农村闲置宅基地退出中政府责任的法律规制

□丁德昌，伍冰玉

（湖南文理学院，湖南 常德 415000）

政府责任是现代民主发展的结果，政府责任要求必须构建责任政府。政府在行使社会管理职能的过程中，应实现权力和责任的统一，应就其行为积极主动地向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。党的二十大报告指出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”［1］31。在全面推进乡村振兴背景下，政府引导农民退出闲置的农村宅基地过程中，必须坚守政府责任理念，积极履行责任政府在推进农民退出闲置农村宅基地使用权过程中的政府责任。

一、政府在农村闲置宅基地退出中履行责任的价值定位

（一）政府引导农民规范有序退出农村闲置宅基地是全面推进乡村振兴的关键环节

全面推进乡村振兴是党和政府推动我国“三农”事业发展的伟大战略，全面推进乡村振兴战略是一项宏伟的系统工程，任重而道远。全面推进乡村振兴战略实现的基本路径，应以政府为主导，充分激活农村内生资源活力并辅之社会资源的有力帮扶。而全面推进乡村振兴的动力之源必须充分激活农村各种内生动力。“土地是财富之母”［2］，农村土地是农村最大的财富，只有充分激活农村土地财富，才能为乡村振兴提供有力的资源支撑。农村宅基地是农村土地的重要组成部分，也是农民得以安身立命的居住之所，同时也是乡村振兴的重要资源。然而，随着我国新型城镇化进程的推进，不少农民涌入城市工作和居住，农村宅基地闲置荒废现象严重。激活包括农村宅基地在内的农村土地资源的活力是全面推进乡村振兴战略迫在眉睫之举。

在全面推进乡村振兴战略中，政府作为最权威的社会管理组织，必将作为社会管理主体对农村闲置宅基地退出担负起引导、推动和管理职责。政府激活农村宅基地的活力，关键在于引导闲置农村宅基地的所有者——农民，退出农村宅基地，将闲置农村宅基地转变为用于全面推进乡村振兴的各项事业。没有政府的引导、推动和管理，农民规范有序退出闲置宅基地是难以想象的。在此意义上，政府引导农民规范有序退出宅基地，将是全面推进乡村振兴实现的关键环节。

（二）在农村闲置宅基地退出过程中保障农民土地权益是政府的基本职责

“责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政的制度安排。”［3］保障公民权益不仅是现代政府的基本价值，更是现代政府的基本职责。根据社会契约论的基本观点，社会公众将自身的部分权利让渡给政府，目的在于由政府保护公民的基本权利和利益。公民权利是国家权力之源，保障公民权利是国家权力的基本职责。政府是国家主权的代表，也是国家职能实现的基本组织形态。因此，保障公民的基本权利是现代政府的基本责任。中华人民共和国成立以来，各级人民政府始终是最广大人民根本利益的忠实代表和维护者。

土地是农民最大的财富。农村闲置宅基地退出中，农民获得公平和合理的宅基地补偿就是农民宅基地基本利益。对于农民而言，土地不仅具有居住功能，同时也具有财产功能，农民享有对宅基地及其上房屋及其附属物的财产权。在全面推进乡村振兴和新型城镇化的双重背景下，不少农民融入城镇居住和就业，农民宅基地的居住功能式微而财产权功能凸显。农民在政府引导下退出宅基地，将永久失去其祖祖辈辈赖以居住和生存的根基，如果不给予退出宅基地农民合理的补偿，显然是不公平的。因此，在农村宅基地退出中保障农民的土地权益是现代政府保障公民权利基本职能的应有之义。

（三）保障退出农村闲置宅基地的农民土地权益是政府“以人民为中心”价值的体现

习近平总书记指出:“人民是共和国的坚实根基，人民是我们执政的最大底气。”［4］党的二十大报告也强调：“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。”［1］46政府应关注人民最直接、最基本的利益，把专注民生、维护人民利益作为制定政策和改造世界实践活动的出发点、立足点。土地是农民的命根，宅基地是农民生成之本、发展之基。全面推进乡村振兴战略中，农民为了支持国家和集体建设，自愿退出闲置的农村宅基地并获得合理补偿，是农民根本利益的具体体现。农村宅基地是农民赖以生存的基本场所，宅基地权益是农民的基本权益。政府“以人民为中心”，就必须大力保障农民的基本权益。农村宅基地权益是农民最基本的生存权益。如果在农村宅基地退出过程中，农民宅基地的基本土地权益得不到保障，政府“以人民为中心”的价值理念将难以实现。因此，保障广大农民的土地权益，是政府“以人民为中心”价值理念的具体体现。

