发展的减震器和社会运行的稳定器，健全多层次社会保障体系既有着重要政治意义和经济意义，也面临着一系列挑战。因此，要正确理解“多层次”的内涵，并从“多层次”着手，进一步健全我国社会保障体系，为全面建设社会主义现代化国家奠定良好的社会基础，营造和谐的社会氛围。

一、健全多层次社会保障体系的重要意义

我国社会保障体系增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感，稳定了社会发展预期，得到了国际社会的充分肯定和高度赞誉。2016 年11 月，在国际社会保障协会（ISSA）第32 届年会上，中国政府因对全球社会保障事业提供了“成功的典范”、做出了“举世无双的杰出贡献”而被授予“社会保障杰出成就奖”［5］28。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标奋进的背景下，健全多层次社会保障体系有着以下几个方面的重要意义。

（一）有利于积极应对人口老龄化

人口老龄化是指在总人口中老年人口占比不断上升、老年赡养比持续提高的人口变化过程。自21世纪以来，我国老龄人口总体规模不断扩大，人口老龄化程度正在持续加深，这会导致诸如劳动力供需脱节、养老金收支失衡、人口结构老化等经济和社会问题，并对社会保障体系的保障水平、覆盖范围和完善程度提出了新的更高要求。截至2021 年末，我国60周岁及以上老年人口为26736万人，占全国总人口的18.9%；65 周岁及以上老年人口为20056万人，占全国总人口的14.2%［6］。我国已经进入深度老龄化社会②，未来10 年是我国实施积极社会保障政策以应对人口老龄化的关键机遇期和战略转型期。在现有社会保障体系中，既有直接面向老年人的养老保险和老年津贴，也有为老年人提供保障的医疗保险和长期护理保险，城镇职工养老金已实现17年连续增长［7］。依据老年人保障需求结构的变化特点，补齐社会保障体系存在的短板，健全多层次社会保障体系，为老年人提供完善、周到的社会保障服务，有助于有效减轻人口老龄化带来的负向影响，为老年人的晚年生活提供充分保障。

（二）有利于持续推动经济高质量发展

社会保障与经济发展有着密切关系。一方面，经济高质量发展为社会保障提供坚实的物质基础。另一方面，“经济高质量发展需要更高质量的社会保障‘保驾护航’”［8］。与经济发展相适应的完善的社会保障制度和较高的社会保障投入能有效促进经济长期、可持续和包容性发展。从创新创业角度来看，通过社会保障体系为人们提供基本生活、医疗等待遇，降低因创新失败导致的风险，为人们勇于创新创业解除后顾之忧。从劳动力供给角度来看，社会保障尤其是其中的失业保险、生育保险和其他福利津贴等提高了劳动者和潜在劳动者的基础教育、职业培训机会，提升了劳动者尤其是年轻劳动者的人力资本存量，为经济高质量发展提供充沛的劳动力，并进一步降低了失业风险，改善了就业结构，提高了劳动生产率，推动整个社会实现协调、可持续发展。从拉动消费角度来看，“社会保障给参保者以稳定的安全预期，从而提高居民的边际消费倾向。因此从总体上看，社会保障制度是有利于拉动消费的”［9］。从社会保障本身来看，社会保障体系建设对经济高质量发展具有重要推动作用。以与社会保障有着密切关系的大健康产业为例，当前美国等发达国家的大健康产业占GDP比例约为18%，我国大健康产业占GDP 比例在6%左右，未来有很大的发展空间。我国大健康产业的发展将会带来相应需求的增长，进而促进整个国家经济高质量发展［10］。随着经济社会的发展，“社会保障逐步从一个作为管理工具服务并受经济改革影响的制度，转向一个总体上和更间接地影响、支持和促进经济发展的更独立的制度”［11］。健全多层次社会保障体系，特别是夯实涉及医疗、养老、教育等基础性、普惠性和兜底性的社会保障项目，有利于持续推动经济高质量发展。