二、政府在农村闲置宅基地退出过程中责任履行水平需进一步提高

（一）农村闲置宅基地退出过程中部分政府信息公开程度要提高

公共信息公开，是依法行政的基本要求。地方政府对农村宅基地退出的行政决策及相关政策必须通过法定的公共平台发布，从而让社会公众尤其是利益相关者得以知晓。然而，一些农村宅基地退出过程中政府信息公开程度较低。不少农村地方县级政府做出闲置宅基地退出决策以及退出宅基地补偿方案，并未通过报纸、新闻等多种媒体予以公示。一些地方政府往往委托村干部向农民传达宅基地退出政策，对于宅基地补偿范围、补偿标准没有一个详细的说明。甚至个别退出宅基地的农民对闲置宅基地退出的政策信息并不是通过政府、村委会等官方或正式渠道获得，而是通过邻居等道听途说的渠道获得的。

与农村宅基地退出政府信息公开程度低密切相关的是农民在农村宅基地退出过程中参与程度较低。一些基层政府在确定闲置农村宅基地退出及补偿政策时未邀请退出农村宅基地的农民参与，或者相关调研做得不够。退出农村宅基地的农民对于宅基地退出补偿的金额、补偿方式等未能充分发表意见，易导致因信息不对称产生的分歧。

（二）一些地方政府确立的农村闲置宅基地退出补偿标准不合理

在全面推进乡村振兴战略中，农民作为推动乡村振兴的主体，在获得公平合理补偿的前提下退出闲置农村宅基地，为全面推进乡村振兴提供充足的建设用地。然而，一些地方政府制定的农村宅基地退出补偿标准不够合理。第一，忽视了农民享有农村宅基地独立的用益物权。农村宅基地使用权本身大多没有补偿，一些地方对农民宅基地退出即使有补偿也往往补偿很低。不予补偿的基本依据通常是宅基地所有权属农村集体，农民个体没有所有权。第二，农村宅基地上的房屋及其附属设施补偿不合理。农村宅基地退出通常做法是对宅基地上的房屋进行补偿，而在现实中宅基地及其上面的房屋价值补偿过低。譬如江西省铜鼓县《农村宅基地有偿使用、流转、退出和取得暂行办法》第十五条规定，“对自愿退出宅基地的，由村集体对其地上建筑物、构筑物进行适当补偿。属住房的，根据建筑结构和新旧程度，按建筑面积十至一百五十元每平米的标准补偿。”［5］上述规定，就算以最高一百五十元一平方米的补偿标准来看，一百平米的住宅退出后仅能得到补偿款一万五千元，补偿水平偏低。同时，农民房屋以外的附属设施一般没有补偿。从物权法的角度考量，农民也享有对其财产的所有权，理应得到合理补偿。第三，农村宅基地发展权权益往往没有任何补偿。随着我国社会经济的发展，农村宅基地作为推动城镇化以及乡村振兴的重要土地要素，有较为广阔的发展空间，农村宅基地发展权价值将不断增强。不少地方特别是城市郊区或者具有特定旅游价值的农村宅基地的发展权价值已经鲜明凸显。在农村宅基地退出特别是宅基地征地补偿中，农村宅基地发展权价值易被忽略，农民难以分享农村宅基地发展权价值补偿，“这使得农民退出宅基地之后的生活无法得到长期保障，在实质上剥夺了农民分享城市化和发展改革红利的权利。”［6］

由于地方政府制定的农村宅基地补偿标准不合理，农村宅基地使用权退出过程中农民土地权益受损，导致农民固守农村闲置宅基地而不愿退出，如此不利于乡村振兴进程中宅基地土地资源的优化配置，从而影响我国全面推进乡村振兴战略的有效实施。