（三）有利于更好维护社会公平正义

公平正义是人类社会永恒追求的理想，是社会主义的基本价值取向，“促进社会公平正义是社会保障制度的重要社会目标”［12］13。我国已进入上中等收入国家行列①，但发展不平衡不充分问题还比较突出，利益主体多元化、利益诉求多样化、劳动关系复杂化等问题越来越明显。“社会保障制度是公平正义理念传播的主要制度化平台，能够有效引塑民众在分配正义上所持的价值取向。”［13］人民对公平正义的诉求越强烈，健全多层次社会保障体系的任务就越迫切。从社会保障对象来看，“社会保障制度促进社会公平正义首先体现在社会群体之间的公平正义”［12］16，社会保障对象能够公平地享有社会保障体系提供的保障待遇，这是社会公平正义的最基本标志，也是社会保障体系应有的法律和伦理底线。从社会保障本质来看，社会保障是通过合法和强制手段建立的社会发展成果共享机制，对在初次分配中出现的过高收入差距和不当财富积累进行有效调节，以促进、维护和实现社会公平正义。可以说，没有健全的社会保障体系，社会财富就得不到公正分配，人民就无法共享发展成果。从社会保障过程来看，通过养老保险能为老年人提供基本生活保障，通过医疗保险可以让保障对象避免因生病导致生活水平急剧下降，通过失业保险可以让失业人员维持基本生活，这些社会保障措施有利于缓和社会矛盾、避免社会冲突、维护社会稳定、促进社会公平正义。

（四）有利于稳步推进共同富裕

社会保障是保障和改善民生的基本制度安排，没有社会保障就难以解除人民的后顾之忧，更谈不上推进共同富裕。可以说，“社会保障是扎实推动共同富裕的有效手段与合理路径”［14］。健全多层次社会保障体系体现了以人民为中心的发展思想，既是加强社会建设的必然要求，也是实现共同富裕的重要选择。从社会保障本质特征来看，健全多层次社会保障体系是统筹改革与发展、稳定与效率、当前和长远的重要选择，是推动共同富裕的内在要求。从社会保障再分配功能来看，“社会保障是全民共享社会发展成果的基本途径，承担着再分配的重要角色，对实现共同富裕发挥着基础性支撑作用”［15］。“要实现共同富裕必须加大社会保障再分配力度，而社会保障制度的不断健全就是扎实推进共同富裕的实质性行动。”［16］健全多层次社会保障体系，有利于进一步增强社会保障的再分配功能，为扎实推进共同富裕提供更有力的制度保障。从社会保障多项目供给来看，多样化的社会保障项目能够实现从“补缺”到“普惠”的重要转变，实现从基本生活保障、医疗卫生保障、教育保障到精神文化层面保障的积极进展，不仅有利于推进物质生活层面的共同富裕，而且有助于推进精神生活层面的共同富裕。

二、健全多层次社会保障体系面临的主要挑战

我国已经建成世界上规模最大、覆盖面最广的社会保障体系，社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利、住房保障等社会保障待遇覆盖面越来越广。随着经济结构的改变和社会环境的变化，我国社会保障体系已经逐渐不能适应和满足经济社会发展的要求，健全多层次社会保障体系面临着一系列挑战。

（一）人口结构巨大变化对现有社会保障体系可持续性产生冲击

对于很多国家而言，人均预期寿命的提高和生育率的不断下降对传统社会保障体系可持续性产生了一定的负面影响，老年人口比例持续上升和劳动适龄缴费人口比例下降导致社会保障资金出现短缺［17］。国家统计局于2023 年1 月17 日发布的数据显示，截至2022年末，我国总人口为141175万人，比2021 年末减少85 万人，这是多年来我国人口首次出现负增长现象。从人口的自然增长率来看，2022 年全年出生人口为956 万人，人口出生率为6.77‰；人口死亡率为7.37‰，人口自然增长率为-0.60‰。从人口的年龄构成来看，16 至59 岁的劳动年龄人口为87556 万人，占全国人口的62.0%；60 岁及以上人口为28004 万人，占全国人口的19.8%，其中65 岁及以上人口为20978 万人，占全国人口的14.9%。从人口的城乡构成看，城镇常住人口为92071 万人，比2021 年末增加646 万人；乡村常住人口为49104 万人，比2021 年末减少731 万人；城镇人口占全国人口比重（即城镇化率）为65.22%，比2021 年末提高0.50 个百分点［18］。我国人口结构已发生巨大变化，我国人口负增长和老龄化的趋势已难以逆转并有持续相互强化的可能。老龄化迅速发展、老龄化先于现代化、老年人口世界规模最大等特征使中国社会面临超级老龄化的严峻挑战，加上人口负增长导致的劳动年龄人口减少，我国养老保险制度的抚养比将会不断提高，社会保障体系的可持续性面临着较大挑战。