（三）一些基层政府对退出农村闲置宅基地的农民配套权益保障不够

“产业兴旺”是乡村振兴战略的经济目标，而农村“产业兴旺”离不开土地资源的依托。国家为了保障我国14 亿多人口吃饭问题，确立了农村18亿亩耕地红线。政府大力引导农民退出闲置的宅基地，一方面在耕地禁止转化为建设用地前提下，农村闲置宅基地及其上房屋成为乡村振兴产业用地和用房的基本资源；另一方面在非农产业不发达地区将这些有耕地价值的闲置农村宅基地直接转化为耕地，“退宅还田”。问题是，不少农民由于知识和技能的限制，在城镇就业谋生可能失败，如果回到农村连居住的宅基地及其房屋都不存在了，可能会面临基本生存问题都得不到保障的局面。“推进城乡一体化发展，解决进城落户农民的后顾之忧，最重要的就是健全农村宅基地退出的保障体系。”［7］因此，农村闲置宅基地退出绝不是简单的“退出”问题，还关涉农民退出宅基地后的相关社会保障权益问题。目前，政府对农村退出宅基地农民配套权益保障有待加强，主要表现在如下方面：第一，对退出农村宅基地农民的居住权保障有待加强。农村宅基地具有农民居住保障功能，农民退出闲置的宅基地后，该宅基地对农民的居住保障功能就消失。政府对退出宅基地进城务工农民的居住权保障不力，缺乏退出宅基地进城农民居住保障机制的建构，在具体政策上既未纳入廉租房租用范围，也未提供购房政策优惠或补贴。第二，对退出农村宅基地农民的就业权政府保障缺失。农民退出农村宅基地，意味着农民万一进城就业失败或创业失败，连回家耕地种田的退路都断了。而大多农民在城市就业技能非常有限，地方政府应该为这部分农民在就业信息、就业技能培训或自主创业方面提供相应政策扶持，从而对退出农村宅基地农民就业权予以保障，而实践中地方政府在这些方面做得不够。第三，退出农村宅基地农民养老权保障不力。农民一旦失去农村宅基地进城务工，其养老保障就是核心问题。在国家还未全面实施城乡一体化养老保险之前，退出农村宅基地进城务工农民养老保险问题政府应予以优先谋划、优先布局，建构合理公平、切合实际的退出宅基地进城农民养老保险机制。除此之外，不少地方对退出农村宅基地进城务工农民的子女入托、入学等事宜无优惠政策。全面推进乡村振兴进程中，政府对农民退出宅基地后相关权益保障缺失，不但抑制尚未退出宅基地农民的退出农村闲置宅基地积极性，也成为乡村振兴战略实现的阻碍因素。

三、农村闲置宅基地退出过程中完善政府履责的法律路径

（一）强化立法，规范农村闲置宅基地退出中的政府责任

政府是社会公共利益的代表，肩负着管理和服务社会职责。责任政府，顾名思义就是政府应明确自身的职能定位，政府及政府机构人员有义务履行法定的职责，从而维护公众的合法权益。要解决有效规范农村宅基地及闲置宅基地退出中的种种法律问题，关键在于制定《中华人民共和国宅基地法》，对农村宅基地的取得和退出等一系法律问题进行规范。该法应明确宅基地退出中的政府责任，设专章对政府在宅基地中的政府责任予以明确规范。为了明确闲置宅基地退出中政府责任，如下几个方面是重点：第一，明确农村宅基地退出的基本原则。宅基地相关法律必须明确规定宅基地退出必须遵守依法、自愿和有偿原则，地方政府、任何单位和个人都不得强迫或变相强迫农民退出宅基地。第二，明确政府对宅基地退出的公平补偿责任。公平补偿是宅基地退出的前提。为全面推动乡村振兴战略的实施，激活农村宅基地的资源活力，政府负有对宅基地退出的公平补偿责任。政府应指定公平补偿办法，办法中应规定补偿范围和补偿标准，以及对退出闲置农村宅基地补偿等进行有效管理措施。第三，明确宅基地退出政府违法的法律责任。法律责任是由行为人承担的违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的不利后果。应加强政府问责责任追究制，对于宅基地退出中的政府及其公务人员侵犯宅基地退出农民的合法权益的行为，应该坚决予以问责，追究其行政责任甚至刑事责任。

（二）加强程序规范，保障退出农村闲置宅基地农民的参与权

程序是公正之母。程序正义有利于更好地实现实体正义。正当法律程序不仅是保障公民权利平等的基础和前提，也是保障公民基本权利实现的途径，还是权力制衡必要的方式和手段，“程序的对立物是恣意，因而分化和独立才是程序的灵魂。”［8］在政府引导农民退出闲置的农村宅基地过程中，只有强化法律程序规范，才能有效规范政府公共权力的运行。通过设置正当的法律程序，有效地规范宅基地退出中权力的运行，将政府引导农民退出宅基地的行为纳入社会主义法治轨道。具体而言，第一，建立健全农村宅基地退出调查民意反馈机制。农村宅基地退出绝不是政府单方行政行为，而是政府—农村集体—农户三方的合约行为。政府应进行充分的民意调查，充分了解关涉农户的宅基地退出意愿和要求，以此作为宅基地退出决策的参考。第二，强化信息公开，实行宅基地退出公示制度。在全面推进乡村振兴进程中，为防止农村宅基地退出中存在的种种弊端，就必须实行宅基地退出信息透明公开，首先要健全信息公示制度。只有公示，才能公开；只有公开才能公正。政府应通过媒体、政府网络等现代信息手段，进一步加强宅基地退出中政府管理的透明度，做到宅基地退出公示信息及时、透明、高效并接受群众的监督。第三，实施听证制度，就宅基地退出重大问题进行听证。听证会是现代民主国家普遍采用的一种责任管理机制。听证有利于实现政府管理过程的公开化、公平化和民主化，从而保障公民权益免受侵害。应修改《国土资源听证规定》第十九条，有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，在（一）、（二）款基础上增加第三款，“拟定宅基地退出的补偿范围和补偿标准的。”凡是征用农民承包土地中涉及安置补偿等关系到农民切身利益的问题，农民有权提出听证。对于宅基地退出中的诸如宅基地退出的补偿范围、补偿标准等重要事项，宅基地退出农民如有异议的，也应实行宅基地退出听证制度。

（三）强化政府担当，加强退出农村闲置宅基地农民的社会保障

农村宅基地是农民的生存之本、发展之基。在全面推进乡村振兴进程中，政府引导农民退出闲置宅基地有利于激活农村宅基地的资源活力，激发农村土地的生产潜力。然而，退出农村宅基地意味着农民从今以后永远失去祖祖辈辈生存之基，政府必须担当作为，加强退出宅基地农民的社会保障。这是政府“以人民为中心”价值的有力体现，也是政府“以民为本、关注民生”的价值观的集中体现。就具体措施而言，第一，建立退出宅基地农民的住房保障体系。宅基地一直承载着我国农民居住保障功能,“宅基地及其住房是农村居民家庭重要的财产，也是农民安身立命之本。”［9］在全面推进乡村振兴进程中，政府引导农民退出闲置宅基地，必须充分考虑这部分农民进城创业或失业风险，必须将其纳入城镇住房体系，纳入城镇廉租房租用范围，并使其享有购房优惠待遇。在全面推进乡村振兴进程中，政府有效保障农民住房权利，将引导农民积极退出闲置的宅基地。农民闲置宅基地的退出，将为乡村振兴中物质文明和精神文明建设，为产权发展提供有效的空间。第二，完善农村退出宅基地农民的养老保障机制。农村宅基地退出将可能存在部分退出宅基地农民的养老风险。只有完善的农民养老保险制度和机制才能有效消除退出宅基地农民巨大的养老压力。为此，必须构建城乡统筹的社会保障体系，并将退出农村宅基地的进城务工农民率先纳入城镇社会保障体系。第三，完善退出宅基地农民的就业保障机制。退出农村宅基地农民大多居住城镇就业生活，而这部分农民往往文化水平较低、城市工作就业技能缺失。政府应重点针对退出农村宅基地进城务工的农民提供就业保障。一方面应加强退出宅基地农民就业培训，从而提高退出农村宅基地农民就业竞争力。地方政府可以通过政府采购方式向各类技能培训机构购买就业技能培训服务，为退出农村宅基地进城务工农民提供免费培训。另一方面政府应为退出农村宅基地进城创业务工农民搭建就业创业平台。应搭建退出农村宅基地农民就业服务平台，及时提供企业招聘信息；应要求部分占用土地的开发商、企业等提供单位内部的就业岗位，安置退出宅基地农民；应鼓励退出农村宅基地的农民自主就业，对微小企业的创业农民，减免税收或给予创业补贴。组织农民参与专项技术培训，提高农民自身的竞争力，以便其获得更多的就业机会和工作报酬，促使农民安心退出农村闲置宅基地。

（四）强化监督，建立健全农村闲置宅基地退出中的政府问责机制

习近平总书记指出：“党的根本宗旨是全心全意为人民服务，那么，接受组织和人民监督就天经地义。”［10］在农村宅基地退出中，加强监督防止政府权力滥用从而侵犯退出宅基地农民利益，主要应从如下几方面着手：第一，充分发挥政府体制内部监督机构的职责，强化内部监督。农村宅基地退出往往是县级政府做出农村宅基地退出的决定和制定相应办法，乡村两级具体实施。在农村宅基地退出中，应加强上级监督，对下级政府在农村宅基地退出中不当行为予以及时纠正，对侵犯退出宅基地农民和农民集体利益的非法行为，实行问责追究；构成犯罪的，应及时移交司法机关处理。第二，强化社会监督，充分保障宅基地退出中农民权益。社会监督因监督主体、客体、内容及影响的广泛性，监督方式的灵活性，成为监督体系中不可缺少的重要组成部分。社会监督对于依法维护公民基本权利，保障公民的知情权和参与权，切实保障公民的基本利益和权益具有重要作用。在农村宅基地退出中，应畅通农民社团和农民个体检举、揭发、申诉、控告的途径，形成有监督必有回应的机制。同时应加强新闻媒体和农村民间社会组织等第三方机构对宅基地退出的全过程监督。第三，加强政府问责制，强化农村宅基地退出监督效能。政府问责是对故意或过失，不履行或不正确履行行政职责，从而贻误行政工作或者侵犯行政管理相对人的合法利益的行政行为进行有效制约。在农村宅基地退出中，对于违背法律程序，恣意侵犯宅基地退出权益的地方政府行为，应加强政府问责。应根据政府问责条例规定，对被问责者课以相应的行政责任；情节严重构成犯罪者，处以相应的刑事责任。