（二）数字经济快速发展降低现有社会保障体系适用性

数字经济是以数据资源为关键要素，以信息网络为主要载体，以要素数字化转型和信息通信技术融合应用为重要推动力的新经济形态，是继农业经济、工业经济之后的新型经济形态。数字经济具有发展速度快、影响程度深、辐射范围广等特点，正推动生活方式、生产方式和治理方式发生前所未有的深刻变革，成为重组世界要素资源、重塑世界经济结构、改变世界竞争格局的重要因素［19］。数字经济对社会就业形态、劳动关系格局和财富分配机制产生了巨大影响，对社会保障体系形成了新的重大挑战。截至2021年，与互联网平台有着密切关联的新业态就业人员达到8000多万人，由互联网催生出的数字经济使劳动形态复杂化，使得建立在传统劳动关系基础上的社会保险制度与数字经济日益不适应［20］。从传统社会保障视角来看，参保对象、参保年龄、参保年限、参保险种等是以社会保险为核心的社会保障体系构建的重要前提，否则社会保障体系的建设与健全就失去目标和方向。在数字经济中，人们可以在家中或其他任何地方运用智能终端设备、利用信息技术、通过登录相关网络平台开展工作，各个平台之间并没有明确的用工和劳务隶属关系，雇主和员工之间的雇佣和被雇佣关系难以明确。如果以传统劳动关系作为社会保险制度的基础，将会有越来越多的劳动者被排除在社会保障体系之外。

（三）发展不平衡问题仍然突出增加健全社会保障体系难度

发展不平衡仍然是影响我国社会保障工作的重要因素，发展不平衡主要包括地区之间发展不平衡、城乡之间发展不平衡、个体之间发展不平衡，这导致社会保障呈现明显不平衡状态。从地区之间发展不平衡来看，我国东部地区经济比较发达，财政收入较高，为健全多层次社会保障体系提供了强大物质基础。东部地区社会建设起步早，在社会保障体系建设和完善方面积累了丰富经验。我国中西部地区特别是其中的欠发达地区经济发展水平较低，各方面工作受财力制约明显，社会保障工作发展比较滞后。从城乡之间发展不平衡来看，由于我国长期实行城乡二元制度，导致农村居民无法与城市居民享受同等程度的社会保障待遇。“农村公共基础设施、教育服务、医疗卫生服务、社会保障等投入均显著落后于城镇”［21］，这进一步加大了城乡之间社会保障待遇的差距。从个体之间发展不平衡来看，“除了城市居民和农村居民、中东部地区人群和西部地区人群间社会保障的现实差异外，社会保障发展不平衡还表现在由制度碎片化造成的人群差异”［22］。例如，有固定职业和无固定职业工作者、有本地户口人员和流动人口在享受社会保障服务质量和水平方面存在较大差距。

（四）美好生活需要日益增长凸显健全社会保障体系紧迫性

纵观人类发展史，美好生活一直是人类不懈追求的目标，美好生活需要主要包括物质类美好生活需要、社会类美好生活需要和精神类美好生活需要。物质类美好生活需要是指满足人们衣食住行等基本生存、生活方面的需要；社会类美好生活需要是指建立在物质类美好生活需要基础之上的对社会安全稳定、社会公平正义等方面的需要；精神类美好生活需要是指建立在物质类美好生活需要基础之上的内在精神层面的需要，包括理想信念、伦理道德、价值观念等。可以说，一部人类史就是人们不断追求美好生活的历史，对美好生活的追求成为驱动人类社会发展进步的重要动力。对于社会个体、社会群体甚至整个国家来说，社会保障是改善民生、实现美好生活的主体性工程［23］。改革开放特别是新时代以来，我国推进的社会保障改革可以说是社会保障发展史乃至人类发展史上的伟大实践。在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的背景下，健全社会保障体系是解决当前我国社会主要矛盾的必然选择。只有这样才能用完善的社会保障体系托起人们对美好生活的向往，将改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

三、健全多层次社会保障体系的对策建议

健全多层次社会保障体系的关键是要正确理解“多层次”的内涵，并从“多层次”角度着手建立稳定、有效、可持续的机制。多层次社会保障体系不只是由多个社会保障责任主体组成的社会保障体系，不只是由多个社会保障项目组成的社会保障体系，不只是存在多个方面差别的社会保障体系，也不只是包括多个发展阶段组成的社会保障体系。多层次社会保障体系的特点在于多维度、立体化和整体性，换言之，社会保障体系的“多层次”是多主体负责、多项目支撑、多差别平衡和多阶段协调的统一。

“多层次社会保障体系建设代表了当今世界社会保障改革与发展的正确取向。”［24］经过多年的努力探索，我国初步形成了多层次社会保障体系。但我们也要认识到，我国现有多层次社会保障体系还存在一些不足和弱项。健全多层次社会保障体系不能从单一维度施策，也不能用孤立思维考虑；健全多层次社会保障体系不仅是具体的政策筹划，更应是全面的战略谋划。因此，要在应对机制上统筹安排、综合布局，以形成健全多层次社会保障体系的稳定预期和整体合力。

（一）完善社会保障多主体负责机制

在传统社会保障制度中，政府是主要甚至是唯一责任主体，这导致政府承担社会保障责任的无限扩大和社会保障制度的不可持续。现代社会保障理论倡导福利供给主体多元化，主张社会保障等福利供给要超越政府一元主体或政府与市场二元主体的治理模式，政府、市场主体、非政府组织、志愿部门和家庭等都应承担一定的社会保障等福利供给责任［25］。多层次社会保障体系是一个复杂的制度体系，是对政府作为单一责任主体的传统保障制度的重要变革，涉及政府、市场主体、社会组织、单位、家庭、个人等责任主体。只是从政府角度看待如何健全多层次社会保障体系，这既超越了政府应当履行的职能范围，也排除了市场主体、社会组织、单位、家庭、个人等主体在多层次社会保障体系构建中应该承担的职责。虽然“政府在多层次社会保障体系的构建中负有主导责任”［26］，但这并不意味着政府应承担健全多层次社会保障体系的全部责任。换言之，政府既不能也无法代替市场主体、社会组织、单位、家庭、个人等主体在多层次社会保障体系建设中的职责。要在坚持政府发挥主导作用的同时，通过制度设计和安排，明确政府、市场主体、社会组织、单位、家庭、个人的功能定位和职责分工，充分调动各个责任主体积极参与健全多层次社会保障体系的主动性、积极性和创造性。

（二）形成社会保障多项目支撑机制

社会保障体系中的保障项目主要包括托底型社会保障、基本型社会保障、特殊型社会保障、提高型社会保障和补充型社会保障这五类。托底型社会保障是指社会救助，是向陷入生活困境的弱势群体提供最低生活需要的社会保障项目，是社会保障体系的最低目标。基本型社会保障是指社会保险，是向可能遭遇医疗、生育、养老、失业和工伤等风险的对象提供基本生活需要的社会保障项目，是社会保障体系的主体部分。特殊型社会保障是指社会优抚，是向军人及其家属提供优待、抚恤、养老、就业安置的社会保障项目，是社会保障体系的特殊部分。提高型社会保障是指社会福利，是向全体人民提供的改善生活待遇、提高生活水平的社会保障项目，是社会保障体系的最高目标。补充型社会保障是指商业保险、慈善资金、合作基金等，是由政府之外的主体设置、管理和分配的社会保障项目，是社会保障体系的补充部分。在我国现有社会保障体系中，上述五类保障项目并不完善，彼此之间的结构并不合理，有些保障项目还有很大的发展空间。社会保障有着鲜明的需求导向，“社会保障制度在注重满足社会成员的传统需求的同时，也要注意新的社会需求并及时做出回应”［5］32。健全多层次社会保障体系，必须全面、客观、深入认识人民各方面保障需求的特点和变化趋势，不断丰富和完善社会保障项目的类型和内容，形成社会保障多项目支撑机制。

（三）构建社会保障多差别平衡机制

由于受自然资源禀赋、经济发展水平、个人能力的差异以及社会保障发展历史较短等多方面因素影响，现有社会保障体系存在的城乡差别、区域差别和身份差别，成为影响社会公正、不利于促进社会和谐、不利于推进共同富裕的重要原因。健全多层次社会保障体系，需要构建社会保障多类型平衡机制，以逐渐消除社会保障制度存在的各类型差别。在社会保障体系中的城乡差别方面，目前约有3 亿左右的农民务工人员及其家属已经在城市就业与生活，未来15年将有2亿左右的农村居民进入城市就业与生活。但这些城市新居民并没有享有和城市市民同等水平的社会保障待遇［20］。因此，要注重从顶层设计层面规划城乡之间的社会保障待遇标准，逐步缩小并尽快实现城乡之间社会保障待遇均等化。此外，要结合城乡居民收入变化特征、社会保障需求特点和物价指数变动规律等因素建立社会保障待遇常态化调整机制［27］，以保证社会保障待遇既能满足城乡居民基本生活需要，又能与经济发展水平相协调。在社会保障体系中的区域差别方面，要防止出现区域之间社会保障支出差距有可能随着区域之间经济差距扩大而扩大的情况。在进一步加强和完善转移支付机制、对口援建机制的基础上，不断提高欠发达地区的经济发展水平，从根本上解决制约欠发达地区社会保障工作发展的经济实力不够、财政支持不足等问题。在社会保障体系中的身份差别方面，要正视并着力解决有固定职业和无固定职业工作者、有本地户口人员和流动人口等不同身份人员之间的保障待遇差别，提高基本型社会保障的待遇水平，降低并逐步消除社会保障体系中因身份差别导致的待遇区别。

（四）建立社会保障多阶段协调机制

人人享有平等、无差别的社会保障待遇是多层次社会保障体系建设的理想目标，但这一目标不可能一蹴而就。“中国社会保障体系的发展在不同时期具有不同的社会经济条件和社会背景，呈现出发展的阶段性。”［28］健全多层次社会保障体系不仅关乎当前，更影响长远。因此，健全多层次社会保障体系既要立足近期目标（“十四五”规划），还要着眼中期目标（2035年基本实现社会主义现代化），更要放眼长期愿景（21世纪中叶建成社会主义现代化强国）。要在发展生产力、加强社会建设的基础上，分阶段推进并加强各个阶段之间的协同、对接和调适。从近期角度来看，要坚持巩固和拓展脱贫攻坚成果，建立防止返贫监测机制和长效帮扶机制。进一步提升社会保障工作管理精细化程度和服务智能化水平，加快实现社会保障各项业务办理、各类待遇享受“一卡通”。扎实推进全民参保工作，不断扩大社会保障体系的受益群体和覆盖范围，让广大人民共享全面深化改革和经济高质量发展的成果。从中期角度来说，要紧紧锚定“十四五”规划和2035 年远景目标，坚持公平正义、共建共享、可持续发展的基本原则，围绕体系结构完备、覆盖范围广泛、权责关系清晰、筹资机制合理、保障待遇稳步提升、经办过程便捷高效等要求，建成与基本实现社会主义现代化相适应、与社会主义现代化强国相匹配的多层次社会保障体系。从远期角度来讲，要紧紧围绕党的二十大报告提出的“到本世纪中叶，把我国建设成为综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国”［3］25的奋斗目标，励精图治、努力奋斗、接续推进，练就好发展经济的基本功，建设好社会公正的好氛围，“在21 世纪中叶将全体人民引入实现人的全面发展、全体人民共同富裕的中国式福利社会”［29］。

四、结语

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平正义的基本制度安排，多层次社会保障体系是实现共享改革发展成果、促进经济社会发展、推进共同富裕、建设社会主义现代化强国的顶层设计和长远规划。从“多层次”的维度健全社会保障体系是党的二十大报告关于社会保障工作决策部署的关键之处。要坚持立足当前、着眼长远，统筹经济发展与社会保障、城市社会保障与农村社会保障、发达地区社会保障和欠发达地区社会保障等关系，不断健全多层次社会保障体系，为到2035 年基本实现社会主义现代化和到21 世纪中叶建成社会主义现代化强国，发挥好多层次社会保障体系的再分配、为人民生活托底和维护社会公平正义的重要作用。

注释：

①我国人均国内生产总值稳居上中等收入国家行列，与高收入国家差距进一步缩小。参见宁吉喆：《中国经济再写新篇章》，《人民日报》2020 年1 月22日第9版。

②深度老龄社会是指65 岁以上人口占总人口比例超过14%的社会。